深化农村土地制度改革问题观点综述，本文主要内容关键词为：制度改革论文,农村土地论文,观点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村土地所有权问题研究的几种观点
1.中共中央党校研究室周天勇认为：宪法规定，农村耕地和牧场属于农村农民集体所有。然而，在理论上有关农村土地，有两种模糊的认识，一是一些学者认为，土地的最终权利应当在国家手中；二是经济发展应当由政府主导，农村土地是城市化和工业化赖以发展的重要资源，国家应当拥有土地的发展权。实际上，解放以来，由于强制征用农村集体土地为城市国有土地，农民从补偿、安置等方面，都没有谈判（讨价还价）的权利，农村集体土地的处置和收益权利、有关土地的发展权实际掌握在政府手中。因而，实际的农村耕地征用制度和政策与宪法有违；另外，国家控制土地的发展权，主导经济的发展，也与市场经济的发展观有违。
一些土地资源不属于国有的市场经济国家，其发展并没有因土地的非国有而受到影响；相反，工业化和城市化过程中，在土地产权明晰的市场机制调节下，土地资源在城乡、公益和非公益等之间合理得到了配置，土地利用的效率较高。更重要的是，农民因掌握着土地的所有权，并且土地的发展权可以通过市场机制进行交易，农民通过产权的交易和分配也分享了工业化和城市化带来的利益。因此，应当将集体的土地权利真正从制度上归还给农民，并且与土地有关的发展权应当通过市场交易在发展主体间得以转移。
一些学者提出，市场经济也要有计划性，很重要的体现就是城市规划。随着城市的扩大和建设，其土地利用结构要合理，土地资源的分配要合理规划分配。进而言之，农村集体土地要由政府按照城市规划强制征用和分配。给农民土地方面太多和太大的权利，就会影响城市规划的实施。
从世界各国的实践来看，一些土地私有制的国家，其城市并不因土地的所有权分散而建设得一团糟；而一些土地国有制的国家，其城市也并不因土地国有而内部结构一定布局得很合理。从市场经济国家城市空间结构的合理化来看，一是建筑在土地不同所有和使用者基础上的土地流转、交易和地价机制，调节土地使用组团化和分区化，使商业、工业、居住等合理布局；二是通过法律和法规来调节城市规划的严肃性，以法治来实现城市空间结构合理化。
在经济和社会生活中，既要坚持城市规划的整体性和统一性，又要强调农民对农村集体土地的权益，不能以城市统一规划来否定农民对土地的权利。市场经济体制中，政府的职能就是协调城市的统一规划与土地分散所有、占有、使用和处置之间的关系。以不损害土地所有者和使用者利益为前提，实现城市功能区布局的合理化。如果弱化农民对农村集体土地的地权，实践中就会以损害农民的利益来搞建设和发展经济。
目前的土地集体所有，对于农民来说，某种程度上是虚无的，实际是一种国家想什么时候拿地，就什么时候拿地的“二公有”制度。从所有主体来看，村委会既不是经济法人，也不是一级政府，作为当地村民的社区性自治组织，来充当集体土地财产的所有者代表，在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有。
因此，需要对目前的农村土地制度加以改革：一是要明晰农民对集体所有土地的权益，进一步深化改革为农民人人有明晰份额的集体土地所有制；从时间上要有统一的起始和截止期，生不再补，可以继承，迁移可保留地权，土地股份权可以流转。二是延长农民对土地的承包期限，对于耕地、退耕还林、农民承包的绿化荒山及沙漠等，可按照百年确定使用权利。三是农村集体土地，非经营性用途的，可以不再经过国家强制征用，直接进入土地市场；以土地入股、产权交易、租赁等方式用来搞开发和建设。[1]
2.国务院发展研究中心农村部韩俊认为，应当将土地农民集体所有明确界定为农民按份共有制。农民按份共有这种新型的产权制度，为农村集体土地产权人格化找到了一条可行途径。
将土地农民集体所有制明确界定为农民按份共有制。农村集体经济的每一个成员都拥有按份分割农地所有权的权利，农民按份共有的农地权利可以合法继承或转让、抵押、赠送等。实行农民按份共有制，有利于农民土地使用权和收益权的分离，既保障了农民对土地的收益权，又有利于农民转变身份，加速向二、三产业转移。
明确界定农民土地承包权的物权性质，使农户真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包经营权。让农民享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包权；实际上就是承认农民拥有物权性质的土地承包权。[2]
3.国务院发展研究中心王西玉认为，现在要进一步调整农民同土地之间的关系，重塑农民作为土地主人的地位。这一变革的外在动力是土地稀缺性的增强和土地价值的提升，内在动力是农民对土地利益的要求，核心则是深化土地产权制度改革。在现有制度框架内，进一步弱化集体所有权，强化农户承包权，是一种既有效又稳妥的办法。这种承包权把占有、使用、收益和处分权都给了农户，农户成为实在的而不是名义上的土地主人。这就从根本上解决了保护农民在土地上的权益问题，也使耕地保护有了真正的主体。
当然，这并不能解决土地经营中的所有权问题，但不管怎么说，它在清晰产权、保护农民利益和保护耕地方面前进了一大步。为此，它应是下一步深化农村改革、调整农村生产关系的一项重要任务。
（1）要进行制度安排的研究。在现有制度框架内，把农村土地的实际支配权给农户，就要从制度安排上细化权利结构，处理好与土地相关的各方面的利益关系。国际上一些国家在土地国有或社区共有的条件下，实行家庭农场制的经验是值得借鉴的。
（2）涉及到法律的修改。在集体所有权进一步弱化和农户使用权进一步强化的条件下，法律规定的一些基本的管理规则和权利义务，就应按照物权的要求进行修改，重塑农民作为土地主人的法律地位。这并不影响国家对土地的管理，只是这种管理（包括承包权的转让、经营规模变化、土地用途转变等）是通过法律强制和政策引导实现的。
（3）要有配套的政策措施。包括大力发展各种服务组织、行业协会和专业合作社，培育和发展土地市场，以便调节土地供求，促进土地流转和发展规模经济。另外，要尽快改革不合理的农转非征地制度，目的是既能保证必要的非农业用地，又能保护农民利益，最大限度地减少对耕地的占用。
（4）要继续改善农业的外部环境，逐步建立健全农村社会保障体系，打破城乡分割，增加就业，加大国家对农业的支持等。[3]
4.国务院发展研究中心农村部徐小青认为，2002年8月30日通过的《农村土地法》严格地讲是一个物权法，就是说中华人民共和国以法律的形式赋予每个农民的土地权利是物权而不是债权。这个权利不是县里、乡里，也不是村长给的；这个权利是法定的，不能剥夺、不能受侵害的。我们要保护的就是这个权利。
我们谈到所有制的时候是村民集体、村民小组中的成员集体所有。我们现在没有合作社，也没有合作社法，还没有相应的法律规定。什么是农村集体经济组织，我们的成员没法界定，而且权利主体模糊，弄得谁都像，谁都不是。从现实看，我出生在这个村子里就是天然成员，天然成员的我就有一份地。《土地管理法》、《土地承包法》难以落实，有很多人钻这个空子也是这个问题。你说成员集体所有，你不代表集体、他不代表集体、我不代表集体，到最后，你的权利被侵害、他的权利被侵害、我的权利被侵害，各个击破。现在全国人大正在讨论制订《农民专业合作组织法》的问题，从经济学这个角度研究问题，合作强调自愿加入、自愿退出，尽义务并享受相应权利。[4]
5.中国社会科学院陆学艺认为，现代产权制度应该保障农村的土地制度。现在“三农”问题不好解决，一个很重要的原因就是农村土地产权不明晰。我国现在有16万亿元的国有资产，集体土地是19亿亩，而恰恰就是这个产权最不明晰了。现在的问题是，土地到底是谁的？现在的说法是，土地是集体所有，还有的是国有。我们的土地是国家的，所以土地实际的所有者应该是村民委员会，而现在有很多地方的村党支部书记，把土地卖了，农民还不知道。农村现在最大的问题就是，圈地以后农民的就业问题。
由于土地产权不明晰、责权不清，导致了很多问题：第一是毁庄稼、占耕地。县委书记要搞开发区，庄稼就遭殃。第二是拆农民的房子。开发区都是成片成片的。
产业制度也包括土地制度。9亿农民中，占75％的农民的房子总面积大概是50亿—60亿平方米，农民已经住了几百年了，却不承认这个房子是可以抵押的。[5]
二、农村土地流转使用及征用问题研究的几种观点
1.北京大学中国经济研究中心教授周其仁认为，当前我国的土地所有权是二元的，农村土地集体所有，城市土地国有。不过，《农村土地承包法》清楚界定了农村土地为农业用途时，其使用权、收益权、转让权都已界定给农民，受法律、政策的保护，制度、法律层面问题已解决。城市里国家所有的土地也发生了一些变化，特别重要的是1987年以后引进的国有土地使用权市场化。城市发展起来，各种投资都需要土地，无论怎样，全部用计划免费调拨土地给投资方用，所以1987年我国引入土地拍卖、出租制度，这是土地资源变化历史上极重要的一步。但全国城市土地经市场配置比例很低，大量国有土地被各个国有部门控制，通过划拨、调拨、协议转让而不是市场化配置。问题的关键即在于此，当前国有土地使用权的市场化已经在推进，但是国有土地的扩大来源还是计划的，还是通过国家强制来获得土地资源。一方面已经可以以市场价格出售，同时土地还是强制从农民手中获取。
周其仁认为，国家直接控制了农业地转为非农业地的转让权，实行转让权管制，而转让权的管制含义是预先实行的价格管制，因为只要管住了转让权，就无法自由交易，价格信号出不来，因此在经济分析上可利用价格管制的分析成果来分析行为管制。[6]
2.农业部农村经济研究中心温铁军认为，在完全不牵涉所有权的条件下，农村土地自发流转实际上是大量发生的。比如，农民要出去做买卖或打工，土地总是要转给别人的。如果土地不能给他带来收益，甚至可能带来负收益的话，他当然就撂荒了，那也是一种使用权的暂时放弃。而土地所有权的流动则是另一方面的情况，其中一个根本问题是，在国家垄断一级市场条件下，土地所有者——社区集体和使用者农民都不能享有农地向非农地转化过程中几何级数的增值收益，反而失去了基本生存保障。国家按农地计算支付的土地价格补偿其实没有多少钱，日常发生在农村的土地流转仅仅只是农业内部转移（实际大量发生的是这种转移），产生不了多少收益。因此，我们需要认真清理以往的政策思路。[7]
3.中国农学会陈建华认为，提升生产效率要求按市场规律合理配置生产要素，首当其冲的问题就是土地能否自由流转。中国的改革发端于农村，肇始于土地。以家庭联产承包责任制为基本特征的农村改革，对中国农村发展、解决温饱问题以及1/4世纪的改革开放，作出了巨大贡献。但在新的历史发展时期，农村土地问题再次凸显，成为目前制约我国农业生产效率的核心问题。只有建立完善的征地制度，实现土地可依法自由流转，才能保证运用市场机制对农业生产资料的合理配置，使增加农民收入和提高生产能力实现良性互动。
4.中国社科院农村发展研究所王小映认为，只有真正将农民对承包土地依法享有的各项权益落实到位，才能实现土地依法自由流转。而在实现土地依法流转后，就有可能出现土地向种田大户集中，形成专业化农业生产企业，走向农业规模化、产业化经营。一部分农民可利用流转金或补偿金进入二、三产业；一部分继续从事农业生产的农民可进入农业企业，成为农业产业工人，甚至还可以拥有企业股份。
5.国务院发展研究中心李剑阁认为，实现农业产业化发展除解决土地依法流转的问题外，还需要建立和完善相关金融支持体系，一方面通过建立多元化投融资渠道和合理的农业补贴政策，增加农业投入，提高生产能力；另一方面通过农业保险、农产品期货等金融工具，降低农业生产风险。在这些问题上，我国目前的状况还不尽如人意。[8]
6.中国社科院农村发展研究所张晓山认为，深化农村土地制度变革有几种解决问题的新思路在不同地方进行着试验。一种是土地换保险，安置政策以养老保险安置为主，辅之以在一次性经济补偿基础上的自谋职业，将被征地农民统一纳入城镇居民社会保障体系。另一种思路是集体建设用地入市。农村集体建设用地使用权流转的收益，一部分用于农民的社会保障安排，一部分留于集体发展村集体经济，大部分仍分配给农民。第三种做法，是土地所有权不发生变化，在转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等形式的使用权转移行为期限结束后，土地仍然是农民集体所有。通过土地制度的变革，使失地农民有生存权和发展权，使留在农村、从事农业的农民有生存权和发展权。[9]
7.国务院发展研究中心农村部徐小青认为，党的十六届三中全会在修改宪法的建议当中，对国家征地也有了新的变化，过去第10条第3款规定国家征地出于公用事业，叫“征地”，现在加了两个概念，一个叫“征收”，一个是“征用”，把这两个概念分开了。“征收”涉及所有权的变化，“征用”涉及使用权的变化，这是一个建议，在人大修改宪法中可能体现出来。但是，不管是征收也好，征用也好，一定要给予合理的补偿，这是宪法的规定。[10]
8.齐齐哈尔市委杨信认为，从我国现阶段农业和农村经济发展的实际出发，根据各地生产力发展水平和农民的意愿，改变现行的农村土地单一集体所有制，实现农村土地产权主体多元化、产权明晰化。
对一些工矿区、未来城建区、军事用地等必须由国家统一规划，国家征用，储备起来，实行国有；对一时不能开发利用的土地，可以返租给原来的农民；集体经济状况较好、农民愿意集体经营的，继续保留现行经营体制。可以根据农民意愿，把集体所有土地有偿分给农民，产权明晰为农民个人所有。同时，允许农民采取入股合作等形式，组建不受行政区域限制的新的集体经济组织，并落实各种经济组织的所有权。
在此基础上，建立完善的农村土地市场交易体系，允许国有、集体所有、个人所有的土地进入市场，按市场规则进行交易。政府在土地交易中收税。其中，资金主要用于推进农民社会保障体系建设。实现农村土地所有权多元化，是一场深刻、广泛的变革，事关重大。可以选择一个或几个地、市、县试点，可以在农村人均土地较多、农民在一定时期内致富困难的贫困地区先行试点，审慎运作，稳步推开。[11]
9.国务院发展研究中心农村部韩俊认为，培育土地使用权市场，建立“依法、自愿、有偿”的土地流转机制。土地承包权流转要建立在长期稳定家庭承包制度的基础上，在承包期内，不能采取强制手段，直接收回农民的土地承包权，重新进行土地发包。农村土地流转应当主要在农户间进行，不提倡工商企业长时间、大面积租赁经营农户的承包地。
征地制度改革，既要着眼于控制耕地征占规模，更要着眼于保护农民合法利益。如果农民土地权益得不到保护，也难以建立最严厉的耕地保护制度。韩俊建议，在征地制度改革的政策上要把握好五点：（1）征地补偿必须以土地的市场价值为依据，实行公平补偿，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。尤其是公路、铁路等一般性建设项目，不能随意以国家重点建设名义压低征地价格。征地补偿的形式可以多样化，比如，货币、就业安置、社会保险、企业股份等。（2）要修改相应的法律法规，在土地利用总体规划和农地转为非农用地年度计划的控制下，应允许集体非农建设用地合理流转。这方面广东省正在进行探索。（3）对各地竞相压低土地出让价的做法要坚决予以纠正。（4）建立失地农民的社会保障。（5）抓紧制定规范征地行为的法律法规。他强调指出，已有的土地方面的各种法律法规，远不足以保护农民的土地权利。他建议，全国人大应尽快制定《农村土地征用法》。[12]
10.农业部农村经济研究中心温铁军认为，农村的土地问题实际是财政、金融、税收等宏观政策交互作用的结果，土地问题已经变成了一个利益问题，地方很难贯彻落实中央有关限制占用耕地的政策。（1）在财政税收体制方面，税制改革的结果就是：中央财政收入大幅度增加，地方的财政收入下降，赤字增加。在这种情况下，又没有相应的财政工具比如地方债券可以利用，就必然带来地方政府低价占用农民土地，高价卖出，填补地方财政漏洞的问题。（2）在金融方面，资金更多流向房地产等超额收益领域，农村金融市场的萎缩实际激励了土地资源的变现这种套钱的方式。（3）我国的对外依存度已经超过50％，在国内经济更多地依靠外需来拉动的同时，必然要更多地参与国际竞争，各地竞相压低资源和劳动力的价格，以争取外商直接投资，这是发展中国家的普遍行为，中国也概莫能外。低价甚至零地租转让土地，其结果就是造成一大笔财政挂账，这需要更进一步的圈占土地才能解决，形成了一个不可避免的恶性循环。
所以，在宏观问题没有理顺的情况下，单纯叫停开发区、控制滥占耕地，恐怕难以奏效。财政、金融改革上的突破是解决土地问题的关键。[13]
11.农业部产业政策与法规司张红建议：（1）国家重点工程、公益性事业建设用地，可以通过国家征用耕地的途径获得土地使用权，但要大幅度提高土地补偿费、安置费标准。为失地农民提供能够参加失业、医疗、养老保险的费用，解决农民的长期生活问题。（2）对工商业等经营性建设需使用农村集体土地、又符合土地利用总体规划的，不再实行国家先征用、再出让的办法，而是在依法办理农用土地转为建设用地后，允许农村集体土地进入土地一级市场，允许土地的所有者以土地使用权入股、出租等方式直接参与土地开发。同时取消土地补偿费、安置补助费。对农民的住宅，要发放房产证。（3）政府出让征用的农村集体土地获得的净收益，要规定一定比例投资农业，改善农业生产条件。[14]
12.中央财经领导小组陈锡文认为，改革征地制度有一个基本原则，就是中国人多地少，因此要实行世界上最严格的耕地保护制度。根据这个原则确定征地制度的改革有两个方面：（1）保证农民的权益；（2）控制征地的规模。要做到这些，必须实行严格的土地利用总体规划，实行严格的土地用途管制。其中特别是用于经营性的土地，应该提高补偿标准。无论是经营性用地还是公益性用地，都要符合土地利用总体规划和土地用途管制。对于农民来说，土地被征走了，征地方面就必须解决好他们的生计问题，包括就业和社会保障。[15]
13.还有专家认为，在征用农民土地的时候，城市必须把本来属于农民的利益还给农民。建立并规范地执行保障农民利益的土地征用制度，不仅是失地农民的生存保障，也是保证广大农民收入快速增加的一个机遇。现阶段因为征用农民土地发生的矛盾，其实质就是作为强势者的城市与农民争利，表现为：任意征用农民土地，而不给予农民法律规定的补偿；即使按照原有法律规定的补偿数额，实际上也不能给予农民足够的补偿，使许多失地农民失去了生存保障，更谈不上增加收入了。所以，2004年中央一号文件要求“切实落实最严格的耕地保护制度，按照保障农民权益、控制征地规模的原则，严格遵守对非农占地的审批权限和审批程序，严格执行土地利用总体规划。要严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围。完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，并为他们提供社会保障。积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。”这些任务实际上就是对城市提出来的，在征用农民土地时只有城市尊重和保护农民的利益，失地农民才能有新的生存保障，从而得到一个快速增加收入的机遇，同时也可能为全体农民建立与城市统一的社会保障制度带来机会。[16]
三、我国确定的征地改革的基本思路
1.加强宏观调控，控制征地规模。加强土地利用规划管理，对建设用地进行总量控制，根据我国土地基本制度和现阶段社会经济发展的需要，进一步明确征地为公益利益需要的目的性。通过严格界定公益性和经营性用地的范围，缩小征地范围，控制征地规模，保护耕地，集约用地。
2.提高征地补偿标准，保护农民的合法权益。要结合我国基本国情，按照市场经济规律，明确集体土地产权主体和各项权能。要充分考虑被征土地的用途、区位、质量、供求关系、被征地农民的社会保障和未来发展的需要，确定补偿办法，制定补偿标准。
3.采取多途径安置，保障农民的长远生计。征地是政府行为，政府应当承担起安置被征地农民的责任，帮助失地农民完成从务农到务工、从农民到市民的转变。同时研究建立失地农民的失业救济、养老、医疗保险和最低生活保障制度一，给失地农民提供稳定的长远生计保障，维护社会稳定。
4.完善征地程序，尊重农民的民主权利。增加征地批前协商环节，征求被征地农民对补偿安置的意见；完善征地公告制度，建立征地争议的调处和裁决办法，保证被征地农民集体和农户依法行使知情权、参与权和申诉权等民主权利。[17]
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