略论建立乡镇国库的合理模式，本文主要内容关键词为：国库论文,乡镇论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、建立乡镇国库的必要性
建立乡镇国库是农村商品经济发展和乡镇财政规模不断壮大的客观要求。根据《国家金库条例》“一级财政设立一级国库”的原则，在条件成熟的乡镇建立和完善乡镇国库，是完善乡镇政权建设，改革乡镇财政管理体制，强化基层政权的服务职能、调动其当家理财的积极性的有力举措，也是改革开放的大势所趋。
1.建立乡镇国库是完善“分税制”的客观要求
1994年国家实施的财税体制改革，明确划分了中央税收和地方税收，合理划分了中央与地方的财力，随着过渡时期转移支付制度的施行，较好地理顺了中央与地方的财权与事权的划分。但与“分税制”改革配套的国库体制改革，却仅仅延伸到县级，未能深入到乡镇，一方面“分税制”在税种的划分与税收征管上一竿子刹到底，另一方面国库建设却中途而止。乡镇国库建设的滞后性，为分税制的顺利实施带来了新问题，突出表现在：乡镇各级收入混乱，延压现象严重，加之乡镇国税机构少，人员缺，在乡镇的中央级收入零星分散，有的甚至以各种渠道，转化为地方收入，难以保证中央与地方各级收入及时入库。为了更好地完善“分税制”财政管理体制，必须建立和进一步完善乡镇国库。
2.建立乡镇国库是强化乡镇政权建设，促使其财权与事权相统一的需要
目前，未建立国库的乡镇实行的仍是“收入上缴，支出下拨”的财政体制，一级政府没有一级真正的实体财政，严重制约着乡镇财政职能在乡镇政府职能中作用的发挥，使乡镇的事权与财权完全分离，影响了地方政府理财的积极性。如果乡镇国库能建立起来，“一级政府，一级财政”就成了现实。这样，乡镇政府对其收入、支出看得见，摸得着，当年的预算收支结余及缺口有多少，自己心里清清楚楚，就能充分调动乡镇政府理财的积极性，真正做到有权以尽其责，有责以善其权，权责密不可分。
3.建立乡镇国库能提高资金使用效益，有利于乡镇经济统筹安排
未建立国库的乡镇，由于实行收支两条线的财政体制，大量资金处在“上缴下拨”的环节中，大大降低了财政资金的时效性和利用率。目前，大多数乡镇财政资金在县乡之间运行时间为十至十五天，边远乡镇多到一个月，如果建立了乡镇国库，乡镇征收的各种税费可以就地入库，就地报解，留用资金就地使用，有利于财政资金的合理调度和灵活使用，促进乡镇企业和各项事业的健康发展。
4.建立乡镇国库，是加强财政资金监管的需要
未建立国库时，乡镇财政收入全部上缴，支出由县财政下拨，年终再与县财政统一办理结算，这样，乡镇财政没有自主权，很难进行调节控制和实行监督，不仅造成收入的漏洞，而且影响乡镇财政的自身平衡。建立乡镇国库后，就可以充分发挥乡镇国库监督乡镇征收机关所收的预算收入是否按规定全部缴入国库。监督乡镇财政款的开户和财政库款的支拨，有利于保证财政资金安全完整，从而有效遏制公款私存、积压、占压税款、改变资金用途、混级混库等违纪行为，加强对预算外资金的管理。
二、三种建库方式的比较分析
目前，与乡镇财政管理体制相衔接的乡镇国库管理模式主要有以下三种：
1.金融机构代办。根据《乡镇国库管理暂行办法》“乡镇国库原则上设在当地的专业银行办事处或营业所”。它具有较实际的可操作性：即乡镇国库设在当地的商业银行办事处或营业所，乡镇国库主任由办事处或营业所主任兼任，乡镇国库业务由办事处或营业所会计兼办，业务量大的专人办理，业务上受县支库垂直领导。实际上是委托农行的基层营业所代理业务。目前所建的乡镇国库多是采取这种模式。
这种模式的优点是：①符合现行有关法律、法规之规定；②更有利于求得其他职能部门对乡镇国库建立的广泛支持；③在很大程度上节约了财力，减少了财政开支；4.有利于充分发挥国库的监督职能。
缺点是：①受商业利益的驱动，乡镇国库上划的各种资金可能造成人为的拖延和积压；②县支库由于对乡镇国库缺少直接人事财物的管理权限，相对弱化了县支库对乡镇国库的管理职能。
2.乡镇财政与金融部门联合建库。这种模式由于县对乡镇财政管理体制的差异，又可分为两种不同类型：第一种是采取财政出人员，银行出机构，财政人员按国库业务的操作规程，在人民银行和代理行的指导下从事工作；第二种是按乡镇收入级次（或按乡镇征收机关）划分，中央级和中央与地方共享收入（即国库所收入部分）由金融机构代办，地方收入（即地税所收入部分）由乡镇财政自办。
这种模式的优点是符合因地制宜的原则，适应性强。
缺点是：①机构重叠，相对浪费了人力、物力；②增大了财政和银行部门的衔接工作量；③不利于财税部门统一核算和考核。
3.乡镇财政自办国库。这种模式即由人民银行单独授权，改“委托金库制”为“独立金库制”。乡镇财政部门自己设立国库，国库主任由财政所所长兼任，国库业务由专人办理，组织库款入库。财政所在专业银行的分支机构开设存款户，乡镇财政收支按财政体制进行收纳、报解、支拨，县乡两级通过各金融机构（包括农村信用社）发生往来清算关系。
这种模式的优点是：①克服了财政税务、银行机构不健全等外部环境所带来的不利因素，收入规模较小的乡镇或地理位置偏僻的乡镇也可建立国库；②有利于将各级财政收入及时进行划分、报解，乡财政收支显得更加直接。
缺点是：①缺乏法律、政策依据；②缺乏监督机制。
三、乡镇国库模式的最优选择
通过对以上三种模式的分析比较来看，各有利弊。从实践来看，代办与合办模式跟全国大部分乡镇经济不发达、通讯、银行业等客观条件落后的现实不相适应，再加上人员责任心不强，业务素质差，结算手续繁琐，资金周转慢，同时还要增加县财政的业务经费开支，阻碍了乡镇国库在财政体制改革中促进乡镇经济发展作用的充分发挥。如果由财政独立承办，则可避免这些不利因素，在当前形势下较适用，因而是比较合理的建库模式。
从另一方面来讲，经过数十年的培养，乡镇一级已有一批合格的乡镇财政人员，国库业务由乡镇总预算会计兼职或由业务强、素质高的专门人员负责办理是完全可能的。同时财政自办国库，既可解决人员超编问题，又可减少财政经费支出；信息反馈也较为及时，财政所随时可掌握财政收支情况，为领导决策提供依据。这种模式值得推崇。
四、完善乡镇财政自办国库的配套措施
1.外部环境：①建议尽快出台《国库法》，修订《国家金库条例》，赋予财政办理国库的权限，明确我国的国库体制和各级国库工作机构的设置原则，确立乡镇国库和经收处在国库资金管理中的权利和义务，制定一套可行的、有效的、便于操作的乡镇国库管理办法。在《国库会计核算操作规程》中，增加一些乡镇国库的核算条款，并赋予国库工作人员一定的稽核、监督权限，以推动乡镇国库在标准化、制度化、规范化的轨道上正常运行。②加快乡镇经济发展步伐，壮大乡镇经济基础。实行“分税制”后，作为最基层的乡镇一级要按市场经济要求，抓住发展机遇，优化资源配置，开发新的经济增长点——发展乡镇企业，走农业产业化之路，找准财政与经济的结合点——财源建设，培植乡镇固定收入来源，壮大乡镇财政实力，积极为乡镇国库建设创造条件。
2.内部措施：①国库独立开户，直接结算。各乡镇国库可直接在市县级单独开户，直接传递结算单据，同时各乡镇国库也可在当地金融机构开设委托专户，用汇票和信汇自带等方式加速资金运转。②设计与之相适应的结算程序。由于乡镇国库业务的量小，次数多，结算起点低，乡镇国库可以将业务汇总后再传递、结算。可根据情况采用五天或十天一结算的方式。在月、季、年结帐时间上可适当提前一点。同时，乡镇税收的消费税、增值税等共享税的上划部分，由于金额小，可以在市县级国库中用负号抵扣代划，以减少乡镇国库的结算复杂程序，提高准确度。③逐步推行国库业务电算化，缓解乡镇国库人员不足与业务量日渐增大的矛盾；推行财政、税务、国库及相关金融机构的电子计算机联网制度，提高工作效率。
收稿日期：1998.1.13