论转换国有资本经营机制——深化国有资产管理体制改革的思考，本文主要内容关键词为：体制改革论文,国有资产管理论文,经营机制论文,国有资本论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F123.7 文献标识码：A文章编号：1008—018X（2006）02—0046—05
国有资产管理体制的重大改革，是建立出资人制度，成立各级国有资产监督管理委员会。这可以解决国有资产多头管理，无人负责的状况，并在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方积极性，让地方政府也代表国家更充分地履行出资人职能。但是，国资委建立后也面临一系列新的难题，怎样才能真正实现政资分开防止行政复归？如何重新界定出资人的职能并转变原相关政府部门的职能？如何确定国有资本（国有资产减负债后的权益）的经营目标？国资委与经营机构和国有企业之间的关系如何界定？怎样完善公司治理结构建立监督激励机制？谁来监督评价国资委的工作？要解决这些问题，需从根本上转换国有资本的经营机制。
一、深化国有资产管理体制改革要转换国有资本经营机制
转换国有资本经营机制就要分清政府的社会管理职能和国有资本的股东控制职能，实现政资分开，具体来说，要实现以下六个方面的转变：
1.资本经营目标要从承担各种社会和经济责任的多目标向股东价值最大化的单一目标转变
回顾中国国有企业改革，经营性国有资产的国家所有权职能追求的目标不只是资本回报的最大化，而是过多地强调多重社会目标，如解决社会就业、维护社会稳定等等。国有企业过多地强调社会目标，会混淆国有资本增值的经济责任，损害国有股东价值。“资本是能够带来剩余价值的价值”，国有资本同样符合这一资本属性。因此国有资本回报最大化应是国家所有者的惟一目标。只有国家的所有权职能与别的社会管理职能分离并单一化和完全商业化，国有企业才能同外资、民营等其他经济主体平等地成为融入世界市场的现代市场经济要求的商业化经营实体。如果政府希望通过国有企业实现某些非商业目标，便可对这些非商业行为的成本进行测算确定透明的衡量尺度，并通过公共财政预算向有关企业提供适当补偿或进行转移支付的方式将其付诸实施。这样既不会损害国有企业实现完全的商业化运作，又增加了政府公共财政开支的透明度。所以，国有资本经营的目标应是实现价值最大化，在这个单一的商业目标下，转变对国有资本免费使用的陈腐观念，树立国有资本有成本和增值的观念。来自资本增值的硬预算约束就可以避免行政干预下的无效益合并及收购和强迫盈利国有企业接管亏损企业，只负盈不负亏的现象将不再重演。这样才能按照“WTO”国际规则和不同资本投资应有相同国民待遇的原则， 建立起不同经济成分统一的规范的市场经济规则，才能保证国有资产的有效流动；并对其他经济成分同样开放基础性、公益性投资领域，实现国有资本投资对其他经济主体投资的正确引导和相互补充，便于政府通过产业政策、财政政策和货币政策等市场经济手段实现对国民经济的宏观调控。
2.对国有资产的监管方式要从直接的行政管理向对国有股权及其委托经营者的监督管理转变
国有资产管理体制改革还要重新确定国有经济主体范围，把需要国家控制的基础产业的资产与一般竞争性行业的资产分类管理，将前者作为政府履行公共管理职能的重要基础，增强政府履行公共管理的能力，对后者履行股东的职能，实行市场化运作，与政府的管理严格分开。有能力的国有企业可以做大做强，不利经营则出售股权坚决退出。国有资产经营公司与其下属控股和参股企业不再是传统的领导与被领导关系，而是国有资产的出资人与被投资企业的股权关系，它们之间是两个独立的法人实体通过产权纽带联系的投资与被投资的关系。作为“老板”的资产经营公司对下属企业主要通过委派产权代表组建董事会、实行重大事项报告制度和进行财务审计监督的方式来管理。资产经营公司不能干预企业的生产经营活动。同时，由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，充分发挥中央和地方两个积极性，利用市场机制对资产配置的基础性作用，实现国有资产的优化配置和规模经营。从而形成清晰的多元投资主体产权和规范的法人治理结构。有利于企业根据国家经济布局和产业结构调整政策自主经营。而政府作为国有资产所有权的代表者，再不能沿袭过去对国有资产进行直接的行政管理方式，只能通过对国有股权的间接管理，实现对国有产的监督管理。
3.对国有企业的管理方式要从传统的行政管理方式向股东控制董事会的经济性治理方式转变
在国有资产三级管理体制的架构下，国资公司的经营者代表国家对企业施行管理和控股权，仅仅是受国资委的委托监管国有资产，并不是最终剩余利润的索取者和风险承担者，不是真正的“老板”。目前对他们的监督约束不完善，他们以老板的权力任命经理，却不对这种任命的后果负责，不承担蚀本破产的完全责任。对这种权力与责任的不对称，如仍然采用传统的上下级行政管理方式，而不进行有效的经济监督，一方面可能造成国资控股公司的产权代表和企业的内部管理成员勾结形成“内部人控制”，损害国家利益；另一方面会出现国有资产管理机构对企业生产经营进行不必要的行政干预，使原来的“政企不分”弊端可能演变成更加厉害的“婆婆加老板”的“政资不分”和“资企不分”。因此只有通过健全各级国资经营公司及国有企业的董事会并完善法人治理结构，建立对经营性企业和国资经营公司的双层次联合监督机制，依据资本委托契约明确各自的经济责任，并使其人格化，明确追究资产经营公司负责人的经济责任，才能促进国有企业健全国有资本经营的约束制衡机制。
4.对国有资产的处置并购方式要从长官意志暗箱操作的行政性审批方式向规范透明的市场化交易方式转变
随着国有资产“国家所有、分级行使产权”进入具体操作，会有相当一部分国有企业从竞争性领域退出或者进行重组并购和改制，如果仍然采用过去的行政性审批方式，会出现股权转让、资产处置、对外投资中的不公平交易隐藏的寻租腐败和渎职形成的国有资产流失问题。为防止腐败就要加强对企业产权代表和经营者个人经营行为的监督，必须健全国有股权公开市场交易的规则、程序、制度和有效的市场监督，实行“阳光政策”，杜绝少数官员说了算。这是改革目标能否实现的关键。
5.对经营者受托经济责任的监督要从行政性的随意检查和事后查处向法制化规范化的合同约束和定期审计监督转变
国有资本经营的所有权和经营权分离后，政府再不能沿用传统的上级对下级行政检查和处罚的办法对经营者进行监督，只能采用签订委托代理合同、 责任绩效考评和履行合同奖惩条款的经济监督方法。但是在公司治理中因为信息不对称和经营者的道德风险，使投资人（委托人）利益受到损坏就成为可能和现实，必须要加强审计监督。近年来美国安然公司和世界通信公司等一些著名公司相继出现了巨额会计假账丑闻，美国公司有比较完善的公司治理结构也出现这种严重的代理问题，公司治理中的财务信息不对称和经营者的道德风险是一个世界性的难题。因此，针对我国国有资产管理中不完善的公司治理结构，更加应该建立一整套规范的资本委托契约制度和良好的审计监督制度，依靠强有力的事中、事后审计监督，防止财务信息失真，完善公司治理结构。
6.对国有资本经营者的薪酬要从行政管理性的干部级别制度向与经营者劳动价值挂钩的经济激励型薪酬制度转变
当所有权与经营权相分离，委托人与代理人之间就形成了一系列的契约关系。委托人授权代理人为其利益从事经营活动，代理人则通过完成这些活动收取报酬。根据自利行为的财务原则，双方都会以实现自身利益最大化为宗旨，股东目标在于使自己投资的价值最大化，注重企业长期发展。而经理看重眼前的薪金、权力和地位，偏好企业的短期发展速度和较大规模。这样，委托人和代理人财务目标的不一致甚至背离，就表现为委托代理关系的矛盾冲突。这种代理难题还会由于信息不对称引发经营者损坏投资人利益的道德风险。因此要使经营者薪酬包含长期激励的成分，建立有效的公司治理结构，激励经营者的长期行为。目前国有企业虽然进行了年薪制试点，但是经营者薪酬激励总体水平过低；收入公开化、货币化程度偏低，职务和公款消费等非规范的报酬形式作为补充比较普遍。这种薪酬结构不合理的现状，一方面使国有资本经营机构和国有企业大量优秀经营人才流失到外资和民营企业。另一方面当劳动价值得不到体现时，出于心态不平衡，一些经营者便铤而走险利用权力侵蚀、转移国有资产，滋生腐败。这些都制约国有资产的有效管理和国有企业发展。为避免经营者短期行为，使经营者利益与国有股东利益取向一致，降低代理成本，最为关键的措施是应用劳动创造价值的理论，把管理者的经济行为同创造股东价值紧密联系起来，健全对经营管理者的有效激励机制。
二、应用超产权理论建立国有资本商业化和市场竞争化的经营机制
国外关于国有产权的理论主要有：传统的产权论和超产权论。传统产权论认为，私有企业的产权人享有剩余利润占有权，由此产权人有较强的激励动机去不断地提高企业的效益。所以在利润激励上，私有企业比传统的国有企业强。在产权从公有转为私有的过程中，企业激励机制得到了改善，效率也会得到提高。产权改革之所以有意义，就在于它改变了企业治理机制。1980年代以后，英国经济学家马丁和帕克（Martin & Parker）对英国各类企业私有化后的经营成效做了综合广泛的比较后发现：在竞争比较充分的市场上，企业私有化后的平均效益有显著提高；在垄断市场上，企业私有化后的平均效益改善不明显。他们认为，企业效益与产权的归属变化没有必然关系，而与市场竞争程度有关系，市场竞争越激烈，企业提高效率的努力程度越高。所以，超产权论认为，要使企业改善自身治理机制，基本动力是引入竞争，而变动产权只是改变机制的一种手段，这种改变并不保证企业绩效一定会提高。如英国铁路局私有化后的绩效比私有化前下降。俄罗斯在市场竞争未发展的前提下进行大规模企业产权改革（私有化运动），导致了企业从计划垄断到市场垄断，造成工业产出在私有化后普遍下降，使单一的产权改革对提高企业有效供给并未奏效。产权论仅阐明了收益激励机制对提高企业效益的作用，而超产权论却进一步阐明了激励机制只有在市场竞争条件下才能发挥作用，超产权论还认为企业治理机制是决定企业长期绩效的一个基本因素。超产权论所强调的市场竞争与治理机制，比产权论在实证解释方面更具有内在逻辑性，既能解释私有企业成功的根源，也能解释国有企业不败的原因。超产权论还解释了当今国际上国有企业改革的商业化与市场竞争化发展趋势，商业化指的是给企业注入由商业利润和资本增值作导向的治理机制，比如对国有电力公司的改革，英、美等国用变动产权的私有化办法实施治理机制商业化，而法国和新西兰等国则是通过国有商业化改造去改善治理机制；市场竞争化是指最大限度地创造竞争条件，用市场竞争去激励并公开监督企业。根据国外的经验、市场经济的内在规律和我国的实际情况，我国国有资产管理体制改革应运用“产权论”，加快国有资本陆续从竞争性行业退出和收缩，通过国有经济的调整和战略布局，使国有资本主要控制关系国民经济命脉的重要行业和关键领域；同时更注重采用基于超产权论的明确资本回报目标、公开竞争和强化监督激励的商业化模式。给地方政府和专业化的国有投资公司更多的投资权，鼓励各种产权主体和经理人的市场竞争，促进国有资产的合理流动与重组，最大限度地创造国有资本的剩余价值。
三、健全国有资本商业化市场化经营的机制
健全国有资本经营机制，要应用经济增加值EVA这一公开透明反映股东价值的商业化评价指标，引入企业董事和经理人的公开竞争机制，不单纯用行政的方式而用市场化的竞争机制，建立经理剩余收益激励机制、经理聘选机制与企业受托经济责任及财务信息的审计监督机制，健全对各级国有产权行使、资产受托经营和国有企业代理经营三个层次的国有资产经营管理的监督激励机制，完善国有资产经营公司和国有控股公司的治理结构和资本经营经济责任制。从而实现国有资本的商业化经营，即企业价值最大化、公司行为规范化、激励机制长期化、企业经营竞争化、经理聘选市场化和资产管理资本化。具体思路是：
第一，明确国有资本商业化经营的目标和标准。国有资产经营管理的目标是追求国有资本的剩余价值和股东价值最大化。一旦明确了这一透明而又易于评价的商业目标，其他建立在非商业目标的行政干预都会损害商业目标，增加非商业目标干预的成本，从而减少不利于政企分离的随意行政干预机会。要规范这一商业目标，首先要测算国有股本的资本成本，分别按公益性、基础性、竞争性国有资产的类别确定相应的分类资本成本。其次再以经营净利润扣减国有股权资本成本和其他资本成本后的经济增加值EVA评价经营管理绩效，健全规范的以资本回报率， 经济增加值为中心指标分解的三级国有资产管理与经营的经济责任评价指标体系，并定期考核国有资产分级受托经济责任指标。然后将EVA的一定比例以奖金、 年薪或股票及股份期权奖励企业经营者，使之与产权所有者共同享有剩余利润占有权，使经营管理者成为股东价值创造的代理人和受益者，协调产权委托人和代理者的利益矛盾，激励经营者改善经营业绩。然后制订较长时期经理人经营绩效的评价标准，鼓励经理人集中精力搞好公司的长期经营效益，防止短期经营行为，维护股东权益防止内部人控制。
第二，建立国有资本委托经营的契约化制度约束机制。在明确国有资产的资本成本和预期经营回报率的基础上，通过市场化、竞争化和商业化的公开透明的拍卖、招租、招标、招聘方式，以追求最佳资本回报的经营目标并通过市场监督方式，转售、租赁、托管国有资产或国有企业股权，公开招聘国有企业董事和经理。然后与经营者签订有法律约束力的规范的委托代理合同。国有资本委托人的所有权和经理人的法人财产代理权以及相应的经济责任尽可能在委托契约上确定，明确双方的责权利关系，减少出资者与代理人之间信息不对称的差距，健全国有资本经营的经济责任制。国有资产管理机构要派出国家稽查员或监事依据资本委托经营的契约对国有企业的经营状况和动向进行全面了解和监督。稽查员和监事的薪酬由派出机构发放以保持高度的独立性，在必要时被派往分管企业进行检查，将检查结果直接报告国有资产管理机关。同时建立对代理人违反经济责任的追究制度，加强对资本委托和租赁经营契约执行的全程监督。
第三，严格会计审计监督制度，保证会计的独立财务权和监事会的财务监督权，并加强对会计事务所的监督管理提高审计监督质量。国家审计机关依据资本委托经营契约、国有资本运营公司章程、财经法规、会计准则和考核指标对国有资产运营状况和国有资产保值增值的经营效果进行审计监督；顺着股权投资的产权链对被投资生产经营企业的投资收益、资本使用和转让及其股东价值进行延伸审计。通过定期的国家审计监督和会计事务所的审计及其规范充分的信息披露，消除信息不对称防范经营者的道德风险。
第四，健全对经营者的公司内部监督和代理权竞争制度，完善国有公司的经济性治理结构。采用市场化的方式公开挑选执行董事、独立董事和监事，并建立董事会与监事会的内部控制制度和审计、提名、薪酬、预算等专业委员会，加强对经营者的公司内部监督。形成经理的代理权竞争机制，逐步培育经理人市场，股东可通过董事会定期对董事和经营者的经营业绩按规定标准进行评价，及时罢免不称职的董事和经理人，并在经理人市场挑选合适的人选取代不称职的董事和经理人。
第五，强化人民代表大会和社会公众的民主监督。为了硬化商业目标对政府出资人代表和企业经营者行为的约束，必须大大提高国有资产管理的透明度和民主监督。建立国有资产管理机构和重点国有企业向人民代表大会定期报告国有资产管理目标和经营业绩以及向社会公众公告相关的经营和财务信息的制度。使国有资产管理接受人民代表大会和人民大众的监督。通过法律规定国有资产管理委员会必须编制国有资产经营预算和整体规划研究报告，要定期向人民代表大会提交国有企业分类名册，并经常将国有企业经营情况报告人民代表大会。在通常情况下，人民代表大会对国有企业侧重国有资产经营预算方面的监督。遇到特殊需要时，人民代表大会可以决定成立专门的调查小组，对有关国有企业进行立案调查。国有产权行使机构和国有资本经营者应该随时可以接受人民代表大会的监督和调查质询。
收稿日期：2006—02—28
基金项目：教育部2003年度人文社会科学研究项目（03JD630012）
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