摘要：在我国，飞地经济作为一种推动地区经济发展的重要模式，已广泛应用于地区经济发展的实践中。近年来，盐城市市委市政府积极主动对接上海，提出要将盐城建设为北上海飞地经济示范区的发展目标。本文通过对飞地经济进行理论分析，借由沪苏大丰产业联动集聚区的发展实践，探讨了盐城发展飞地经济的相关问题，并对盐城发展飞地经济，实现经济高质量发展提出了政策建议。
关键词：飞地经济；沪苏大丰产业联动集聚区
2015年11月，江苏省政府、上海市政府共同建设沪苏（大丰）产业联动集聚区，2018年被纳入《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018-2020）》，成为“共建共享共赢”合作新模式。盐城市委、市政府把接轨上海作为高质量发展重大举措，高起点编制全市接轨大上海融入长三角规划，提出要将盐城建设为北上海“飞地经济”示范区的发展目标。盐城推动飞地经济建设，能够产生先行先试的示范效应，符合一体化发展趋势，具备显著的先发优势。盐城依托资源多、空间大、后劲足的优势，主动融入上海都市圈建设大局，积极承担上海疏解的非核心功能，可以为上海发展作出更多服务，也符合上海发展趋势和需求。同时，在接轨上海过程中，盐城也将更主动地承接上海产业溢出效应。飞地经济作为区域经济协调发展的新型合作发展模式，已被许多地区引入并发展。本文以盐城市为例，就沪苏大丰产业联动集聚区为范本，对盐城市发展飞地经济相关问题进行探讨。
一、飞地经济理论概述
（一）飞地经济内涵及特征
飞地（enclave）最早作为地理学概念，是指位于其他国家境内与本国不相毗邻的领土，或同一国家内位于某一行政区域而为另一行政区域管辖的土地。飞地与经济活动结合起来，就形成了飞地经济的概念。
一般认为，飞地经济是指两个互相独立的，经济发展水平有较大差距或资源禀赋不同行政区域，采取跨空间的行政管理和经济开发模式，通过税收分配等协调机制实现两地资源互补，互利共赢的经济发展方式。飞地经济理论建立在非均衡发展，比较优势理论及梯度转移理论等基础上，其模式是在不改变行政体制框架的情况下，经济要素向优势区位转移，进而推动资源在更大范围内得到重新配置。2000年以来，我国经济快速发展，城市化进程不断加快，地区经济发展差异不断凸显，飞地经济的地区实践和及其理论研究在此基础上迅速发展起来。飞地经济模式有效解决了经济发达地区面临的土地和劳动力成本等资源瓶颈约束问题，将发达地区相对过剩的产能和资金导入欠发达地区，有助于实现经济发达地区的产业转移和升级，更有助于欠发达地区自身的经济发展，实现互利共赢，这种具有内在利益激励的模式无疑比传统的政府间帮扶更具有生命力。2017年5月，国家发改委等8部门联合发布了《关于支持“飞地经济“发展的指导意见》，从国家层面对飞地经济的总体要求进行了总结。党的十九大报告进一步强调了区域协调发展的重要地位，为发挥飞地经济在国家空间中的作用提供了新的机遇。
李瑜将飞地经济的特征概括为发展空间的分离性、环境的差异性、优势互补性、产业的关联性。在实践中，优势互补性和产业的关联性在飞入地的选择中往往起着至关重要作用，决定着飞地经济模式的成功与否。优势互补性高和产业关联性强的地区间更有利于资源的高效配置，形成产业有效的整合和集聚。
（二）飞地经济的类型及发展条件
任浩、朱士保按照投资方式的不同，将飞地经济三种类型：一是飞出地负责全部基础建设投入的飞出地投资型，二是由飞入地负责全部基础建设投入的飞入地投资型，三是由两地按照协议共同分担基础设施投入的两地共投型。按园区管理模式不同，飞地经济可以分为飞入地管理型，即由飞入地负责对园区进行管理；飞出地管理型，即由飞出地派遣管理团队负责园区管理；以及两地共同协调管理的两地共管型。按形成原因和初衷不同，飞地经济可分为集约用地型、优势互补型、产业梯度转移型等。目前来看飞地经济中最广泛的为产业转移型，如佛山江门，苏南苏北等。李宁、梁群、张毅将飞地经济大致分为区域内有项目无地的“借巢下蛋”型、区域内工业园区的“扩巢引凤”型以及区域间的“产业梯度转移型”三种类型。
就发展飞地经济的条件来看，李瑜提出发展飞地经济必须具备资源分布和产业梯度两个条件。一般而言，资源优势互补、产业梯度、区位差异是发展飞地经济的前提条件，政策支持、利益共享是飞地经济能否成为现实的根本条件。李变花以“厦漳泉”为例，认为发展飞地经济需要空间接近，产业发展各具特色又相互依赖，主要经济社会资源存在成本论差，发展时机相随。
国内外学者对飞地与经济发展研究有不同视角，国外研究主要关注跨国家边界的区域合作、国外飞地以及飞地经济对经济增长的贡献，更偏重于理论研究。国内对飞地经济的研究主要从区域经济的视角，侧重研究飞地经济的模式，协调机制，以及飞地经济对区域经济发展的探索等。
二、盐城飞地经济发展实践
（一）沪苏大丰产业联动集聚区
2015年11月，上海和江苏两地省级层面成立了沪苏大丰产业联动集聚区，集聚区坐落于上海“飞地”内，由盐城市委、市政府委托大丰区委、区政府管理，负责日常行政管理和服务协调工作。上海临港经济发展（集团）有限公司负责牵头组建开发公司并运作，开发公司承担集聚区开发建设，负责集聚区区域规划、产业导向、开发建设、基础设施建设、招商引资等工作。目前，沪苏大丰产业联动集聚区是长三角地区唯一省级层面合作开发的产业集聚区，也是上海目前唯一一处以市级层面与外地合作共建的开发区，《长三角地区一体化发展三年行动计划》更是将集聚区作为“共建共享共赢”合作新模式。
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（二）盐城市发展飞地经济的优势
沪苏大丰集聚区作为盐城发展飞地经济的样板，具备飞地经济模式得以发展和成功的基础条件：一是两地经济发展，产业梯度和资源禀赋差异明显。上海作为我国经济金融科技创新中心，长三角城市群的龙头，人均GDP已达2万美元。盐城作为面积最大、人口最多的苏北城市，近年来发展迅速，域内具有较完备的汽车、电子信息等主导产业，节能环保、大数据、海洋经济等新兴产业快速崛起，但未形成规模，缺乏龙头企业，人均收入较低，与上海经济差距大。两地发展飞地经济有助于疏解上海非核心功能产业转移，提升盐城经济发展质量，有较大的合作共赢空间。二是具备较好的基础建设配套，区位优势不断凸显。盐城市政府高起点谋划集聚区开发建设，基础建设配套较完备。从飞地经济发展实践来看，飞出地和飞入地的物理距离对飞地经济模式的成功也至关重要。2018年，青盐铁路正式开通，盐城正式迈入高铁时代。随着“5+1”高速铁路网的加快建设，内联外通的现代综合交通体系将形成，盐城将全面融入上海“一小时经济圈”，区位优势将不断凸显。三是两地具有人缘和文化基础。早在上个世纪50年代，时任上海市长的陈毅将距离上海307公里的大丰划出一部分土地作为隶属上海的垦区，自那以后大丰成为很多上海人心目中的“北上海”，是上海域外最大的一块飞地。多年来，这块飞地一直是上海市域外最大的农业生产基地，每年由大丰销往上海的农副产品超过500亿元。从新经济社会学的“嵌入性”角度看，Granovetter（1985）提出任何经济行为都是“嵌入”在社会关系网络结构中的，经济行为必然受所在地区的人际关系、文化、价值观等因素的影响。比如企业离开某地区去新的地区发展，异地关系网络往往难以在短时间建立，在生产经营中遇的诸多问题难以得到顺利解决。这也解释了为什么企业的生产经营活动往往会形成较强的路径依赖。而上海与盐城的这种人缘相亲、文化相通，自然在某种程度上可以摆脱这种“嵌入性”约束。
（三）发展飞地经济需要注意的问题
从飞地经济模式发展的理论和实践看，盐城飞地经济发展过程中仍存在一些需要注意的问题：一是在承接上海非核心功能产业转移的过程中要注重环境保护的问题。在早期飞地发展实践中，作为欠发达地区的飞入地往往为了经济发展盲目承接一些污染程度高的劳动密集型产业，而高质量的发展必须是可持续的。二是对产业转移的承接应当是有选择性的，与本地优势产业相结合。结合本地的发展实际，选择和争取与本地产业发展或资源禀赋能很好融合的产业进行承接，如果不顾实际盲目引进，很有可能造成水土不服和资源浪费。三是要注重“软环境”的建设。完善基础设施配套的同时，更要提升营商环境，提升政府服务效能。四是要重视“人才溢出”效应。在发展飞地经济，实现全面接轨上海的过程中，要极端重视人才的作用，作为飞入地，要积极学习飞出地先进的管理经验，创新体制机制，发挥“人才溢出”效应对本地经济发展的作用。
三、盐城发展飞地经济政策建议
飞地经济发展应当坚持市场导向，实现优势互补和集约化发展，建立合理的利益共享机制，注重可持续发展。
（一）立足本地优势，重视可持续发展
在引进项目和承接产业转移的过程中应当立足本地优势，促进两地资源优化整合，形成优势互补，使产业集聚效应得到充分发挥，实现产业融合。利用转移出的龙头企业，整合区域内相关上下游配套产业，形成产业集群，促进产业集聚融合发展。注重环境保护和生态效益，科学规划，实现飞地经济发展可持续。
（二）加强制度创新，争取政策支持
飞地经济应由政府主导，不断创新体制机制，积极探索政府引导、企业为主、市场运作的投融资模式；建立共管、高效、便捷的管理机构。建立科学的区域协调机制、合作交流机制、利益共享和风险分担机制。积极争取上一级政府在土地、税收等方面的政策支持，建立飞地经济得以健康发展的内在机制。
（三）加强环境建设，提高产业承接和服务能力
作为飞入地盐城，应当积极培育产业集群，形成优势互补的产业发展格局。不断提高园区承载条件，完善基础设施建设，确保土地人才资源供应。不断优化营商环境，规范法律制度，简化审批程序，营造宽松灵活的政策环境。通过加强软硬环境建设，提高产业承接和服务能力。
（四）建设多层次“飞地”，带动城市发展
在飞地经济建设的过程中不仅要布局产业飞地还要布局人才飞地、政策飞地，疏解上海非核心功能不仅仅是产业转移，还包括人才、医疗、教育等多重资源的重新优化布局。完善城市配套，提升城市品质，将产业转移纳入经济、社会、环境等协调发展的总体发展战略。要树立全面发展的理念，飞地既可以是经济飞地，也可以涵盖经济社会政治文化等诸多领域。在项目引进和交流过程中积极学习管理、社会治理等方面的经验，实现城市品质的全方位提升。
参考文献：
[1]李瑜.飞地经济发展模式研究[J].企业与经济管理，2007（31）.
[2]任浩，朱士保.利用飞地经济模式建设社会主义新农村的探索[J].安徽农业科学，2007（18）.
[3]李宁，梁群，张毅.破解土地瓶颈、提速南宁工业——浅谈在南宁市发展“飞地经济”[J].经济研究参考，2012（47）.
[4]李变花.“厦漳泉“同城化发展飞地经济的模式分析[J].特区经济，2012（11）.
[5]Granovetter.Economic Action and Social Structure：the Problem of Embeddedness [J].American Journal of Sociology，1985，91（03）.
论文作者:夏珊珊
论文发表刊物:《基层建设》2019年第31期
论文发表时间:2020/4/2
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