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中图分类号：C923文献标识码：A文章编号：1000 －4149（2000）04－0003－07
《中共中央国务院关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》（下称《决定》）是在世纪之交对人口、计划生育工作所作出的一项重大决策，是指导我国人口、计划生育工作的一个纲领性文件。
一、《决定》在实践上和理论上都有划时代意义
《决定》之所以具有划时代意义，是因为它在我国人口、计划生育发展到了一个重大历史转折关头，即在我国“有效地控制了人口过快增长，使生育水平下降到更替水平以下，实现了人口再生产类型从高出生、低死亡、高增长到低出生、低死亡、低增长的历史性转变”的时期，人们对于中国人口的走向和政策有不同的观点、不同的猜忖和传言，党中央及时作出了这个决定，统一了思想，指明了前进的航向。
划时代意义还在于这个决定提出稳定低生育水平要在未来几十年中起作用，《决定》指出，实现人口零增长和人口缓慢的负增长都要经历一个长过程，短了是不行的，如果要求过急了，“欲速则不达”。一个决定能在未来几十年中起作用，无疑属于根本性的大政策。中国政府十分重视人口、计划生育，从1952年到1995年先后直接或涉及人口、计划生育发出过的文件不下二百余件[1]， 但像这次用中共中央和国务院决定的下达方式，除1991年《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》之外，是绝无仅有的。因为在人口、计划生育工作方面大多采用中共中央（或国务院）批转、批示、转发、印发、通知等方式。这个《决定》的划时代意义是不言而喻的。
这个《决定》是在总结我国人口、计划生育几十年来正反两方面经验的基础上，经过深思熟虑作出的理论升华，它对我国人口科学的发展无疑也具有划时代的意义。
其一，这一《决定》在理论上提出如何解决人口惯性增长的问题。在传统的人口转变论中把人口达到低出生、低死亡、低增长视为完成人口转变。因为西方发达国家生育率达到更替水平，人口数量基本上能稳定下来，惯性增长并不明显；但发展中国家则不同，人口惯性增长需要很长的时间，有的国家可能长达一个世纪以上。《决定》从当代发展中国家的人口实际出发，丰富和发展了传统的人口转变论。
其二，《决定》旗帜鲜明地提出实现人口零增长和中国人口今后要缓慢负增长的意见，虽然传统的人口统计学、人口理论都提出过稳定人口、静止人口的概念，但作为当代世界人口第一大国，把这一概念进入实施的阶段，里面蕴藏着很多理论和方法论同实践结合的问题需要人口科学进一步探索。这些理论成果必将大大丰富人口科学。
其三，《决定》虽然只谈到稳定低水育水平，提高出生人口素质，人口总量等变量，但它势必直接决定或影响到人口的结构、分布、迁移和人口城市化、人口老龄化、人口性别和人口健康等问题；也不能不涉及到自然资源、环境、经济发展、社会全面进步等。在新的历史时期如何统筹兼顾、全面安排低生育的方方面面关系都需要有新的理论思维，新的科研成果。
其四，在未来几十年稳定低生育水平，既需要巩固在人口、计划生育上实践已经证明成功的经验，扬弃过去的定势思维，更要有创新的思想和在工作制度、方法上的创新，使计划生育工作能结合时代精神进一步完善和发展。
二、必须在理论上解决“三个认识不足”的误区
《决定》指出，“目前还有相当一部分同志对人口多是我国社会主义初级阶段最基本、最重要的国情认识不足，对可持续发展战略中人口问题是关键认识不足，对社会主义市场经济条件下人口与计划生育工作的长期性、艰巨性、复杂性认识不足”。这些同志中的绝大多数都赞成我国执行的严格控制人口的政策，但是在我国计划生育取得举世瞩目的成就的今天，自觉或不自觉地冒出盲目乐观、麻痹松懈情绪也不足为奇。导致走进这些误区的认识根源主要有：
一曰：我国经济发展了
在过去经济发展很慢时，大多数人包括经济学家都接受对人口数量的严格控制的政策。现在经过改革开放的二十年，经济已达到按人口平均翻两番，有人就认为再用人均的观念为论据来严格控制人口已无多大说服力。其实，我国严格控制人口主要因为我国人口规模过大、人口绝对过剩、超过我国人口适度容量。此外，还因为人口增加，在今后一个时期每年还在1000万上下，使得经济发展很大一部分成果被人口增长吃掉。国际人口经济学界普遍认为人口每增加1%，就需要有4%的国民生产总值来保证。我国不应再牺牲当代人的利益抚育更多剩余的人口。
二曰：我国生育率已经够低了
我国生育率下降很快，现在已低于更替水平，只用二十多年就实现了发达国家用一百年甚至更长时间才达到的更替水平。但是必须知道西方发达国家生育率达到更替水平时，人口规模已经相对稳定了，不像我国有一个强劲的人口惯性增长，人口还要增长几十年。因此，要达到我国第三步发展战略要求的人口目标，稳定低生育水平是必然的选择。正如邓小平指出那样：“即使若干年后人口不再增加，人口多的问题，在一段时间内也仍然存在”[2]。何况我国今天还存在庞大的农村人口， 他们的生育观大多还未完全更新，怎能因生育率下降而松懈计划生育呢？
三曰：我国市场机制正在形成，生育率可以由市场来调节
计划生育同计划经济并无必然联系，我国逐步建立市场经济体制取代计划经济，并不影响我国推行计划生育。首先我国的市场经济是社会主义市场经济，国家有宏观调控的职能，不像资本主义制度下的市场由一只“看不见的手”来调节。其次，市场能对各种资源包括人力资源起基础性调节作用，但不能直接调节人口，因为人口不同于人力资源，即或市场调节了人力资源，但对人口的调节还有一个很长的“时间差”，而且生育行为并不是纯经济因素起作用，社会、文化、心理等因素常常起到重大的作用。因此宏观调控的人口政策和其他机制相结合才能稳定低生育水平。那种认为经济发展了加上市场机制就能自发稳定低生育水平的观点是不切实际的。即使自发调节最终能实现低生育，那也需要很长的时间并经过很多反复，这个过程首先是人口大量增加，加强了人口增长的惯性，同稳定低生育水平背道而驰。何况历史机遇给我们的时间并不多，怎能冒前功尽弃的风险？
四曰：低生育水平妨碍扩大内需
90年代后期亚洲出现金融危机，我国坚持人民币不贬值，采取积极的财政政策，实行通过启动内需促使我国经济持续发展的重大决策，已取得重大成功。但扩大内需仍未解决好消费品有效需求不足的问题，有学者断言人口增长慢是原因之一。人口低增长不利于增加投资和消费是30年代凯恩斯主义人口理论的基本论点，西方解决经济危机的学说在理论上是不可取的，特别是不适用于我国，因而在实践上是有害的。我国目前城乡居民在银行储蓄余额有近6万亿，说明中国人民富起来了。 之所以未形成有效的消费需求，重要原因之一，是刚进入小康的广大人民对支出和收入的预期有不确定感和没有安全感。这是出于对未来就业前景、养老金、医疗改革和教育支出的担心。这些都同我国人口过多、人口增长过快的后遗症有关，而不是因为低生育率。
除上述一些论据外，妨碍对《决定》深刻认识的还有一些，诸如认为低生育已带来人口社会经济一些负面影响不宜再持续下去；认为在可持续发展中人口已不像资源环境那么重要等等。这些下面还要专门论及。
三、提高人口统计学水平，科学地掌握稳定低生育水平的数量关系和数量界限
《决定》提出加强人口与计划生育工作、稳定低生育水平的直接目的，是在我国实现第三步发展战略目标时，达到人口零增长，届时“人口总量达到峰值后（接近16亿）开始缓慢下降……”
人口零增长简单说来就是排除了人口迁移因素，出生的人数等于死亡人数（或出生率等于死亡率）。出生人数、出生率、死亡人数、死亡率比较容易取得。但它们受年龄结构影响，而且死亡人数和死亡率也是一个变量，所以出生率或出生人数不是一个理想的用来长期观察监测达到零增长的指标。从长期、战略的角度来观察监测、预测达到人口零增长的时间及其可能达到的峰值，应是人口的终身生育率，但它又会遇到观察期长的困难，不具现实意义，因而在现实生活中普遍用总和生育率来观察，这里对二者可能存在的差异就不能完全置之不理，否则达到的时间和人口总数就会有出入。这是贯彻稳定低生育水平《决定》时，必须做到“心中有数”的。
正确掌握稳定低生育水平与达到零增长和人口峰值之间的关系，就要研究人口惯性（inertia momentum）增长，即生育率达到更替水平后的人口增长势能（通俗地说就像滑翔），它取决于：（1 ）在人口转变过程，死亡率率先下降与出生率下降的“时间差”；（2 ）人口转变过程形成的人口转变增长（Transitional growth ）（死亡率低于出生率形成的人口增长）的峰度、规模和增长的时间；（3 ）生育率达到更替水平的时间和速度以及已达到低于更替水平的程度；（4 ）死亡率或人的寿命。此外，出生性别比也能有一定的影响。一般地说，生育率下降滞后于死亡率下降的时间愈久，转变过程的人口总量增长就愈多，人口增长持续的时间就愈长，因而达到更替水平的时间愈晚，达到零增长时间相应就愈长，人口峰值也愈高。反之亦然。
另一方面，生育率达到更替水平以后，生育率低于更替水平的程度和人口的寿命长短对达到零增长的时间和峰值的规模都有关系。特别是生育率已降到大大低于更替水平时，例如TFR低于1.5，零增长就会早日到来，达到高峰时的人口规模比预计要小。但是在很低的生育水平下，人口达到零增长后，人口数就会从峰值急剧下降，因为人口减速也有一种惯性，不像物质生产那样可以随时关停并转和可以扩建、投产、增产。这里就提出另一个理论问题：稳定低生育水平要有一个数量界限问题：生育率达到更替水平以后，略低于更替水平，既有助于早点达到人口零增长，也会使人口规模缓慢地下降不至过份收缩。人为地使生育率过低和下降过快，有可能出现工作粗糙，有损群众的利益，反而出现“欲速则不达”。如果看得更远一点，生育率过低，出现的人口减少的惯性会一发不易收拾。这时人口不是缓慢下降，而是加速下降，这同《决定》提出人口缓慢下降的精神不符，因为人口迅速下降也会带来很多负效应，有的负效应的后果，人类迄今还未有明确的结论和对策。古代玛雅文化的消失和两河流域的衰败，人口迅速减少是共同特征，这也是有些发达国家有识之士对今后面临人口减少的隐忧。
为了全面贯彻《决定》，必须加强对人口统计科学的研究，深入研究有关的数量关系和数量界限。为此首先要千方百计弄准我国总和生育率究竟是多少，这是最关键的工作，可行的办法是把人口普查的结果和抽样调查、深入群众的典型调查和大量个案调查相结合，不能靠单一的渠道。其次，研究我国TFR的更替水平的值， 即人口达到简单再生产或使净再生产率为1时，究竟多少才符合我国实际。 如果比真实的水平定高了，虽然较容易达到更替水平，但按此标准人口还要继续增长达不到人口零增长的目的。如果比真实水平定低了，虽然可以早点实现零增长，人口总数也少一点，但这样就会要求过高过急，使得人口达到巅峰后迅速减少，也不是《决定》的精神。现在大多数人都按过去西方70年代前后的情况把TFR＝2.2作为更替水平，其后由于人口的死亡率下降又定为2.1左右，但现在人类进入长寿时代看来2.1也是偏高了，但是我国确实存在出生性别比偏高，因而真实的更替水平不大可能低于2.1。再次，要认真研究稳定的低生育应在什么水平上。本来生育率高低的界定，不同人口、不同时空是不同的，我国的稳定是指稳定在计划生育政策不变的水平上下，还要考虑到各地法规规定夫妇双方都是独生子女，并不要求独生的规定。
加强人口统计工作是《决定》加强人口与计划生育工作的重要内容，为了理论指导实际，加强人口统计学的学习和开展研究工作是贯彻《决定》当务之急。
四、用科学的价值观全面衡量低生育水平的利害得失
《决定》指出一部分同志对现阶段仍要稳定低生育水平认识不足，重要原因之一是对我国严格控制人口增长出现这样或那样负面影响的程度估计有偏差或夸大了。在我国这样一个经济文化落后、地区发展很不平衡的人口大国，用二十多年把高出生转变为低出生，不可能不出现这样或那样的问题。在利害得失的评价和判断正效果和负效应及其程度上，具有普遍的评价原则，那就是统筹兼顾，趋利避害，两利相权取其重，两害相衡取其轻。
我国计划生育最大最直接的效果是少生了3亿人口， 抑制了人口增长过快的势头，节约了大量抚育新生人口的资金用于经济建设，提高人民生活水平和提高人口素质，此外也间接有利于提高妇女地位、改变婚育观念、提高妇女健康水平等。低生育政策并不是有利无弊，对低生育也要一分为二。评价稳定生育水平的利弊和应掌握的数量界限的尺度，首先是从生育直接制约的人口变量开始，诸如从人口的规模、人口增减的速度、人口性别和年龄结构、人口的素质、人口的分布和迁移、人口的就业、家庭的结构和人口老龄化及家庭养老功能等入手；然后，通过这些中间变量再影响到社会、经济、文化各个方面。
从目前大多数人对低生育水平引发的负面影响的观点来看，主要集中在五个问题：（1）导致青壮年劳动力短缺。（2）独生子女问题。（3）加速人口老龄化，高龄化，弱化家庭养老。（4）出生性别比偏高。（5）损害妇女生殖健康。在这五个问题中，确有些同低生育有关， 但有些是由于对低生育率要求高、急、过快和工作粗糙、工作有缺点造成的，同计划生育并无本质的联系。例如低生育政策并不一定造成大月份引产或人工流产次数过多，从而影响妇女的生理和心理健康。我们必须区别对待。
低生育水平会导致青壮年劳动力增长势头减弱，但并不意味着劳动力不足。在我国人口大量过剩，就业压力不断加大的情况下，稳定低生育水平主要不是弊而是利，不然的话，今天下岗、失业人数会更多！我国在今后几十年不会有全局性的劳动力短缺，每年至少有1500～2000万青壮年适龄劳动力进入市场。至于局部地区劳动力短缺，完全可以通过人口迁移来解决。随着我国现代化进程的加快，劳动密集型产业的缩小，资本和技术密集型产业的扩大，要求的人力资源不再是简单的数量而是有一定质量的劳动力。低生育促进人口资源开发，培养开发由普及数量转到提高素质。稳定低生育水平有利于适应我国今后劳动力数量和质量的需要。
独生子女问题在我国城市家庭中普遍出现，其中许多家庭的独生子女都被认为是娇生惯养、生存能力不强的“小皇帝”、“小公主”，不少人把这看成是低生育的后果之一。但是并非所有独生子女都是“小皇帝”，而且在现代化社会像发达国家那样，妇女只愿要一个孩子的也大有人在。因此独生子女问题并不是我国今天才有的，国外有，今后也有，对它也要一分为二，许多研究也显示出独生子女也有有利于提高素质的一面，关键是对孩子的教育（包括家庭、学校和社会的教育）。按《决定》稳定低生育水平并不是说生育愈低愈好。而且按现行大部分省市生育规定，独生子女结婚也无规定只生一个，因此独生子女问题可以逐步缓解，但今后自愿只生一个的家庭将会有不少，看来要更多靠教育政策来解决，不能完全归咎于低生育水平。
严格控制人口增长的政策在我国一些地区有导致出生性别比偏高的一面，但深层的原因是社会经济不发达和传统的重男轻女、传宗接代等传统生育观念在起作用。在深层次原因未得到根本解决的情况下，以放宽生育率来改变出生性别比的作用很有限。作为治标当前应当加强法治和加强思想政治教育，治本之策是发展经济、提高人口素质，而低生育和进一步稳定低生育有助于最终解决出生性别比偏高问题。治本重于治标，当然稳定低生育率应有一个合理的界限。
国内外对放宽生育政策议论最强烈的莫过于担心我国人口老龄化和老年人今后的养老问题，这并不奇怪。控制人口增长降低生育水平必然加速人口老龄化。国际上普遍认为这是两难抉择。我国人口老龄化进程是很快的，但在我国的具体条件下，靠放宽生育率来解决老龄问题是下策，只能导致增加人口总数，对未来养老看不到肯定效果。未见其利先见其害，因而是不明智的。
其一，中国老龄问题首要的是如何满足已经为数很多而且日益庞大的老年群体的物质、保健、精神和生活照料的需要，难就难在老年人口太多，增长很快，我国的国力、物力、财力不足。下世纪中叶以前，真正成为社会或下一代负担的人群其实都是严格控制人口出生以前就存在的人群，因而不是计划生育导致的，是过去高出生和人类寿命延长的结果。至于负担系数增加，部分原因来自年龄金字塔的底部老龄化，但生育率急速下降并不是全部原因。我国老龄化进程当然很快，但同发达国家目前和今后比还差一个数量级，还有时间作准备。低生育水平给我国提供了一个有利的准备时间。
其二，放宽生育结果首先是新生人口规模增加，但这些人口在二十年后社会劳动力供给过剩的情况下，并不利于赡养愈来愈多的老年人。而解决中国老年人的庞大需要归根到底又取决于发展经济，提高劳动生产率。而增加更多的人口却是与此背道而驰。
其三，国内外普遍担心低生育率会使将来中国家庭结构出现“四二一”“六二一”等倒金字塔年龄结构，使得家庭养老功能弱化。从城市家庭可以推论出这种家庭年龄结构，但宏观来看中国不会出现这种年龄结构，充其量是近似于柱形的结构。家庭养老功能弱化更大程度上是人类寿命延长和社会、经济和文化因素使然。从长远来看加强社会保险为核心的社会保障体系，发展老年产业，强化社区助老服务，加强法制和伦理道德教育等社会养老功能逐步取代家庭养老的功能是社会发展的必然，不能把希望寄托在多生子女上。
其四，计划生育与解决老龄人口问题是相辅相成的。计划生育既减轻了抚养少儿的负担，又抑制了几十年老年人口的规模。
综上所述，在现阶段稳定低生育导致各种人口变量发展变化是利大于弊，利多弊少。但是必须掌握好“稳定”和“低生育”的数量界限，“过犹不及”。
五、在理论上认识可持续发展战略中人口是关键
《决定》提出一部分同志对可持续发展战略中人口是关键认识不足，换句话说这部分人认为人口在可持续发展战略中的地位和作用已不很重要甚至不再重要了。不少同志甚至把可持续发展战略视同资源管理、环境保护，人口多少、增长快慢似乎无关宏旨。这种认识源于人口增长已得到控制，而资源、环境问题却日益突出。
人口控制、资源和环境保护在我国社会经济发展中的作用、地位和重要性是逐步认识的。在我国顺序依次是：首先在1982年就把计划生育定为一项基本国策，其后明确环境保护是一项基本国策，接着把保护耕地等也定为基本国策。人口和资源环境在人类发展中的地位，在我国历史上都受到教条主义不公正对待，被称为“人口决定论”“地理环境决定论”，认为二者对发展无关宏旨，既不认识也未受到重视。实践是检验真理的标准，今天全世界都认识到人口、资源、环境对人类社会的可持续发展的基础性作用。但三者之间又是相互作用、相互制约的，它们在不同时期、不同地区的发展中突出的程度会有差别。但由于我国人口多是最基本最重要的国情，因而在社会主义初级阶段稳定低生育水平始终起到关键的作用。
其一，人口是具有一定数量和质量所组成的社会群体，既是社会经济生活的主体，也是政治生活和文化生活的主体。人口这个群体为了生存和发展必须利用各种资源首先是自然资源来进行社会生产，这时既建设了也破坏了生态环境。为了社会的持续发展必须控制人口和保护生态环境，但是资源的节约、环境的保护本身和社会可持续发展不是目的，而是为了提高人口的素质和生活质量。因此，人口是资源、环境保护和社会持续发展的出发点和归宿，否则就失去目标。
其二，人口在可持续发展中起关键作用。一方面是人口诸变量如人口规模、人口素质、性别和年龄结构等已是人类社会持续发展的因素。诸如人口过多或过少，人口过分老龄化和人口出生性别比的过分畸形等等都会使人类社会不可持续发展。此外，人口变量引发的经济、社会、政治问题诸如温饱问题，失业、贫困问题，代际公平与社会安定等都是制约社会可持续发展的重要因素。
另一方面，过大的人口群体为了生存和经济发展过度利用自然资源，破坏了环境，这构成当代人类社会可持续发展的隐患，使得资源枯竭和生态环境被污染和破坏。这成为1997年巴西国际首脑环境发展会议的主题，可持续发展的命题被普遍接受。许多现象从表现来看是资源环境问题，但其背后很大程度上是人口多的问题，例如我国水土流失、荒漠化、植被破坏是人口多造成毁林开荒、陡坡开荒、围湖造田、超载放牧、滥砍滥伐等的后果。我国大江大河水体污染很大程度上是小水泥、小五金、小电镀、小化肥、小造纸遍地开花造成的，这是为解决人口多的就业问题而引发的；又如大气污染，江湖河海渔业资源枯竭等可都是人口多，消费力大，经济落后造成的。我国资源环境问题的源头是人口过多和经济落后。
其三，在我国稳定低生育水平对可持续发展来说肯定是利大于弊：一是减轻了对资源环境和生态环境的压力，减少出生人口，有助于腾出资金增加环保投资和生态建设；二是人口增长减缓有利于提高人口素质，增强人口、资源、环境与可持续发展的社会意识和法律意识；三是提高了人口素质，更充分发挥人力资源的作用，使人口由破坏环境成为保护环境的因素。人力资源是资源中永远不会衰竭的，愈开发潜力愈大，但前提必须稳定低生育，缓解人口过多对可持续发展的负面影响。
收稿日期：2000－05－12