踏上经济发展的坦途（上）——对中国经济改革短期和长远策略的看法，本文主要内容关键词为：坦途论文,中国经济论文,长远论文,经济发展论文,看法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、短期的经济策略
中国目前的混合经济体系，即国营企业与市场体系并存的混合体系，容易出现宏观方面的不稳定，原因有三个：其一是容易过热及失控，因为当各地区及企业都倾向生产同类型及同一技术水平的产品，或扩充同类的生产设备时，追求速度及数量的一窝蜂现象便会出现。另外，企业经理人，通常都不以经济效益为前提，反以扩张及控制企业可拥有的资源作依靠；其二是这种经济体系，由于不以经济效益、利润回报或生产效率为依靠，容易造成大量浪费，以及生产一些低水平及低需求的产品。但由于工人薪金照常支付，所以购买力及总需求一定比总供应多。这些剩余购买力，一方面因为国家没有一个成熟的金融市场，其中一部分由于无须纳入其银行或金融体系内，于是便积聚于民间，随时造成通胀的压力；其三是中央政府惯用行政手段指导金融系统，往往维持低利率政策，及集中在信贷与回报率低和回报期远的计划项目上。遇到中央财政赤字扩大（譬如由于国营部门污蚀加深或税收大幅减少），或因新兴市场体系迅速扩展，与政府争取有限的资金时，中央政府便不得不大量发行钞票以应付其开支，如此一来，通胀便容易失控。
正因为中国这种双轨经济不稳定的结构，所以宏观经济调节便是中国政府必须小心谨慎处理的课题。不论是财政政策或是金融政策的筹谋，都要小心翼翼，特别是由计划体系逐渐过渡至市场体系时，更是陷井处处，如果不抱着如履薄冰的态度去小心调节，便很容易拖慢改革的进展，及扭曲改革的方向。
宏观经济调节，首要任务是控制通胀。控制通胀的治本方法是增加生产力。如果不容易办到，则退而严格控制货币供应。一方面要严拒国营企业对银行体系放宽信贷的要求，另一方面，尽量使银行体系可以有效地调节不同企业信贷的要求，还要控制公营部门支出，尤其是工资支出的增加。要控制通胀，控制货币供应量及控制信贷，是调节经济过热的不二法门，是决策者必须严防固守的关口。
宏观经济调节，着重平衡整体经济的总供应与总需求。以中国情况而论，因为公营部门在这两方面所占的比重非常大，所以，能否控制公营部门的收入及开支，便有举足轻重的作用。开源节流，尽量达至收支平衡，是管理公营部门的金科玉律。
计划体系在过渡到市场经济期间，税收问题是政府面对的最大问题之一，中国在这方面的情况尤其严重。一方面，由于国营企业亏损日益增加，而中国一向以来的财政，非常依赖这方面的收入；另一方面，向新出现的企业收税，尤其是个体企业，非常困难。小企业逃税瞒税，举世皆然，尤其是在法例不明，法制推行不够彻底以及贪污盛行的地区，逃税情况，更形严重。中国当局应特别小心对付。
在税制方面，整体来说，中国所面对的难题不少。原因之一，是中国当局把财政政策及税收制度混在一起，纠缠不清。中国的税制非常复杂，因为要照顾的目标太多，既要兼顾公平，又要刺激生产，或推动发展。这些目标，虽然值得同时推行，但若将税制弄得过份繁杂，反会得不偿失。一个良好的税制，首要原则是掌握收入，其次是简单及容易推行，令应该交税的人或企业都无所逃避，或不愿逃避。
税制改革，一定要配合物价改革与企业改革，齐头并进，效果才会显著。企业改革能达到坚守自负盈亏这原则，是一个健全税制的基础和起步点。没有真正自负盈亏，企业课税多少始终是数字游戏。这亦是中国税制的特点和弱点。中国税制，因为照顾不同企业的需要，常与企业讨价还价后，方决定缴税多少。这样一来，中国当局对税收的掌握不单止困难，更令税制由简变繁，阻碍行政效率。另一方面，因为中国政府的双重角色，一方面既拥有国营企业的产权，要不停津贴其亏损，另一方面又向此等企业微收税项，很多时候，税收补贴变成了一种会计上的数字。所以若不同时认真地推行有效的企业及物价改革，税制改革所收的效用不大，况且税制变动太多，会令企业与人民无所适从。
有关税制改革的方案，因为涉及的技术问题广泛，需要很多税务专家小心处理，不是三言两语可以解决的。我在这里只能将一些大纲性及原则性的问题提出来，所建议的方案亦只限于原则性方面。世界银行在两三年前，曾经就中国税制改革问题做过一项研究，里面的提议大致上是合理而可行的，我仅补充一两点与大家讨论。第一，我认为中国当局应考虑在适当时候全面引入营业税（亦俗称‘VAT’）这一个机制。原因是，目前中国经济正逐渐扩大其市场比例，小型企业会大幅增加，逃税避税的个案数字亦会相继上升，所以掌握收入便变成财政控制一个重要的因素。因为VAT这种税项，不论国营、私营企业都照同样税率缴付，亦不论这些企业是否赚钱抑或蚀钱，都不能逃避，所以对国家收入有稳定作用。当然某些项目可以因时制宜地被豁免（如农产品），但大体来说，这是一个非常公平而有效的税制。
第二点值得提出的，是中央与地方税收问题。中国的中央政府本身并无征税的机构，收税一向由地方，特别是城镇级政府负责，最后转交中央。地方政府收税情况不受中央监管，一般税务员由于训练不足，导致整个税收制度的运作效率不高。同时，在执行已订定的守则过程中，偏差可能很大。要改善这情况，中央政府可以考虑培训及由中央派出一些税务专才，以协助、监察和训练地方收税人员，另一方面应该统一所有税务行政上的标准（如表格等），以简化整个收税机制的运作。
节流方面，比开源方面的困难有过之而无不及。开源方面，尚有很多新兴企业可以纳入当局的税网，但节流方面，政府要向本身的官僚系统开刀，则委实不易。市场体系扩大，新的机制建立，需要新的人员去办事、去监管，所以公营部门无可避免地会扩展。但另一方面，传统的计划体系大体上依然存在，裁减人手不易，所以公营部门的开支，只会升而不会跌，对付着一个极棘手的问题，当局可以考虑下列几个方案。
其一是引入‘零基础’的预算方案，逼使每一公营部门，每隔数年，一定要把其本身预算，由头到尾彻底地检讨一次，然后依照真实的情况和需要来增损，以减少虚应故事式的循例增加。以零为基础，重新安排预算，可以免积重难反的官僚陋习。
对于监管困难的公营部门，可考虑将其中可以市场化的服务交给市场体系，或采用市场收费的方式进行，目的在减少一般民众对免费服务的惯性依赖，同时可以间接逼使公营部门，特别是直接面对市民大众的服务，提高其服务质素。由于这种服务质素高低易见，当局可客观地鉴定这些部门的服务水准及成本水平。
目前中国财务上最大的“黑洞’，出在对国营企业及粮食价格的补贴，对于前者，因为面对新兴市场体系的冲击和竞争，以及深受三角债的困扰，其亏蚀程度恐怕与时俱增，以致国库捉襟见肘。这种情况可能迫使当局扩大其货币供应量，影响宏观体系的稳定。所以中国财政上的问题，归根究底，与国营企业息息相关。解决国营企业的问题，可说是对当政者目前最大的挑战。
东欧诸国的实际经验显示，国营企业私有化这一条路，似易实难。所以，最近经济学者对国营企业改革的问题，都渐觉悲观，甚至有束手无策之感。在这方面，中国的经验实在可作宝贵的借鉴。中国的经济基础，比东欧诸国稳定得多，实拜国营企业占国家工业生产总值越来越少所赐。换句话说，中国改革之所以有成，不在它成功改变了国营企业的经营方式，而在它容许国营企业外的私营部门全面扩张和增长之故。亦即是说，我们对改革国营企业期望不可过高，整体的策略应是尽量减低其破坏性，而不期望它们脱胎换骨，摇身一变成为中国经济体系内的中流砥柱。
在这个颇为消极的大前提下，有几个方案可提出作为参考。其一是设法把这些企业可以市场化的部分放出去交由市场取代，例如一些本来由这些企业经营的项目，如果市场有企业可以承办，则应以合约方式，交给这些企业办理。至于本来的雇员，可以考虑交由承办企业接管，作为合约条件之一部分。若部分雇员必须辞退，则由国家社会安全网负责。至于交给市场何种企业承办，则可以投票方式进行，价高者得。第二个可以考虑的方案，是把现在的国营企业拆细及改造，并鼓励企业的员工对分拆提出建议。拆细的好处，是将大规模企业内的“瘀血”透视于外，将责任界线界定得较为清楚，令参与者投入的努力与奖励，变得直接可办，因而增加被拆细企业的竞争能力。拆细后的企业，可以纳入市场体系内，在市场中作出适当的竞争活动。第三是预定补贴数目的上限及时间表。企业经理人可以较有弹性地运用这些补贴，如果补贴仍然不足，则企业将被逼转卖其资产或最后关门大吉。此外企业经理人在某些指定条件及情况下，必需有权辞退部分雇员，以减轻经营成本。至于有没有权随便加薪给予其他雇员则须要另外考虑，以便配合政府公营部门的做法。这个方案既将较大的权力赋予企业经理人，同时亦限制其可用的资源（由于补贴的上限及时间表已定），就算企业被迫转卖资产，亦等于将生产设备由低效率企业，流到高效率企业去。补贴有上限和时间表，总会激发一些危机感。企业经理人有权辞退雇员，亦肯定会激发大多数人的向上心。一旦企业的动作回复正常，转亏为盈，则可考虑将其股份化或公司化。届时，可容许职工有优先权认购股份或分配特别股份，目的是增加员工的归属感，使他们尽忠职守，悉力以赴；认购的股份可分期进行及偿还，或从工资中扣除。
前面讲过，税制改革一定要与企业及价格改革齐头并进，才会有成效。同样地，企业改革如果能够与价格和市场改革并驾齐驱，互相倚傍，则成效自会益彰。物价开放的速度，可参照货品供应有否阻力而定。一些货品，如果本身供应上有结构性的障碍，则不能随便开放物价，以免造成通胀压力。所以在改革物价时，应首先消除供应方面的种种限制。这些限制，如果是政策上的，则应考虑如何修改政策，以达到开放市场的目的。另一方面，物价开放速度亦应与国家递减津贴的计划，及国家福利安全网的发展同步进行，目的是希望国家完全取消对物价的津贴后，低收入或有困难的家庭能够纳入社会福利安全网，使真正有所需的人士得到应有的照顾。
市场改革方面，当局应尽量把现存的分销网交由私营或把公营部分分散，以减少其垄断性，容许私人企业参与竞争，发挥市场力量，使分销活动，尽量纳入市场体系之中。至于劳工市场，亦应该逐步开放，诱使在传统计划体系内的工人选择投身市场体系。同时，为了方便工人适应及顺利过渡，除了增加转业培训的活动外，政府可以考虑不同的资助方案，尽量减轻选择投身市场体系工人的冒险性，及过渡期间的损失。
经济发展和市场化的过程，当然需要金融体系发展以作配合。从市场体系的角度而言，中国金融体系尚未达到成熟的阶段，可以改革的地方，实在不少。中国目前的金融体系，基本上是一个银行控制大局的体系，这亦是中国金融体系的特色和困难所在，因为一个成熟的金融体系本身应是独立的商业体系，政府用行政指令决定信贷及金融资源的调配，与银行体系独立运作的原则，显然背道而驰。因为行政指令，必然倾向以低息及优先贷款予某些投资项目或企业，与银行体系本身以利润挂帅的商业考虑不符。行政指令太多，银行对自己的利润或亏蚀便无从作出正确的估计。亏蚀的银行，更可振振有辞地要求国家作出补贴，而本身经营稍为妥善的银行，亦会因行政指令太多，失去应有的主权商业发展的机会。结果，银行体系沦落为官僚系统，既没有效率，亦没有高质的服务，无论对经济发展或市场过渡，都绝无裨益。
至于正确的改革方针，首先应该是彻底解决这个内在的矛盾，将宏观金融政策，完全交由中央银行执行，把金融体系的一般活动，交由商业银行处理。其他特别发展任务，则交由特殊的发展银行处理。当局的基本职责，应在监督及保持银行和金融体系的稳健与顺利运作、保障存户的利益、防止银行倒闭等问题出现。中国人民银行应该强化其中央银行的地位，全权负责制订及执行国家的金融政策，特别是全盘信贷计划，以稳定中国宏观经济的状况。作为所有银行最后贷款者的身份，中国人民银行应对整个银行体系有监管权力。至于经济发展的任务，因为所牵涉的信贷年期久远，应由特别的发展银行担当。其他一般商业信贷，亦应该渐渐归由商业银行，或其他不同种类的金融机构负责，因为只有商业银行才会小心翼翼、步步为营地放出信贷，才会把一个经济体系的金融资源，作最有效的分配及最有效率的运用。要做到这一点，中国当局一方面要鼓励商业性金融机构的建立，以便最终造成一个有效率、有竞争的金融市场。但另一方面，中国当局对这个体系亦要严加管制，以免良莠不齐。因为这些机构容易牵涉投机性的活动，在经济繁荣期，有可能盲目乐观，大量借贷，引致银行体系出现连锁性的风险和倒闭潮，冲击整个金融体系。此外，一个成熟的金融体系，应有效地吸纳民间累积的财富，放回生产活动的轨道上，避免目前中国因民间大量积聚的财富而轻易引起高通胀的恶果。一个较为成熟的金融体系，亦可以间接协助国营企业的改革，减低国营企业对国家银行的依赖，使商业银行参与国营企业的活动及资产的监管。
作为金融改革的一部分，中国当局可以考虑对国内所有银行重新估值，目前的情形，根本无法估量中国银行体系的真正情况。重新了解这体系的信贷状况和企业结构，重新估计其成员的真正资产与债务，对整个金融改革方案是不无裨益的。
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