面对WTO完善我国农业灾害补偿制度势在必行，本文主要内容关键词为：势在必行论文,灾害论文,我国农业论文,制度论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农业灾害损失补偿有两个基本途径，一是农业生产经营者自己负担，二是由农业生产经营者以外的主体给予补偿，包括政府、社会救济和农业保险。本文主要讨论我国农业灾害补偿制度建设中的救济和农业保险问题。
一、农业灾害补偿制度建设的客观依据
（一）农业自然灾害的客观存在，需要构建农业灾害补偿制度。农业是自然再生产与经济再生产交织在一起的社会生产部门，是受自然风险影响最大而且也最为集中的生产部门。改革开放以来，虽然我国在防御自然灾害方面做了大量工作，也取得了一定成效，但自然灾害对农业生产经营造成的损失依然很大，并有逐步加重的趋势。1981～2000年，全国农作物平均每年受灾面积46058千公顷，平均每年成灾面积23381千公顷，受灾面积占农作物播种面积的比重为31％，成灾面积占农作物播种面积和受灾面积的比重分别为16％和51％。分阶段看，20世纪90年代比80年代有加重的趋势：1991～2000年，全国农作物平均每年受灾面积51172千公顷，比1981～1990年平均每年受灾面积40945千公顷增加25％，受灾面积占农作物播种面积的比重也由1981～1990年的28％提高到1991～2000年的34％，增加了6个百分点。1991～2000 年全国农作物平均每年成灾面积26832千公顷，比1981～1990年平均每年成灾面积19930千公顷增加35％，成灾面积占农作物播种面积和受灾面积的比重也由1981～1990年的14％和49％提高到1991～2000年的18％和52％，分别增加了4个百分点和3个百分点。特别是在市场经济条件下，受灾的农业生产者能否及时得到经济补偿，不仅直接影响其家庭生活，而且也直接影响农产品的社会供给。因此，农业自然灾害对农业生产从而对农民收入必然构成实质损害或实质损害的威胁，这种损害不仅是持续不断的，而且在个别年份、个别地区还相当严重。由于农业的产业特点所决定以及农业生产和农民收入的增长对于整个国民经济的稳定和发展具有的乘数效应，因此在是否给予补偿方面没有什么回旋空间，也就是说构建农业灾害补偿制度是必需的。
（二）国民经济市场化水平的提高，需要构建新的农业灾害补偿制度。随着国民经济市场化水平的提高，对农业灾害的补偿需要从灾害救济为主向农业保险为主转变，而我国农业保险业务量却急剧萎缩，两者交织在一起，使得我国农业灾害补偿制度建设面临着非常严峻的局面。
改革开放以来，我国农业市场化水平有了较大提高，但国家财政用于农业灾害补偿的经费并没有转变到建立补偿机制上来，而是以生活救济为主。1985～1999年，国家用于农村自然灾害的救济费用累计296.3亿元，大部分用在了生活救济方面，用于扶持农民生产的经费年均仅1.96亿元，占自然灾害救济费用的比重为9.9％。即便是将扶持灾民生产的救济费用全部用于种植业，那么1985～1999 年每亩成灾面积仅合0.53元。显而易见，单靠既定的财政救济， 难以形成有效的农业灾害补偿机制，尤其是在农业市场化水平不断提高的情况下，这一问题显得更为突出。
伴随着农业自然半自然经济向市场经济转变，我国农业保险事业得到较大发展。1982～2000年，全国农业保费收入平均每年递增51％，累计赔款57.31亿元，其中1985～1999年，农业保险赔款累计54.31亿元，相当于同期国家财政用于扶持灾民生产经费总额29.41亿元的1.8倍，农业保险在农业灾害补偿中发挥了主要作用。然而，以1992年为转折点，农业保险业务量呈急剧下降趋势。1982～1992年，全国农业保费收入平均每年递增128％，而1992～2000年全国农业保费收入则平均每年递减9％，两个阶段形成鲜明的反差。
在农业市场化水平不断提高的背景下，农业保险业务量却急剧萎缩，就其直接原因来说在于原来经营农业保险业务的中国人民保险公司已转变为商业保险公司，而其根本原因则是农业保险赔付率较高。农业保险的高赔付率是一个世界性的难题，比如世界上农业保险比较发达的加拿大，1959～1990年农业保险赔付率高达184％，美国1981～1987年农业保险赔付率高达155％。我国从1982 年开始恢复试办农业保险至2000年的19年中，累计农业保费收入64.48亿元，累计农业保险赔款57.31亿元，赔付率为89％；在这19年中，赔付率超过100％的年份有7个，最低年份的赔付率也达64％。因此，加上管理费用，农业保险一直处于入不敷出的状态。一方面农业保险业务在国内保险业务中所占比例较小，另一方面赔付率较高，在经营农业保险业务的中国人民保险公司转换为商业保险公司以后，农业保险业务量急剧萎缩也就不足为奇了。
（三）我国工业化水平的提高和加入WTO， 为建立以保险为主体的农业灾害补偿制度提供了条件和机遇。我国工业化水平的提高，为建立国家对农业的保护支持体系提供了条件和奠定了经济基础。1982～1999年，我国工业化水平提高了15.3个百分点，平均每年提高约1个百分点，期间实现了两次质的飞跃。1982年，我国农林牧渔业增加值占国内生产总值的比重为33.2％，到1985年这一比重降低为28.6％，农林牧渔业增加值占国内生产总值的比重由30％以上降低到30％以下，可以说是一次质的飞跃；第二次质的飞跃发生在1991年以后，1991年我国农林牧渔业增加值占国内生产总值的比重降低24.4％，1999年这一比重进一步降低到17.6％。按照国际一般经验，当一个国家的工业化水平超过75％以上或者农林牧渔业增加值占国内生产总值的比重低于25％以下时，转换农业政策目标模式的时机就已经来临，所以即使是从借鉴国际经验的角度看，启动国家对农业保护和支持体系的时机也已成熟。
我国加入WTO，限制了国家对农业保护的范围， 为发展属于绿箱政策范畴的农业保险制度提供了政策空间和发展机遇。由于农业的产业属性所决定，各国政府均对农业采取保护政策，但以乌拉圭回合多边贸易谈判为转折，以价格支持为主的农业保护政策逐渐为以绿箱政策为主的农业保护政策所替代。我国已加入WTO， 国家对农业的保护和支持需要符合WTO的农业基本规则。在政府对农产品的价格补贴、 农用生产资料直接补贴、贷款贴息以及营销过程中的优惠贷款等黄箱政策逐渐受到严格限制的条件下，绿箱政策下的农业生产经营者生产收入保险补贴，应该是国家保护和支持农业发展，借以增加农民收入的重要手段之一。
总之，建立农业灾害补偿制度和提高农业灾害补偿水平，不仅是必需的，也是可行的。从现实看，我国农业灾害补偿制度的建设，面临着两大基本矛盾，一是以生活救济为主的自然灾害救济制度不能为市场化水平不断提高的农业提供有力补偿；二是为市场化农业提供灾害补偿的农业保险业务急剧萎缩，由商业保险公司支撑农业保险的路子已近尽头。因此，建立适应社会主义市场经济发展需要的农业灾害补偿制度，重振我国农业保险事业，面临着制度和组织创新的历史性挑战。
二、农业灾害补偿制度的基本框架
农业灾害补偿制度是由农业灾害补偿组织及其运作方式构成的有机整体。从安定农民基本生活、稳定农业生产、补偿农民收入和投资免遭自然灾害损失出发，我国农业灾害补偿制度建设在指导思想上应实现以下三个方面的转变：一是自然灾害救济制度应逐步由生活救济为主向扶持灾民发展生产为主转变。我国以生活救济为主的自然灾害救济制度，对于保障灾民的基本生活和安定灾区社会秩序发挥了重大作用，同时先补偿基本生活再补偿生产和收入也是一个合乎逻辑的选择。然而，随着国民经济实力的增强、农业市场化水平和农民收入水平的提高以及农民收入来源的多元化，这种以生活救济为主的自然灾害救济制度，需要向扶持灾民生产为主转变，即农业灾害补偿制度要体现农业生产和农民收入的补偿性。二是国家应把支持农业保险事业的发展作为保护农业的内容之一，使其逐渐成为我国农业灾害补偿制度的主体。农业生产对自然条件的依赖性强，自身效益较低而社会效益较高，农业保险对农业生产的稳定作用，既有利于农民，也有利于整个社会。因此在发展农业保险上，政府应担当起更大的责任，通过积极倡导、支持、优惠、资助等，吸引更多的农民参加农业保险和吸引更多的商业保险公司参与农业保险经营，同时成立专门机构对各类组织开办的农业保险业务提供再保险服务，即农业灾害补偿制度要体现农业保险的主体性和农业保险业务的政策性。三是以互助合作为组织基础，强化农业灾害补偿，减少社会损失和道德风险。由于我国的基本国情所决定，采取强制保险或基本依靠政府补贴的办法发展农业保险，至少在短期内难以推广普及，因此在对付自然灾害上，应在自助自救的基础上发展互助互救，提高整体抗灾能力，即农业灾害补偿制度要体现组织基础的互助合作性和地区之间的差别性。
（一）农业灾害补偿组织。农业灾害补偿组织是提供农业灾害补偿、筹集农业灾害补偿基金、实施农业自然灾害损失补偿的主体。我国农业灾害补偿制度的建设，除了应继续发挥民政部门的作用外，在组织上应以农业保险公司为主体，农业保险互助组织为基础。
1、组建农业保险公司。借鉴国际农业灾害补偿经验， 针对我国农业灾害补偿现实，组建农业保险公司已势在必行。依据在于：（1 ）农业自然灾害的客观存在对农业生产和农民收入的稳定造成实质损害或产生实质损害的威胁，需要采取必要措施消除、化解或减轻这种损害或损害的威胁。（2）随着农业市场化水平的提高， 不仅要求对农业市场风险提供补偿，而且也需要对农业自然风险提供补偿。在农业市场化水平不断提高的情况下，对农业自然风险的补偿已不仅局限于传统意义上的生活救济，而主要是对农业再生产过程提供补偿。因此有必要建立与市场化农业发展相适应的农业灾害补偿组织。（3）改革开放以来， 我国农业保险事业获得一定发展，但由商业保险公司支撑农业保险的路子已近尽头。在原有组织下，一方面农业市场化和农民收入水平不断提高，从而对农业保险的需求以及对农业保险费用的承受能力在提高，另一方面农业保险机构纷纷被撤销或降格，对保险公司来说农业保险处在一种“去之可惜，留之无利”的境地。任其自然发展，不仅会造成农业保险技术人才的流失，而且会产生农业保险制度短缺的不良后果。
组建农业保险公司应以中国人民（财产）保险公司农业保险机构为技术依托，由财政、农业、民政部门等共同参与，成立具有法人资格的国家农业保险公司；有条件的省市，主要依靠地方政府参与，组建同样具有法人资格的地方农业保险公司。国家农业保险公司不直接经营农业保险业务，主要是为地方农业保险公司提供再保险服务。地方农业保险公司可以直接经营农业保险业务，但主要为基层农业保险组织提供再保险服务。
国家农业保险公司和地方农业保险公司均为政策性保险机构，但互不隶属。国家农业保险公司保险基金的来源主要由财政拨付的资本金和再保险费构成；地方农业保险公司保险基金的来源主要由地方财政拨付的资本金、保险费和再保险费构成。
组建农业保险公司特别是地方农业保险公司，人们最大的担心是会使地方财政背上沉重的包袱。这种担心不无道理，但要具体情况具体分析。在原来的农业保险体制下，保险费和保险赔款在全国范围内实行统收统支，特别是在业务量的扩大就是成绩的思想支配下，往往只注重农业保险业务量的增加，而忽视保险质量，发展上有一定的盲目性。但自1994年起，由于开始注重农业保险质量，赔付率不断下降。近6年， 全国农业保险赔付率一直在79％以下。只是在商业保险公司内部，由于农业保险的地位和工作难度所决定，农业保险业务才不被重视，处于萎缩状态。因此，只要保险险种和保险条款设计合理，经营得当，农业保险也并非一定亏损。况且，衡量农业保险的效益也不能只看保险组织本身的经济效益如何，社会效益同样是需要考虑的权数。所以说，发展农业保险，组建农业保险公司，不仅是必需的，同时也是可行的。
2、建立农业保险互助组织。 我国的农业灾害补偿制度需要以农业保险互助组织为基础。依据在于，尽管我国农业的市场化水平有了很大提高，但自然半自然经济仍占有一定比重。一方面，不同的农业部门市场化水平不同，从而对农业保险的有效需求自然不一；另一方面，不同地区的农业市场化水平差异较大，对农业保险的有效需求也不相同。也就是说，从而上来说，由于对农业保险的需求还是零星的、潜在的，没有形成一定规模，从而推广农业保险的条件还未充分具备。但某些生产部门、某些地区由于形成了较大规模的市场化农业，对农业保险的需求形成了一定规模，完全有条件开展农业保险。只要引导得当，在市场化农业得到较大发展的地区，推广农业保险则是水到渠成的事情。同时，由于我国的国情所决定，国家财力有限，不可能拿出较大规模的资金用于发展农业保险事业，从而也决定了只能走以农业保险互助合作为基础的路子。
以农业保险互助合作作为我国农业灾害补偿制度的组织基础不仅是由我国国情和我国农业生产的经济特性所决定，而且采取互助合作的形式可以大大提高发展农业保险的组织可行性、经济可行性、技术可行性和社会可行性。（1）可以提高发展农业保险的组织可行性，因为互助合作的组织形式便于组织农民，使社会损失和道德风险大大减少。（2）可以提高发展农业保险的经济可行性，因为保险条件、保险费率和补偿水平可以根据当地经济发展水平来决定，可高可低，有灵活性。（3）可以提高发展农业保险的技术可行性，因为彼此比较了解，展业、理赔都在大家的共同监督下来完成。（4）可以提高发展农业保险的社会可行性，因为采取互助合作的方式，更易于获得当地政府和其他社会组织的支持。当然，采取互助合作的方式发展农业保险，其局限性也是显而易见的，主要表现在农业自然灾害有地域集中的特点，一旦全体成员均遭受自然灾害，那么大家就很难一同获得充分补偿了。克服这一局限性，除了要不断提高农业保险经营的质量外，更在于通过更大范围的联合和参加再保险来解决。至于具体的组建，可以按经济区域进行，也可以按乡、村来组织；条件具备时在县市设农业保险互助联合组织。
（二）农业灾害补偿制度的运作方式。我国农业灾害补偿制度在运作方式上应坚持救济与补偿相结合、政策性与市场化相结合、合作性与契约化相结合。
1、救济与补偿相结合。在农业灾害补偿制度中， 救济是一种单方面的法律行为，只要农业生产经营者遭受灾害并且救济人有能力即可实施救助。这种救济除了民政部门之外，也包括社会团体和个人，救济主要是实施生活救济，也包括扶持灾民生产。补偿是通过农业保险形式对农业生产经营者因自然灾害所遭受的损失作出的财务安排，它是一种双方法律行为，不仅补偿对象是特定的，补偿标准也是约定的。
2、政策性与市场化相结合。 农业灾害补偿制度的政策性运作方式包括以下含义：（1）制度安排上的政策性， 即国家应对农业灾害补偿制度的建设做出制度安排；（2）组织建设上的政策性， 即国家承担组建补偿组织的义务，包括组建国家农业保险公司和地方农业保险公司以及支持和辅导农业保险互助组织的建设；（3）补偿基金的政策性， 即国家应提供一部分农业灾害补偿基金和采取政策优惠措施使农业灾害补偿基金的运作处于有利的市场竞争地位。农业灾害补偿制度的市场化运作方式，是指在既定的政策优惠措施下，农业保险各当事人均作为独立的市场主体，参与农业保险市场竞争，即保险对象与农业保险组织之间、农业保险组织相互之间均以市场规则来处理相互之间的关系。
3、合作性与契约化相结合。保险的本质在于其互助合作性， 也就是投保人以缴纳保险费为代价将被保险人的风险转移给保险组织，保险组织在收取保险费的同时集合风险并建立保险基金。从形式上看，特定被保险人获得保险赔款是由保险组织支付的，然而由于保险基金主要来源于投保人缴纳的保险费，因此在本质上保险赔款是由众多的投保人分担的。农业保险体系运作方式上的合作性，就其直接表现形式来说它是以农业互助合作为组织基础的，在农业保险互助组织中，投保人、被保险人和赔款人是一体的，即保险基金是由其成员按约定共同缴付的，盈利或亏损也由其成员按约定共同享有或分担。所谓农业保险体系运作方式的契约化，是指农业保险互助组织与地方农业保险公司、国家农业保险公司之间，农业保险对象与地方农业保险公司之间，用契约规范相互关系。这种契约有以下特点：（1）它是一种补偿性契约， 即在契约有效期内，保险标的遭受损失，保险组织要按约定提供保险赔款，也就是给予绝对性补偿，通过绝对性补偿可以满足被保险人员获得经济损失补偿的需要，而在保险标的未受损失的情况下，被保险人虽然未得到保险赔款，同样也获得了保险补偿，也就是相对补偿，相对补偿可以满足被保险人获得安全的需要。（2）它是一种有偿性契约， 即保险对象和保险组织获得保险和再保险补偿要以缴纳保险费和分出保险费为代价。（3）它是一种双务性契约，即保险组织收取保险费或分入保险费后， 即承担约定条件下的保险赔款义务。
综上所述，我国农业灾害补偿制度应体现农业生产和农民收入的补偿性、农业保险的主体性和农业保险业务的政策性、组织基础的互助合作性和地区之间的差别性，坚持救济与补偿相结合、政策性与市场化相结合、合作性与契约化相结合的运作方式，重点补偿农业生产者的基本生活和粮食、棉花等事关国计民生的种植业，多渠道筹集农业灾害补偿基金，不断提高农业灾害补偿的质量和水平。
三、完善农业灾害补偿制度的具体对策
首先，采取优惠政策，促使农业灾害补偿制度建设更快发展。 （1）将农业灾害补偿制度建设纳入国民经济和社会发展规划以及农业总体发展规划之中，制订中、长期农业灾害补偿制度建设计划，明确建设目标和具体措施；（2）不断增加农业自然灾害救济经费， 同时提高扶持灾民生产经费在自然灾害救济费中的比重；（3 ）中央和有条件的地方政府应拨付专项资金支持国家农业保险公司和地方农业保险公司的组建，对农业保险给予一定保费补贴和管理费用补贴；（4 ）在现行免征营业税的基础上，对农业保险组织进一步采取税收优惠措施，比如免征所得税等。
其次，完善农业灾害损失补偿立法，为农业灾害补偿制度建设创造良好环境。从根本上说，农业灾害补偿制度的健康运作需要以健全的农业灾害损失补偿立法为基础。我国现行的立法比如《农业法》和《保险法》，对农业灾害损失补偿已表明了非常积极的意向。但是总的来说，现行立法对农业灾害补偿问题的规定还是零星的和表态式的，缺乏系统性和可操作性。因此加快完善农业灾害补偿法律体系，已成为切实提高农业防御自然灾害的能力和支持农业保险事业发展的重要课题。农业灾害损失补偿立法的任务在于为农业灾害损失补偿提供法律制度基础，具体来说也就是规范农业灾害损失补偿活动，明确政府在其中的具体职责，维护农业灾害补偿制度的正常运转，提高农业抗御自然灾害的能力，促进农业生产的健康发展和补偿农民收入的稳定。
再次，调整农业保险经营策略，不断提高农业灾害补偿的质量和水平。在农业保险业务原来主要是商业保险公司经营转变为政策性农业保险公司和互助合作性农业保险组织经营以后，应采取以下经营策略：（1）遵循大量危险原则，强化保险责任控制。在可保危险的范围内应力求扩大承保面，同时使一定地域内的承保面达到农业保险经济规模的最低限额，既要分散危险，又应使保险业务相对集中；强化保险责任控制可通过两个渠道实现，一是让被保险人自留部分风险，而不应全额承保；二是农业保险组织要分出一定保险责任，以保证偿付能力。（2 ）因地制宜，优化险种结构。以不同地域的农业保险有效规模需求作为供给依据，确定农业保险险种，形成各具特色的农业保险经营格局。比如在粮食、棉花产区，以小麦火灾、雹灾保险和棉花雹灾保险为主；在蔬菜集中产区，以塑料大棚蔬菜保险为主；在水果集中产区，以苹果雹灾保险为主等。（3 ）采取多元化经营策略，分散风险，平衡经营。农业保险组织以收取保险费为条件集合被保险人的危险，但在经营策略上又需要将集中的危险加以分散，以适应农业生产经营的特点，保证偿付能力和财务成果。这种意义上的危险分散，除了扩大承保面、分出保险责任外，采取多元化经营策略同样是必不可少的。具体来说也就是农业保险组织应以某一保险险种为主体，并通过积极展业，不断开辟新的险种，以分散风险，平衡经营。比如春夏以小麦雹灾、火灾险为主、夏秋以棉花雹灾险为主。秋冬春以塑料大棚蔬菜险为主、全年不断地开展养殖业保险等，使保险组织集合的危险在不同农业生产部门、不同作物、不同季节分散开来，力求均衡分布、相互支撑、合理组合。