中法专家谈：政府对国有企业的管理与改革，本文主要内容关键词为：国有企业论文,中法论文,政府论文,专家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1995年10月25日，中国行政管理学会与法国行政管理学会在北京民族饭店举行研讨会，就“政府对国有企业的管理与改革”这一主题进行研讨。中国行政管理学会代会长张文寿主持研讨会。
下面分别刊登张文寿代会长的欢迎词及研讨会主要发言内容。
张文寿：
金秋10月，我们在美丽的北京举行中法两国行政学会第二次研讨会，我以十分高兴的心情代表中国行政管理学会向应邀专程来京参加研讨会的法国贵宾，向中国同行、专家和学者们表示热烈的欢迎。应邀参加这次研讨会的4位法国客人是：访问团团长、法国行政学会副会长、 法国审计法院庭长让·帕拉达（JEAN PRADA）先生；访问团成员有：法国行政学会副会长、罗纳—阿尔卑斯山脉地区大区长、罗纳省省长保罗·贝尔纳（PAUL BERNARD）先生，法国最高行政法院行政大法官塞尔日·达尔（SERGE DAEL）先生，法国最高行政法院行政大法官、原法国国家铁路局局长雅克·富尔里叶（JACQUES FOURNIER）先生。出席研讨会的还有法国驻华大使馆文化参赞柯拉斯先生。应邀参加研讨会的中方专家学者有20多位，主要有：中国行政管理学会副会长、中国政法大学教授应松年先生；国家体改委中华股份制咨询公司总经理、全国政策科学研究会副理事长兼秘书长孙效良先生，国务院研究室宏观经济研究司司长苏宁先生，国家人事部政策法规司副司长季晓南先生，中国行政管理学会副秘书长郭丙于先生、赵庆云先生，国家体改委国际经济体制司处长王水林先生，国务院外事办公室处长王绍新先生，国务院研究室宏观经济研究处长陈志理先生等。
这次学术研讨会的主题是：“政府对国有企业的管理与改革”。围绕这一主题，可从以下几方面进行探讨，即政府对国有资产的管理，对国有企业领导人的任用与监督，对国有企业财务利税的监督……。政府对国有企业的管理与改革是当今国际学术界和许多国家努力探索解决的一个重要问题，也是中国改革开放以来，特别是实行社会主义市场经济条件下一个重大而又迫切需要解决的问题。因此，中法两国学者聚集一堂共同切磋探讨这一课题，很有意义。
我国正以建立现代企业制度为目标，积极推进国有企业的改革，并把改革同改组、改造和加强企业管理结合起来，构造产业结构优化和经济高效运行的微观基础。所谓现代企业制度，是指适应市场经济体制的产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学、依法规范的企业制度。它是解决政企职责分开的组织手段；是理顺产权关系的组织形式；是使企业成为独立法人的组织保证；是转变企业领导体制、组织制度、实现管理科学的有效选择。以公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础。通过深化改革，要使国有企业特别是大中型企业切实成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体，使其在社会主义市场经济中继续发挥主导作用。
中法两国文化与学术交流源远流长。1993年在两国行政学会、法国国立科学研究中心共同努力下，中法两国行政学界交流的渠道正式建立起来。这里我要特别感谢前任国际行政学会主席、法国最高行政法院行政大法官、法典编纂高级委员会副主席、行政法院小组委员会主席盖·布莱邦先生对推动中法行政学界交流与合作所作的贡献。
女士们、先生们、各位专家学者，中国古代大诗人杜甫说过：“人生交契无老少，论交何必先同调”。中法两国有各自的文化和历史传统，社会制度和经济发展水平也有所不同，但是在行政管理领域中就共同感兴趣的问题进行学术探讨和交流是有助于增进相互了解、互相学习和借鉴的。希望大家畅所欲言，相互启迪，使这次研讨会富有成果。
预祝这次学术研讨会圆满成功！
保罗·贝尔纳（法）：
我首先谈谈法国工业、商业国有企业的现状。尽管在历史的进程中，国有企业采取了各种各样的形式，但有三个基本特点：
第一，这些国有企业都是自主的，具有法人地位，是企业财富、有价证券的所有者。
第二，这些国有企业所进行的活动主要在工业和商业方面。
第三，国家对国有企业拥有多数的股权，对企业拥有监督权。
法国国有企业的数量，近几年来发生了很大的变化，现在共有2600多家。其中有100家是由国家直接控制的，其余的都是这100家公司的子公司、分公司。这些国有企业拥有160万名职工。 国有企业总产值相当于国内国民生产总值的15%。在西欧同类国家中，法国国有企业的比重是最大的。国有企业覆盖了法国经济的各个领域、各个部门，但主要集中在能源部门，比如天然气、石油、电、煤等。另外国有企业在交通运输业中也占很大的比重，比如法国铁路公司、法航。第三个大的领域是邮电通信。这些国有企业所采取的形式是多种多样的，宗旨也各不相同。首先是有的国有企业对公共服务部门进行管理。在法国，公共服务是有其特殊含义的。国家认为公共服务对公民是一个重要的方面。在交通运输部门，国家认为，由国家控制对于公民享受同样的待遇是非常必要的。公共服务的概念演变很快，对此，富尔里叶先生将作详细介绍。其次是由国家建立国有企业，国家出于维护民族的最高利益，这在法国也是一个老的传统。国家认为建立工业对国家的发展、繁荣是必要的，比如石油工业方面，国家建立了法国石油研究局。另外还有一些企业由国家所有，是出于政治考虑，比如法国的钾矿，一战之后，从德国人手中收归国有。
二战后，尤其是1981—1982年，国家把企业收为国有，国家认为这些企业对于国家独立是非常必要的，比如对银行、保险业、飞机制造业实行国有化。因为国家采用多样的方式，在不同情况下对某些企业收归国有，这些企业收归国有后地位有所不同，从法律的角度可以分成二类：一类是直接属于国家的公共部门，如国家石油研究局、法国电力公司、法国国营铁路公司。第二类是采取股份有限企业形式，完全按照市场规则来运转如法航，国家掌握全部或大部分股份。
关于企业与政府之间的关系，不管是公共服务性的企业还是竞争性的企业，所有的企业都有一些共同的规定和原则。
首先，国有企业的领导班子是由国家任命的。公司的董事长、总经理都是由总统以政令的形式任命的。但从1983年以来，董事会至少有三分之一的成员，是由他们的同事选举产生的。
第二，这些企业都是自主管理的，有独立的决策权，当然，企业的政策是由国家制定并且由国家监督执行，政府设有一个专门的机构来进行监督。而且每个部根据企业行业特点派代表参加董事会。但不管哪个行业的企业，董事会里面要有一名财政部的代表。财政部的代表主要负责企业股份参与问题。这些企业的审计、财务监督，由审计署派出的审计专员来负责。对某些企业，特别是负责公共服务的企业有一些特殊的规定，这些规定主要是针对在这些企业内职工的，这些职工的待遇同国家公务员的待遇差不多；特殊的规定还涉及到财政制度，企业在财务方面有大的行动需要得到上级的批准。
但一段时间以来，我们看到，如何使企业的利益和国家利益结合起来的难度越来越大。大概所有的国家都会遇到这个问题：把国家的旨意同市场经济的规律结合起来。努力把各方面的利益调和起来，特别是我们进入欧盟，法国变得更加开放。请富尔里叶先生再进一步谈谈法国国有企业的情况。
雅克·富尔里叶（法）：
我根据自己的经历和经验介绍一下法国国有企业遇到的一些问题。我担任法国国有铁路公司董事长五年，同时在一个叫做公共参与企业中心的欧洲机构工作过。
同其他欧洲国家相比，法国国有企业有以下三个特点：
第一，法国国有企业的比重比较大，法国国有企业在经济中的比重高于欧洲各国的平均数。比如国有企业职工占整个就业人口的11.5%，欧洲共同体的平均数是8%。从投资上来看，法国国有企业占总投资 19%，而欧共体平均数为14%。
第二，法国公共服务部门有其自身的特点。公共服务部门包括煤、电、铁路、邮电、通讯。在这些方面，法国有国家一级的主管部门，而欧洲其他国家则由地方一级的部门负责。法国的公共服务部门是综合的服务部门，要管理有关部门的基础设施。其他国家则不存在综合的部门，如瑞典、英国最近以来，铁路服务部门对基础设施的管理同对铁路的经营是分开的。在电生产和分配方面也如此，法国电力公司负责把电分配到各个用户，而其他国家则是分开的。因此，法国负责公共服务的部门，无论是事实上还是在法律上都处于垄断地位。
第三，法国比其他国家更早地开始对国有企业实施现代化。可以说，法国的国营部门在生产效益和提供的服务质量方面同其他国家相比，其效益还是比较令人满意的，在公众的印象也不错。现在法国国有企业的管理方面正在演变，一方面要维护法国的模式，甚至还想向整个欧洲推广法国的模式；另一方面要考虑到现在全欧洲出现的一个倾向，这种倾向不能不影响到法国。我从三个方面谈谈这场演变：一个是私有化问题；另一个是向竞争开放的问题；第三是关于企业现代化问题。
法国同其他国家一样提出了私有化问题。如何实行私有化，就使国有企业地位成了问题。根据欧盟的基础，罗马条约的规定，国家对企业的管理既可以实行公有制也可以实行私有制，也就是说，罗马条约没有对国家采用何种管理体制，做限制性规定。但1989年以来，从欧洲包括东欧以及其他发展中国家情况的演变来看，私有化现已成为一个比较大的潮流。这种潮流的发展方式是多种多样的，原因也是多种多样的。第一是私人资本的压力，许多私人资本寻求向公共部门投资；第二是国有企业效益低下；第三是国家出于财政收益方面的考虑，通过私有化可以暂时获得大量经费。法国的私有化同政局变动是相互关联的。
法国私有化可划分为四个时期：
第一个时期是80年代初，当时盛行扩大国有部门，大的工业银行集团被国有化了。
第二个时期是1986年到1988年，法国通过了第一个私有化法。根据私有化法，对几个大的企业特别是银行企业实行私有化。
第三个时期是1989年到1993年，法国在这一时期既没有搞私有化，也没有搞国有化。这是前总统密特朗在1988年参加竞选时提出来的。但是在这一时期后期，也有一部分国有企业的股份通过证券市场卖给了私有企业。
第四个时期是1993年至今，法国政府通过了一个新的私有化法。根据这个法律，法国政府每年根据经济情况和交易所的股市行情来决定对哪些企业实行私有化。但是在法国有一个规定，不能对公共服务部门实行私有化，这些公共服务部门包括铁路、煤、电力、邮电以及通讯。法国不改变提供公共服务的国有企业的地位，尽管也采取一些措施，如不反对引进少量的外资，如法国电讯局就引进少量外资。目前，对国有化有了一种新的观念，认为应该保持提供公共服务的国有企业的地位，同时，也可以少量地把它推向市场。在这些公共服务部门的变化中要维护国家的总体利益。国家通过下指令的方法进行控制监督，同时国家也行使管理权。而在其他领域的企业，倾向性的看法是由私人资本管理企业更好一些。除非私人资本失职，没有尽到自己的管理责任，一般情况下，可以由私人资本行使管理权。现在不再重复1981—1982年期间由于政治原因而对部分企业实行国有化了。
我要讲的第二个问题，是向竞争开放的问题。
现在欧洲有第二种倾向，那就是认为竞争应该发展到经济活动的各个方面，竞争是经济发展的动因，因此通过发展竞争来取消、摧毁国有企业的垄断地位，甚至对提供公共服务的国有企业的地位也提出了挑战。主张向竞争开放的人士认为，这样做可以形成自然而然的垄断，因为企业可以维持比较高的效益和生产效率，如某一企业机构设置、管理水平比较好，自然而然会处于垄断地位即自然垄断。
把企业推向竞争的倾向对已经属于竞争性的企业没有什么问题，但对提供公共服务的、处于垄断地位的国有企业来说是有问题的。由于存在两种相互对立的原则，一个是竞争的原则，竞争确实是经济进步的启因，另一个原则是总体利益的原则。后一个原则同前一个原则是有区别的。从整个欧洲发展的趋势来看呢，要贯彻第一个原则，竞争的原则，但从法国政府的立场来看，还是要维护第二个原则，即由国家来组织公共服务是有益的。提供公共服务的国有部门的基础设施是覆盖整个国家的，国家要进行监督，如果有一部分要推向市场，就可能损害基础设施覆盖全国的原则。
第二个问题是由第一个问题派生出来的，要不要把公共服务部门的管理与经营分开，使对基础设施的管理实现中立。我们主张管理与经营是不能分开的，应结合在一起，由一个部门统一来负责。从经济效益和经济管理部门来讲欧洲和法国都在讨论，欧洲共同体和欧洲法院也提出一些主张，如有的提出要对罗马条约进行修改。法国也提出了自己的考虑，现在正由行政法院的院长先提出一个意见来，以期实现在欧洲范围内维护法国公共服务的使命。
现在，我要讲的第三个问题是企业管理现代化问题。国有企业同其他企业一样，也存在如何保证生产企业的效益问题，如何比较合理地以比较高的效益来利用机器设备，对竞争性企业更有一个如何提高竞争性的问题。要实现这个目标，对国有企业来讲比私有企业要困难一些，主要有三个原因：
第一，国家是这些国有企业的大股东，国家对企业的职工、用户的压力非常敏感很容易加重劳动成本；
第二，公有企业的工作人员感到有铁饭碗，工作效率易受影响；
第三，在管理组织方面处理政府与企业的关系，政府易产生一些官僚主义，有时国家会直接干预企业的管理，会导致一些矛盾的产生。在这方面法国国有企业的经济并不是消极的，我们对国有企业的演变的分析还是很适当的。
竞争性的国有企业有失败的例子，但总的来说，这些企业同私营企业相比，效果还是不错的。比如法国1945年国有化的雷纳汽车公司与同类私营汽车公司相比，并不逊色。又比如1980年国有化的一些钢铁企业，现在生产、经营情况有所改善。提供公共服务的这些企业，在结构方面也发生了变化。比如我服务过的国有煤气公司和法国国有铁路公司，在经过国有化之后，对设施进行了更新，生产情况也发生了变化，过去靠法国的煤来生产煤气，后来煤矿关闭了，从国外引进一些煤气进行加工，供应法国。铁路运行在某些方面取得了很大的进步，如采用了高速火车，同时在人员方面实现了大幅度减员。50年代以来，铁路的使用率已大大下降，所以人员也大大裁减，由战后的50万减到了现在的20万，但是铁路部门的生产效率没有太大的变化，基本上保持住了。
当然，不是说这一切都很顺利，而是存在很多困难的。如机构臃肿，服务质量下降等方面问题在一段时间内很突出。解决这些问题是从两个方面着手的，一是企业跟政府之间的关系。为了理顺政企关系，办法是采用企业计划合同。国有企业的管理一方面是自主，另一方面又置于政府的监督之下。为了理顺政府与企业的关系，在政企之间实行计划合同的方式，一般一订五年。计划合同确定企业的大的战略方针，同时确定政企关系，以政企关系来保证企业的战略方针的实现。法国铁路公司同政府也签订了一个计划合同，这一计划合同规定，政府应该向国有公司提供多少资助，以保证铁路国有公司提供有效的公共服务，同时也规定了国家在对公司的投资方面、价格方面的监督方式。由于计划合同的明确规定，避免了政府不断干预国有企业的生产与管理。另外，每年国家拨给企业的预算也在合同里边预先决定了，所以不必每年讨论这个问题。
另一个问题，在政企关系问题上，企业的领导应该具有什么样的地位，如何对企业的经营情况负责。正象贝尔纳先生刚才所说的，企业的主要领导人董事长、总经理是由国家任命的，过去合同期为三年，后来觉得太短了，现在改为五年了，以便企业领导人可以更好地行使领导权。
关于奖惩的问题，根据经营的好坏，特别是当某些企业碰到困难，我们就开始考虑这个问题。现在已经通过了一个法律文本，对在管理方面出现失误的企业领导人要追究责任。
最后一个问题是企业内部管理问题。内部管理问题给企业管理现代化带来一定的困难。问题来自机构臃肿，人员过多，企业规模过大，另外，有关职工的待遇的规定也太僵化。为了解决这个困难，我们有两条路子：一条路子是在企业内部实行权力下放，把一些责任下放给某些人，让他们来负责生产效果。另一条路子是进行组织磋商，资方、职工和消费者的代表经常磋商，以便解决已经成为障碍的问题。
我要谈的就这么多，一个总的意见是国有企业在国民经济中应有它的位置，但是同时应该参与竞争，需要更新和现代化。
孙效良（中）：
中国国有企业共有195万户。分属中央政府各部和省、市、 县各级政府管理。
各级政府是以双重身份对国有企业进行管理的：一是政权代表的身份；二是产权代表的身份。因此，政府对国有企业的一切活动几乎都可以管，区别只在于程度不同。下面分九个方向简要加以介绍。由于中国的管理体制正在改革过程中，情况每年都有变化，我这里介绍的是当前情况。
一、投资管理。企业为扩大生产能力或提高技术水平而需要新增加投资时，300万元以下的项目可以自主决定；300万元以上项目需要报请政府计划部门批准，然后才能从指定的银行得到贷款。
二、财务管理。国有企业的税后利润，不能留在企业自主支配，而要按照与政府商定的合同，以一定比例上交政府财政部门。具体到每个企业，多大比例上交，多大比例留用，情况各不相同。
三、生产计划管理。国有企业生产什么产品，每年生产多少，基本上是由企业根据市场需要自主决定的。但有少数产品由政府下达指令性的生产计划。从目前情况看，指令性计划产品的数量约占5%， 但个别大型企业可能达到10%以上，甚至更多。
四、产品销售管理。各个国有企业生产的产品，基本上是通过市场由企业自行销售。但有少数产品是由政府统一调配的。其数量、比例与指令性计划大体相同。
五、价格管理。政府对企业产品的出厂价有两种管理办法：一是政府统一规定价格，或政府规定最高限价，大约占40%至50%；二是由企业自行决定价格，大约占50%至60%。
六、劳动力管理。国有企业增加或减少用工，数量小的由企业自主决定，数量大时需由政府劳动部门批准。
七、人事管理。国有企业的高级管理人员均由政府人事部门任免；中层以下管理人员，由企业自行任免。
八、工资管理。政府对国有企业工资（包括奖金）管理，有两种办法：一种办法是政府劳动部门每年给企业核定工资总额，如有变化需要事先报告批准，在此范围内，由企业自行决定对每个员工的工资和奖励。再一种办法是以某一年为基础，政府劳动部门给企业核定一个工资总额，同时再核定一个工资总额随着上交利润增减而变化的“系数”。在这个前提下，以后若干年内工资总额的变动不需再上报批准。就每个企业来说，两种办法采用哪一种，由企业和政府劳动部门商定。
九、产权管理。国有企业中的财产全部为国有财产。因此，每一个产权变动都必须报政府国有资产管理部门批准。这里所说的产权变动包括：（1）出让部份产权；（2）设立中外合资企业；（3 ）改组为有限责任公司或股份有限公司；（4）收购其它企业；（5）与其它企业合并。
总的来看，国有企业目前还远远没有达到自主经营的程度，经营业绩如何在很大程度上受政府行为的影响，因此，也就不能由企业承担经营好坏的后果。也就是，由于不能自主经营，也没有做到企业自负盈亏。
今后改革的方向，是实现真正意义上企业自主经营、自负盈亏。这个口号提出已经十余年了，但要真正实现还需十余年的时间。
应松年（中）：
刚才孙先生就中国企业改革的情况作了一个全面扼要的介绍。我下面是对他的发言从法律方面作一补充。
中国企业改革已经历了十几年了，这次改革的主要特点是，改革的目标是要使企业成为真正自主经营、自负盈亏的实体。改革经历了一个过程，开始是政府下放权力，给企业松绑。目前是发展到了要建立市场经济，使企业真正成为市场主体。整个国家的经济从计划经济向市场经济过渡，从法律的角度看是从指令经济向法制经济过渡。计划经济虽然也有一些法律，但是从本质上看是指令经济。在市场经济条件下，企业必须自主经营、自负盈亏，从而过渡到法制经济。
这几年来，经济方面的立法正以一个非常快的速度发展。光从数量上讲，这一届人民代表大会五年时间共有100多件， 国务院制定的行政法规每年要有50－60件，地方人民代表大会， 各个省市一般亦为五六十件。我们的目标是这一届人民代表大会结束之时，在中国大致上有一个市场经济的法律框架。从内容上看，包括政府与企业关系，确定政府与企业各自的权利与义务。关于建立现代企业制度，要明确企业在市场中的权利义务的法律。企业在市场中发生各种关系的法律，还包括了政府一旦侵犯了企业的自主经营权，保护性的法律。例如，我国已建立了行政诉讼制度，其中明确规定政府侵犯企业自主权，企业可以到法院告政府。今年又制订了国家赔偿法，企业若遭到损害，有权要求得到赔偿。市场经济在一定意义上是法制经济的这样一个目标，我们正在努力。当然还需要一个过程。有了法律还要落实执行，具体的落实执行比制订法律还要困难，实现法制还需要更长的时间。
问（中）：
富尔里叶先生刚才讲到的计划合同是不是行政合同？
答（法）：计划合同是法国政府管理国有企业的主要方式。计划合同是国家对企业进行监督的基础。
问（法）：法国的历史发展过程中，法律也起到了很大的作用，根据经济发展的需要，建立了法制经济，解决买卖双方的矛盾。中国现在让国有企业进入市场，经济立法应该跟上。我们参观了深圳的一个自行车厂，这个厂原属于国有，改为股份公司后，香港的资本参股了，掌握了30%的股份。假如过多吸引外资，属于国家的股份可能不到50%。在这种情况下，由谁来行使管理权？是不是由外资来控制？据我所知，中国还有一个总的经济法作出相应规定。
答：（中）深圳的那个自行车厂是一家上市公司，它的设立、运转，由公司法来规范。根据公司法的规定发行股份，持有股份的是股东，由股东大会选举产生董事会。若有国家的股份，国家自然会派人参加股东大会，行使权利。至于什么样的企业允许外国资本占控股地位，这不是由法律规定的，而是由国家政策规定的。象自行车这样的公司，外资占多大比例都没有关系。
问（中）：许多市场经济国家对外资控股本国的国有企业以及私人企业有一定的限制性规定，请问法国在这方面法律上有哪些具体规定。
答（法）：法国现在实行的是对资本采取放开的政策。在实行私有化的企业中，政府规定在企业中要占有一个特别股，通过特别股，可以行使否决权。倘若出卖股份有损于国家的利益，国家可以利用特别股行使否决权。如对石油公司采取私有化时就用了这个办法。
（鲍静、左然、史和平、施文波整理）
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