重评南京国民政府时期县政府的“裁局改科”——以江西、福建为中心，本文主要内容关键词为：国民政府论文,江西论文,福建论文,南京论文,县政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K263 文献标识码：A 文章编号：1000－579（2009）04－0092－08
关于南京国民政府30年代的县政府裁局改科，学界已经有了一些初步的研究。① 这些研究大都从政治制度史的角度，勾勒出了民国县制变革的大致轮廓，对于“裁局改科”的具体施行状况、施行过程和效果等并没有展开实证性研究。于建嵘、郑起东等在论述民国县制变迁、县政实验或县政改革时，对裁局改科均有所涉及，但没有作系统而深入的探讨。② 周联合对裁局改科作了专门的考察，对“局”“科”的沿革与性质、法律地位和管理体制，以及裁局改科的由来及其在全国的实施概况等，[1]均作了较好的史实梳理。但是，其对裁局改科施行效果的评价，却有诸多值得商榷之处。因此，本文对裁局改科所作的述评，主要是针对周文展开讨论，同时敬请学界批评指正。
一、以精简机构、节省经费来衡量裁局改科是否合适
北洋政府时期，中国县级行政制度就已经开始摆脱传统而走向现代，主要表现在：县行政长官任用私人势力履行县政职能的情况开始得到改变、司法与行政开始有所分离、法制化的行政经费制度开始建立等。[2](P53)南京国民政府成立以后，继续推进县行政制度改革进程，1935年以后从“剿匪”省份首先实施，而后推行全国的“裁局改科”，就是其中的重要举措之一。对于裁局改科，周联合认为，它的实施“并未能达到精简机构、节约经费和提高行政效率的目标”。[2]
就一般意义上论，裁局改科不言自明，似乎应该包含着裁减机构、节约经费等通常行政改革具有的基本内容。但是，30年代中期南京国民政府发动的裁局改科，其主要内容和目的是否包含裁减机构、节约经费（至于是否提高行政效率，后文将展开讨论）？却值得认真分析。换言之，如果不是，那么，以“裁减机构、节约经费”来衡量或评价裁局改科就显得不太合适。
1934年12月31日，南昌行营颁布《剿匪省份各县政府裁局设科办法大纲》，训令豫、鄂、皖、赣、闽5省遵照办理，“大纲”第1条即云：“本行营为谋县政府权力责任之集中，并充实其组织，以增进县政府效率起见，特制定大纲”。[3](P4)[4]同时，南昌行营在颁布各省遵照“大纲”办理“裁局设科”的训令词中，阐明了增进县政府效率的5点主要举措，即县政改良的5点希望，其主要内容之一就是“充实县政府组织”（具体包括增设科、经征处和县金库等机构，同时增添县政府行政人员和相应的经费等），进而达到“县政府权力责任之集中”，最终实现“增进县政府效率”的目的。[3](P1－3)[4]
从“大纲”的具体规定来看，对于裁减机构，大纲第3条规定：“县政府所属公安、财政、教育、建设各局，现经设置者，概行裁撤，将其职掌分别归并于县政府中之各科管理”；第6条规定：除特殊情形外，“各县城乡现有之公安机关及警察，概行裁撤，改于县政府中设警佐一人，各区署中设巡官一人，并设警长警士若干人”，分别派驻重要乡镇从事训练、保安、户口、卫生、交通等一切警察事务。[3](P4－5)[4]如果说，从“裁局”的意义上来理解“裁减机构”，当然没有问题。但是，要注意的是，“裁局”的替代结果是“设科”，从而实现“扩府”的目的。对于行政经费，大纲第7条第3小点规定：“县政府裁撤各局节余之经费，应移充本县事业费及分区设署经费”，第4小点规定：“各县原有教育经费或建设专款，在县金库统收统支下，仍应另立项目，保持其独立性质，不得挪充别用”。[3](P5)[4]根据以上规定来看，教育经费与建设专款，属于专款专用；其他各局裁撤后，即使有多余的经费，也是作为“本县事业费及分区设署”等行政之用。
以上分析表明，“裁局改科”大纲和南昌行营颁布5省执行的训令词中，都没有将裁减县府机构、节约经费列入此次行政改革的主要内容。也就是说，裁减机构、节约经费并不是裁局改科的主要内容，更不是其主要目的。
与裁减机构、节约经费相反，南昌行营颁布各省办理“裁局改科”的训令词中，其县政改良5点希望中的第2点——“充实组织”，倒是充分说明：“各局既裁之后，县府事务，益加繁剧，其原有组织，自当稍加扩大，另为增科添员，并酌加其行政经费，俾克延揽人才，共资佐治。”[3](P2)[4]即在裁局改科这一县政改革设计之初，就已经明确：“增科添员，并酌加其行政经费”，将是此次县政改革的直接和必然结果。最先实施裁局改科的江西、福建两省，提供了最好的佐证。1935年7月1日，江西省各县政府全部实施新组织，即裁撤各局，县政府分设三科，管理一切行政事务。[5]福建省稍晚几月，于10月1日全省正式“裁局改科”。[6]与裁局改科以前相比，赣、闽两省县政府职员和经费都有显著增加，具体增长情况参见表1。另据统计，裁局改科以前，江西省83个县县政府年支总经费共为1162104元，1935年实施新组织后，年支总经费增加到1585656元，83县每年新增经费423552元。[3](P13) 对于裁局改科的这一直接和必然结果，周文却予以当然批评，并认为“裁局改科后，管理体制并未理顺，县政府科的设置也逐渐增加，行政经费自然谈不上节省”，并导致了后来“户籍室、督导室、技术室、统计室、会计室、情报室、承审室等种种名目之设置”，以及“各种名目繁多的委员会”等。但是，正如周文所显示的，这些科、室、委员会的增设，绝大部分都是在1939年《县各级组织纲要》颁布之后，尤其是40年代才出现的现象。[1]而且这些科、室、委员会的增设，实际上是中日对决和国共争雄的战时环境决定的，并不是裁局改科本身导致的问题。可以说，这种“倒果为因”的说法，并不具有说服力。
综上所述，所谓“裁减机构、节约经费”属于“精细化”层面的改革。在某种程度上讲，以蒋介石为领导的南京国民政府30年代初刚刚稳定，其面临的主要问题是如何建立一个有效率的、能整合社会力量的基层政府（即县政府），而不是在此基础上对县政府如何进行进一步“精细化”改革的问题。可以说，裁减机构、节约经费既不是裁局改科的应有之义，也不是其应改革的既定内容，更不是主要目的。因此，用裁减机构、节约经费的标准来衡量和评价30年代南京国民政府的裁局改科，显然很不恰当。
二、裁局改科是否提高了县政府的行政效率
如前文所引，周文认为：裁局改科的实施，“并未能达到精简机构、节约经费和提高行政效率的目标”。笔者在上文的分析中已经指明，南昌行营颁布“裁局改科”大纲训令“剿匪”5省首先施行，其主要目的是“谋县政府权力责任之集中，并充实其组织，以增进县政府效率”。因此，裁局改科是否提高了县政府的行政效率？是衡量或评价南京国民政府裁局改科成败的关键之点。那么，如何考察裁局改科后县政府的行政效率呢？我认为主要应从以下两个方面着手：
第一，应分析南昌行营颁布的《剿匪省份各县政府裁局设科办法大纲》的主要改革内容是否落实到位；裁局改科后，县政府是否将基层行政权力、责任集中于一身。
我们先看主要改革点是否落实到位。1934年12月31日，南昌行营颁布《剿匪省份各县政府裁局设科办法大纲》，全文共11条，其主要改革点有：1.县政府上行下行文书，概以县长名义行之。2.县政府所属公安、财政、教育、建设各局，全部裁撤，其职掌分别归并县政府各科管理。3.县政府置秘书1人，同时分设三科，教育、建设合为一科，其他各项事务，由各省根据实际需要，合理分配。4.县佐治人员概由县长遴选，呈经省政府严加审查，分别核委或备案，承办教育、建设事务的佐治人员，必须具有专门资格或相当的学识经验，另外可酌设督学及技士。5.公安机关及警察概行裁撤，改在县政府中设警佐1人，各区署中设巡官1人，另设警长、警士若干人，分别派驻重要乡镇，接受各级长官的监督指挥，办理基层保甲、训练、卫生、交通等各项事务。6.除特税外，县府设经征处或由主管科统一征收应征的省、县正附税捐，同时设置县金库，接管县财政委员会出纳组所管理的县财政之收入、支出及保管事项。7.县政府裁局改科所节余的经费，应移充本县事业费及分区设署经费。8.各县原有的教育经费或建设专款，在县金库统收统支下，仍应独立，不得挪用。[3](P4－5)[4]上述改革点归结到一点，就是首先应看县政府组织是否充实完善。
以最先实施裁局改科的江西、福建为例。1935年上半年，江西省政府接到裁局改科的训令后，随即令民、财、教、建四厅，会同拟定实施办法。当年上半年，“江西各县政府组织规程”和“各县政府组织规程经费概算”相继拟定；[12][13]7月1日，江西各县分为三等，各县政府全部实施新组织暨“裁局改科”。[5]依照上述规程，县政府分设三科，第一科掌管保甲、公安、禁烟、卫生、救济、礼俗等民政事务，第二科掌管编制预决算、征收、会计等财政事务，第三科掌管教育、合作、水利、交通、度量衡等建设事务；裁局改科以后，所有科室都集中一处办公。福建省也制定了县政府组织规程和员额俸给办法，将全省各县分为三等，例如闽西各县，龙岩、长汀为一等县，连城、上杭、永定、武平、漳平为二等县，宁化、清流、明溪为三等县[14][15]；县府下设三科，各科编制、经费、职权与江西略同（见表1）。两省的裁局改科都是一步到位，全省各县县政府于同一时间正式并全面实施。可见，裁局改科后，县政府组织较之以前“充实完善”了。
那么，县政府组织充实完善是否就意味着它把权力、责任集中于一身呢？众所周知，30年代初，各省县政府都是依照1928年9月南京国民政府颁布的《县组织法》所规定的“一府四局”的架构组建的。该法规规定：县府按照县的等级设置2至4科，同时各县又设立公安、财务、建设、教育4局，必要时可以增设卫生局、土地局等。[16](P87－93)次年6月，南京国民政府重订《县组织法》，颁布全国实施。与上年的《县组织法》相比，新的《县组织法》主要改变点有：县政府增设秘书1人，县府科数减为1至2科。没有改变原来“一府四局”的县府组织架构。这种组织架构，明显存在着两个不利于县政府权力集中的因素：一是各局局长，均由省主管厅指派或委任，对上直接呈报主管厅，对下则直接发布局令，自成系统，县长“无从充分行使监督指挥之权”；[4]二是“县政府组织太简，经费过少，佐治人员不过六七人至十数人，而最高待遇，月薪不及百元……若不增加其经费，充实其组织，实无以增进效率，而完成其任务”。[17]裁局改科则对症下药，使这种现象得到根本扭转，表现在：1.县政府增设为三科，全面接管裁撤各局原来掌管的事务；2.县秘书、科长、督学、技士等佐治人员全部由县长遴选，呈经省政府审查或备案；3.县政府上行下行文书，概以县长名义行之。可见，县府裁局改科以后，南京国民政府把原来分散在各局的县级行政权力全部收归县政府，形成了“一府独尊”、“一支独秀”的局面，权力与责任可谓高度集中。
县政府裁局改科后，县政府“充实完善”、“行政效率”较之以前有所提高的另一个表现是：县佐治人员和行政经费均大幅度增加。仍以江西、福建两省为例。如表1所示，1935年7月以后，江西省各县县政府职员增加了2倍左右，经费增加了1／3左右；同年10月以后，福建省各县县政府经费也增加了1／3左右。表1还显示，1938年底以后，江西省各县县政府人员减少了1／3左右，经费绝对数虽然增加不少，但按照可比价格计算③[18](P470)，实际购买力有所减少，这不是裁局设科的结果，而是因为江西省抗战后，实行“紧缩通案及国难薪章”（即节约财政经费、减少薪水，笔者注）[7](P5)的缘故；更何况，进入40年代以后，与1935年的裁局改科相比，县政府职员又增加了1／3左右，县政府职员总数是裁局改科以前的4倍以上。县政府职员和行政经费的大幅度增加是裁局改科后行政效率提高的一个基本或充分保证。
第二，尽管如此，县政府职员和行政经费的大幅度增加并不必然表明县政府行政效率的提高，还必须分析在上述两个新增条件下，与裁局改科之前相比，县政府的行政管理是否有所改进，是否符合行政机构管理职能现代化转型的趋势。
笔者认为，裁局改科以后，县政府的行政管理较之以前有所改进，其行政管理改革符合政府职能现代化转型的趋势。主要表现在：
1.县税收统征，县金库独立，收支完全分开。《剿匪省份各县政府裁局设科办法大纲》第7条规定：除特税外，各县应征的省、县正附税捐，概归县府统一征收，由主管科或设经征处统一征收；设置县金库，接管原来由县财务委员会出纳组管理的县财政收入、支出及保管等事项。[3](P5)这样，改革之后，结束了原来一县之中“税局林立”、“各自为政”，以至于造成“虚耗巨额之经费”和征收人员“到处婪索”的局面。同时，县经征处专“司经征而不收现”，县金库则“专收现而不经征”，既可以克服以往“经征人员交代不清、匿报卷逃”的弊端，又可以使县金库“克尽调剂地方金融之效用”。[4]上述制度设计，符合现代财政和会计管理原则，也为政府财政管理的现代化转型奠定了制度化规则。以上制度设计，首先在“剿匪”省区得以逐步实施。以江西省为例。裁局改科实施以后，到1936年，江西全省83县中有36县县政府内设立了经征处，经征范围只限于田赋、契税；1937年下半年起，江西各县“一律设置经征处，为县政府内部之一部分，受县长之指挥监督，经征收田赋、契税及营业、屠宰各税”。[19](P6)至于县金库，1935年南昌、新建等18县先后设立；次年，余江、新干等18县紧跟其后；1937年，由于省金库附设于江西裕民银行，其用人、行政完全由行方主持，因而各县分金库相应附设于裕民银行各县分支行处内，由各行分支行处添设专办金库事务人员，专司其责；到1940年，各县均在银行内附设了县分金库。[19](P6－7)至此，县财政上的经征、出纳两权完全分开，收支两条线清清楚楚。江西的实施情况说明，裁局改科以后，县政府的财政管理职能正逐步向现代化转型迈进。
2.适应社会经济发展或当时政权特殊的需要，县政府设立了许多新机构或增加了新职能，进行专门化管理。长期以来，卫生、救济、基础教育、合作、水利、公路、电信、度量衡等地方公共产品或公共事务，一般都由地方宗族、社团或其他社会团体兼管，县府裁局改科以后，上述公共产品、公共事务或为县府成立的专门科室、委员会等接管，或为县府的其他科室兼管（参见本节前文所述县府各科职能）。总之，县府逐渐承担起地方公共产品供给的责任。另外，周文认为，“裁局改科之后，管理体制并未理顺”，并以“教建合一”（教育和建设统归第三科管理，笔者注）在实际中难以“兼筹并顾”为例，加以证明。[1](P80)应该说，周文指出了“裁局改科”后县政府改革中的不足和问题。但最先实施裁局改科的江西、福建等省在实践中很快就意识到问题之所在，并作了相应的调整。1936年度（1936年7月－1937年6月），江西省各县政府均“再增设一科，连前共计四科”，“以原第三科专掌教育事务”[7](P4)[20](P3)；第四科管理建设事务。1936年6月，福建省也将建设事务划给第一科，第三科专掌教育；1938年，福建全省有34县的县政府增设了一科，专门管理建设事务，即一、二、三、四科分掌民政、财政、教育、建设等。[21](P105)县政府的这种基层调整得到上级政府部门指导和认同。正如周文指出的，1936年5月，“十省地方高级行政人员会议”强调：“教育建设两项，如财力充裕，仍以分设二科为适”；1937年6月，行政院公布《县政府裁局改科暂行规程》，原则上规定实行裁局设科，“但在人口众多，事务繁剧之县份，有设局之必要时，得由省政府决议设置之”。[1](P80)这说明，裁局改科中的不足和问题在实践中不断得到克服，其结果是县政府管理职能的进一步增强。周文以裁局改科中某些方面暂时的不足否定裁局改科本身，显然没有说服力，而且周文的结论和论据之间也构成了明显的矛盾。
3.为满足边区地方政权机构重建和县府“裁局改科”等人才的需要，赣闽两省都培训了大批专门的行政人员，开创了由政府培训专门管理人才的制度。1932年，江西省政府在民政厅内附设县政研究会，自1932年1月至1933年5月共办5期，参加研究会会员共计344人。1934年10月，江西省政府将县政研究会改设为县政人员训练所，轮调全省县长、县佐及区长各项人员，分班、期训练；1935年至1937年2月间，共办6期，合计训练人员1375人，其中县长149人、县佐人员153人（包括财务及普通行政人员）、教建人员209人、区政人员864人（区长274人，区员590人）。另外，在1932年至1937年4月间，江西省政府还训练了各级警务人员346人，训练合作人员424人（包括豫鄂皖赣四省农村合作指导人员训练所培训的109名[22](P480)④ 江西学员）。[23](P2－4)1935年，县府“裁局改科”与“分区设署”时，江西省民政厅特将县训练所第一、第二期毕业学员名册，颁发各专员转饬各县长，从中选择保荐区长、科长。[5]福建省行政人员的培训工作则开始于1935年。当年2月，福建省县政人员训练所正式成立，到1936年9月，共计培训财政、建设、民政、督学等各类人才1014名（其中区政学员533人）。[24](P1)为才尽其用，1936年3月，福建省还出台了“各县行政人员任用规则”，并作出相关规定。[25](P2)可以说，上述培训的人才，基本上满足了地方行政制度改革的需要。所以，1936年“双十节”，福建省政府主席陈仪在总结一年来的工作时说：“县区政人才，经过了几次训练，分发出去，现在各地的县区署公务人员，都已完全革新，统一了。与各县经征处、县金库、新会计制度、度量衡制度等的实施，同时也取得联络了。”[26](P1－2)表达了相当程度的满意。
通过以上分析，我们可以说，与裁局改科之前相比，县政府职员和行政经费的大幅度增加，县政府权责比较集中，开创了现代的“公务员”培训与管理制度，县府行政管理有很大改进，行政效率应该有所提高。县政府裁局改科基本符合行政机构管理职能现代化转型的趋势。
三、以孙中山的地方自治理论来评价县政府的裁局改科是否恰当
周联合认为：“裁局改科与设置行政督察专员公署、改设区署、推行保甲制度一起，取消了正在尝试的地方自治，使县政完全变成了官治，是对孙中山县自治思想的背离。”[1]周先生的此种观点可能来源于张厚安、白益华主编的《中国农村基层建制的历史演变》一书，该书作者认为：分区设署制度、保甲制度等的实行，“背离了孙中山地方自治学说”，并对此作了详细的论述。[27](P132－133)笔者认为，此种观点既脱离了时代环境，也缺乏对孙中山的县自治思想的客观考察。
其一，孙中山的自治理论是其对西方“民主”政治精华的汲取和其个人对中国国情的体验而形成的，并不是其对中国“民主”政治实践的总结。不错，毛泽东曾称孙中山是“伟大的革命先行者”。[28](P311)可以说，孙中山是中国民主革命的先行者，不过其含义也仅仅是指孙先生是一个“民主”制度的信仰者，是一个争取中国实现民主的先行者，而决不是一个“民主”制度的实行者⑤ [29](P358－359)、[30](P929)。正因为如此，孙中山“革命尚未成功，同志仍需努力”的话语才能成为激励革命后来者的政治遗训；也正因为如此，毛泽东在1956年才敢于自豪地宣布“我们完成了孙先生没有完成的民主革命，并且把这个革命发展为社会主义革命”。[28](P311)1924年4月，孙中山公布经他手订的《国民政府建国大纲》，全面阐述了他的建国和治国学说。其中，大纲用了11个条款具体规定了地方自治建设的内容和方法，亦即他的地方自治理论。可以说，孙中山的地方自治理论更多的是学理性研究，而不是中国“民主”施政之总结。因此，孙中山的地方自治思想能否作为近代中国“民主”制度实施的准绳，是值得探讨和商榷的。
其二，回顾孙中山的一生，孙中山虽然具有30多年的革命经历，但他执政的时间却比较短暂，担任中华民国临时大总统不过90来天（1912.1.1－4.1），担任全国行政职务和地方小政府行政领导的时间也不长⑥[31](P151、164、212、227、229、245、270、277、294、310、372)、[32](P59、60、87、91、92、93、97、105、108、116、121、140)，其心神且几乎为外部的军事行动和内部的人事纠纷、派系争夺所困扰。可以说，孙中山是一个名副其实的革命家，但作为一个著名的政治家，他并不具备成熟的执政经验。甚至有国外学者评价说，“孙中山本人有时也是个不切实际的梦想家”[33](P34)；因他的这种性格特点而著称的“孙大炮”的雅号更是中外闻名⑦[34](P428、269、208－209、41、179)[35](P61)。姑且不论他的地方自治理论是否完善合理，逻辑是否严密并符合中国国情，我们必须明白的是，任何政治理论能否施行于近代中国，必须接受近代中国政治实践的检验，孙中山的地方自治理论也同样是如此。我们决不能以任何外来的或新的理论、“理想”来裁判中国“现实”，更不能以之作为南京国民政府施政的必行指导思想和准则⑧[35](P230)。换言之，作为政治宣传可以，作为施政的借鉴也行，完全转化为实际的施政措施则未必行得通。
其三，20世纪以来的中国政治变革史揭示：民主作为一种学说、理论或思想，其能否转变为中国的现实制度还需要长期反复地实践。在中国这样一个有着几千年专制文化传统的国家中，“民主”与“自治”的引入、生根、成长则更为艰难；或者说，即使近代中国有相对稳定的中央政权或相对和平的社会环境，“民主”也需要在长期的实践中摸索前行。从这个意义上说，即使孙中山的地方自治理论是真理，也并不一定能原样照搬在近代中国的土壤上实行。美国著名历史学者孔斐力就认为，孙的地方自治理论“的历史根源混乱，加上表达含糊不清，毫不奇怪，很难在中国的地方社区产生一种可行的立宪民主形式”。[36](P392)孔的看法，或许从另一角度说明了孙的理论难以被南京国民政府贯彻执行的原因。
综上所述，周联合以孙中山的地方自治理论来“评判”南京国民政府的裁局改科，是不太恰当的。
四、结论
通过以上梳理和分析，我们知道：用裁减机构、节约经费，以及用孙中山的地方自治理论，来衡量或评判南京国民政府30年代的裁局改科是很不恰当的。当然，裁局改科在具体的实施中，存在着一定的问题。例如周联合所指出的抗战以后县政府科、室、委员会的猛增，但是，这些问题基本上都是由客观环境（例如战时环境）决定的，并不是裁局改科本身必然导致的。况且，裁局改科中的某些不足，也在实践中不断得以完善。从政治制度史的角度来看，20世纪30年代中期以后的裁局改科是有进步意义的。表现在：县政府增设了许多专门机构或增加了新职能，为社会提供了更多的公共产品；改革后的县政府职员和行政经费得以大幅度增加；县府财政收支两条线分开；开创了现代的“公务员”培训与管理制度，等等。其结果是，与以前相比，县政府权责比较集中，行政管理有很大改进，行政效率有了明显提高，县政府裁局改科基本符合行政机构管理职能制度化发展的趋势。这对近代中国整体现代化的发展，有明显的积极作用。正如程方所指出：“裁局改科以后，不但在财政上可以统收统支，并且在人事上亦可集中人力，而事权之划一组织的紧凑，更可收指挥灵便，运用敏捷之效。”[37](P51)从最低意义上来说，正如外国学者所评述的：“不论这项改革是否达到了加强县长权力的目的，必须承认它所取代的制度是浪费的和混乱的。”[36](P392)
美国学者在分析近代中国政治现代化时指出，1916－1949年间，“中国35年权威的丧失使它失去了国家权力的指导力量，而在此期间，其他现代化中的国家却在最大程度上有目的地运用这种权力来推进现代化的变革”；他们认为，强有力的中央政府和紧密的地方控制是现代化后起之秀（例如日本和俄国）的基本特征。[38](P410、657)可以说，20世纪30年代中期以后南京国民政府县政府的“裁局改科”，就是国家重拾“失去的中央权威”，强化中央政府对社会的整合能力，并运用国家权力来推进中国现代化的努力尝试。这种努力尝试，既是“剿匪”各省在特殊环境下的内在需求，也是近代中国政治现代化发展的必然逻辑。从这个角度来看，南京国民政府的裁局改科、分区设署、推行保甲，以及设置行政专员等制度的演变，“表现出一种偏离孙逸仙的地方自治概念，并向着更有力的官府控制体制发展的总趋向”[36](P393)，是有着一定的积极意义的，而不仅仅是如周联合所指出的“缺乏制度创新，丧失了‘现代化的导向’”[1]等消极作用。当然，这种国家集权趋向在有利于推进中国现代化变革的同时，毫无疑问也存在着地方社会主动性与灵活性丧失的可能性。但是，问题的关键不是我们是要地方自治、民主自由还是要国家集权，而是在近代中国的现实国情下，如何合理界定上述两者的边界，从而充分发挥各自的优越性，以更快地推进中国现代化的进程。不过，这已是另一个论述主题了。
收稿日期：2009－02－15
注释：
① 主要有程方：《中国县政概论》，商务印书馆，1939年版；钱端升等：《国民政制史》，商务印书馆，1946年版；张厚安、白益华主编：《中国农村基层建制的历史演变》，四川人民出版社，1992年版；林炯如等编著：《中华民国政治制度史》，华东师范大学出版社，1995年版；孔庆泰：《中华民国政治制度史》，安徽教育出版社，1998年版。
② 参见于建嵘：《近代中国地方权力结构的变迁——对衡山县地方政治制度史的解释》，《衡阳师范学院学报》（社会科学版）2000年第4期；刘海燕：《30年代国民政府推行县政建设原因探析》，《民国档案》2001年第1期；贾世建：《浅析南京国民政府的县政实验》，《天中学刊》2003年第1期；王先明、李伟中：《20世纪30年代的县政建设运动与乡村社会变迁——以五个县政建设实验县为基本分析样本》，《史学月刊》2003年第4期；郑起东：《华北县政改革与土劣回潮（1927—1937）》，《河北大学学报》（哲学社会科学版）2003年第4期。
③ 如果以1937年物价指数为100，则1938年为131，1939年为220。
④ 另一种说有102名。
⑤ 史家基本公认，辛亥革命后中国在一定程度上实现了民主制度，可惜只是昙花一现。孙中山的民权主义思想未能进一步实施。
⑥ 据笔者统计，1912年4月至1925年3月的近13年中，孙中山担任全国行政职务和地方小政府行政领导的时间总共不到6年。其具体职务和时间分别为：中国铁路总公司总理（1912.9.11－1913.7.23；1912年10月14日以前有实权而无职务）、中华民国军政府大元1920年11月29日重组军政府，恢复职权）、中华民国陆海军大元帅（1923.2.21－1925.3.12）。
⑦ 宋庆龄、中国同盟会会员、原江西省议会议员陈劭先、广东侨胞、中国同盟会会员梅斌林、老同盟会会员何香凝、胡汉贤和孙中山的卫士范良等在其回忆文章中都提到过孙中山有“大炮”的雅号。
⑧ 据老同盟会会员许德珩回忆，孙中山早在1919年10月的几次讲演中，“就批判和抛弃了曾经有过的‘教育救国’、‘实业救国’、‘地方自治’等不切实际的想法”。
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