我国“十五”时期财政改革与发展的战略思考，本文主要内容关键词为：时期论文,财政论文,战略论文,我国论文,十五论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、正确认识我国社会经济环境的新变化
我国“十五”（2001—2005年）时期，将面临国际、国内一系列社会经济环境的重大变化。一是国内买方市场形成、有效需求不足、就业压力加大、经济结构调整滞后、地区差距扩大、国企改革艰巨、财政赤字和债务加重等，许多深层次矛盾日益突出，这是多年低水平重复建设、盲目投资的必然结果；二是知识经济兴起，经济全球化、一体化、区域化进程加快，购并浪潮此起彼伏，科技进步已成为社会经济发展的强大动力，预示着社会生产力正经历着又一轮革命性巨变。例如，当今世界科学知识的发展，其频率已不是以往的每50年或10年增加一倍，而是每2—3年扩充一倍，知识的积累已越来越具有左右经济发展的重大作用；人们所使用的生产工具，也不是以往的100年、10年变动一次， 而是每2年甚至一年一变；经济增长速度，封建时代平均每万年增长1—2 %，而今则是年均增长3%，甚至有些高达9—10%。又如，按人均收入考察，美国人均收入翻一番用了50年时间，日本为33年，韩国为10年，我国不到10年（1998年人均GDP为915美元，已进入中等收入国家行列）。再如，我国财政收入1950年为65亿元，人均12元；此后用了28年时间才突破1000亿元，即1978年为1121亿元，人均116元；后又花了21 年时间即1999年方突破10000亿元，人均超800元。这些数据表明，社会生产力的发展，过去和现在都有力地推动着各国财政经济的潜能不断释放出来，因而提升产业素质、增强综合国力、积极参与国际竞争，已成为不可逆转的趋势。
在这种背景下，我国“九五”（1996—2000年）将全面完成第二步战略目标（即人均GNP比1980年翻两番；基本消除贫困， 人民生活达到小康水平；加快现代企业制度建设，初步建立起社会主义市场经济体制），同时为“十五”实现第三步战略目标（即到2010年，GNP比2000 年翻一番，人民小康生活更加富裕、形成比较完善的社会主义市场经济体制；到本世纪中叶，即建国100周年时，基本实现现代化，人均GNP达到中等发达国家水平，建成富强、民主、文明的社会主义强国）开好局、打好基础，提出了更高的要求。可以说，新世纪的财政改革与发展，已经进入新的历史转折阶段：一是为保持经济的快速增长，扩大内需已成为重中之重，防止失业率偏高和通货紧缩也不可小视。关键是瞄准经济整体素质的改观，全力提高科技含量、提高市场竞争力、提高效率水平，沿着市场化改革的方向阔步前进；二是宏观经济运行已从资源约束型向需求约束型转变，政府的宏观管理也由原来的供给管理为主向现在的需求管理为主改变，努力增加投资、消费、出口对经济增长的拉动及其贡献率，需要综合配套，相互协调，才能走出一条新路子来；三是经济结构调整滞后，经构劣化、老化的矛盾突出。我国产业结构不合理、供给结构不对路、需求结构不适应、财政收支结构“越位、缺位、错位”的现象甚多，国有企业结构战线过长、布局过散、效益差，已成痼疾，如再不加大结构调整力度，必将丧失时机，拖经济发展的后腿；四是世界各国改体制、改政府、抢占科技制高点的竞争正在深入展开，我国政府和财政的体制改革、职能转变，以及发展高新技术产业，已有良好的开端，现在面临的是进一步界定政府、企业、市场之间的分工合作关系，规范政府和财政该管什么和不该管什么，努力构建适应市场经济要求的公共财政基本框架，为“十五”时期财政改革和发展，迈出坚实的一步。
二、“十五”时期财政改革与发展的新思路
思路之一：确立新的理财思想，提高财政在公共管理中的效率与服务水平。从我国社会主义初级阶段的实际出发，充分估量财政发展的有利条件和困难因素，瞻前顾后，趋利避害，优势互补，用新的理财思想来指导下一步的财政改革和发展，包括：增强四个意识（发展、创新、服务、监督），加快四个转变（向科技兴财转变、向间接调控为主转变、向适应市场化分配转变、向集约化监督管理转变），树立四大理财观点（开源与节流并重、总量与结构均衡、公平与效率统一、国富与民富兼顾）。我们要学会从全局观察财政，从财政把握全局，从战略的高度驾驭财政运行，从财政之外综合衡量财政的矛盾。现在有一种误解，认为建立公共财政，财政退出竞争性领域，就可以放松或不搞财源建设了；认为推进农村城镇化建设，发展城镇化财政，就可以化掉农业了，这显然是缺乏全局认识的一种片面性和错觉。此外，我们还必须切实关注国际国内市场经济的变化，实行五年、十年或十五年的中长期滚动式的计划安排，协调科教发展战略、城市化发展战略、可持续发展战略等之间的相互衔接，增强改革和发展的预见性、能见度和可控度，以提高政府和财政在公共管理中的效率及服务水平。
思路之二：正确选择战略目标。首先，坚持若干基本原则确定战略目标，即适应国内外经济环境的新变化和新格局，摆正速度与效益、总量与结构、开源与节流、中央与地方等各类关系，推进体制转化和经济增长转型，依法理财和规范管理。这是实现政府大目标的客观需要，也是新世纪对财政改革和发展的要求；其次，慎重选择战略目标。有人认为我国应以提高财政的“两个比重”为目标，还有人提出以建立公共财政为目标，这些认识都未能从总体上体现长远谋划的眼光。“两个比重”提高后怎么办？财政的改革和发展往何处去？上述观点回答不了这些问题。而建立公共财政的提法，则过于笼统，它只是回答了搞什么类型的财政的问题。因此，从我国财政的现实出发，“十五”时期选择以初步建立稳固、健全、均衡、强大的财政为目标（2010年达到基本建立的目标、2015年达到完全建立的目标）是可行的。表明建立基础稳固、职能健全、财力均衡、实力雄厚的财政，是实现第三步战略目标在财政领域的应用。它目标明确，方向清晰，分步实施，循序渐进，其中保持财力动态平衡，不致紧张到破裂的程度；财政实力雄厚、强大，足以经受得起各种考验，尤其具有新意。
思路之三：明确战略任务。“十五”时期，一方面，调整供给、扩大内需、优化结构、改善调控的任务很重；另一方面，理顺分配关系、规范分配渠道、整顿分配秩序、大力增加基础设施投入、启动城乡消费、构建公共财政的基础框架，尤为紧迫。为此，努力提高政府可支配的财力是首选的任务（财政收入占GDP比重提高到20%以上； 中央财政收入占财政收入总额的60%左右），它为财政走出困境、增强财政宏观调控实力准备必不可少的条件；控制财政赤字和债务规模，使其在政府、居民均可承受的范围之内（中央财政赤字控制在占GDP3%以内，重点发行建设性国债，逐步缩减直至消除赤字性国债）；建立合理的公共财政收入体系和公共财政支出体系，特别是支出方向、范围、领域、重点的调整，做到有进有退；支持国有企业建立现代企业集团，放开搞活中小企业，把促进农业产业化、农村工业化、农村城镇化放在突出位置，把发展第三产业和高新技术产业列为优先扶植行列，一句话，为社会生产力上水平扫除体制、政策的障碍；规范管理，严格法治，为制止收入流失，减轻农民、企业负担和遏制腐败提供保障。现在为消除财政供给“三多”矛盾（财政供养人口过多、对经营性事业单位包揽过多、对不合理投资和补贴过多），为缩小城乡之间、地区之间、贫富之间的“三大差距”，为从根本上脱困（财政脱困、国有企业脱困）、脱贫（尚有千万人未脱贫）、消赤（消化多种明的、暗的赤字，包括隐蔽性赤字、挂帐性赤字在内），都需要做出新的战略部署，正本清源，长抓不懈。
思路之四：合理安排战略重点。“十五”时期，财政改革和发展要抓住调整内部结构、支持外部结构调整的有利时机，充分发挥其调整结构的特殊优势，以加快结构的战略性调整作为重点，这是切合当前和今后相当长一个时期的实际的战略安排。必须明确，结构调整，一是按性质区分，包括战略性调整（符合长远战略目标）、整体性调整（立足全局性的调整）、开发性调整（开发新的资源或财源）、升级性调整（产业结构升级、产品结构升级换代）、适应性调整（适应市场机制要求、适应政府职能转变）、超前性调整（预防通胀或通缩）、同步性调整（与经济增长同步、与收入增加同步）等。据此，有区别、分层次、因时制宜、因地制宜地实行多样性调整，结构才能出效益，出速度；二是按结构调整的组成区分，包括产业、产品、技术、投资、消费、分配、就业、供给、需求等均有其各自的结构，而且每一结构内部还可区分为若干层次。调整它们的比例关系，消除各自结构内部的梗阻，是一个互动、联动的过程；三是按结构调整的要求区分，包括结构调优（如优化财源结构、使产业结构合理化）、调高（工业结构高级化）、调新（产品结构增加新的科技含量、发展新兴产业和新兴技术）、调大（企业组织结构调大）、调强（地区结构调强），引导结构朝着优、高、新、大、强的方向发展，从而推动财政经济整体素质的提高；四是按结构调整的方式区分，包括微调、小调、大调、普调、区间调、主动调、被动调等，有些可以动小手术，有些可以“急刹车”，使结构调整收到事半功倍的效果；五是按结构调整的手段区分，包括经济的、法律的，以及必不可少的行政手段在内，综合运用实施调整，其中主要是善于运用经济杠杆，调动各方积极性，以实现既定的战略目标。可见，“十五”时期主攻结构调整，做好财政调整结构这篇文章，是充分发挥财政职能作用的重点所在，也是增加有效供给和有效需求的迫切需要。
思路之五：规划战略实施步骤。按照“十五”开局的要求，正确处理增加基础设施投入与调整产业结构的关系、扩大就业与开拓城乡市场的关系、启动内需与培育新的财源增长点的关系、增加城乡居民收入与减轻社会负担的关系、政府行政改革与其它各项改革的配套关系等，需要采取总体部署、分类指导、分步分阶段、循序渐进的方式，通过财政政策的实施予以落实。值得探讨的是，既然结构的战略性调整已成为财政改革和发展的战略重点，对财源结构、税收结构、财政支出结构、财政增量结构、收入分配结构等进行一系列调整，进而影响产业结构、产品结构、技术结构、就业结构、地区结构等趋向合理化，是财政反作用于经济的至关重要的一着。因此，实行结构性财政政策，是针对有关经济结构调整进行疏导、引导、制导，促进其质的改善和量的比例关系变化的政策。要着眼于结构合理化的松、紧搭配，分别不同的结构实行该扩张的扩张，该紧缩的紧缩，比之区分政策的积极、不积极，或者是中长期政策从紧、短期扩张，要有理有利得多。我国实行积极的财政政策已经取得了明显的成效，“十五”期间仍将继续发行一定规模的长期建设国债，增加投资规模，扩大国内需求，加快结构性调整。为此，财政政策及其体系适应这种变化，转移到实施结构性财政政策上来，使政策的目标、手段、效应“三位一体化”，是完全可行和可取的。
三、推进财政体制、机制的全面创新
财政改革过程、发展过程、开放过程，本身也即是创新过程。只有根据变化了的新情况、新问题、新任务，不断注入新知识，开拓新思路，选择新取向，走创新体制、机制、法制、制度、管理之路，才能沿着市场经济的快车道，以新的姿态进入新世纪。
关于创新体制。我国1994年实行分税制财政体制改革，在分税、分权、分设征税机构等方面，取得了突破性进展，但历经近6 年的不断完善，事权、财权仍然划分不到位，中央和地方各级政府的利益分配关系不易理顺，过渡到彻底的分税制财政体制步子不快。是什么原因阻碍着它的发展？现在看来，主要是勇于、善于大胆创新体制不够，而传统体制的惰性、惯性传递有余。从根本上说是国家大，经济发展不平衡，地区差距悬殊，采用分税制体制覆盖于中央和省之间是大体可行的，但省以下的市、县、乡体制，也简单地、不加区别地套用同一固定模式，则脱离了我国生产力发展水平的实际情况，不利于充分调动各级政府理财的积极性，难以解决政府的作用与财力不相一致的矛盾。为此，“十五”期间，在合理界定、调整中央和省之间的事权和财权，体制统分适度的基础上，放手让各省根据各自的实际，自主、灵活地选择市、县、乡的财政体制，授权省以下创新、放开体制，比现在的统得过多、管得过死、穷日子一起过要好得多。体制创新既要调动积极性，又要有相应的竞争机制，才能打好攻坚战、翻身仗、平衡仗。改革体制还要敢于碰硬（如建立可行的地方税体系、强化地方主体税种、规范地方非税收入等），放手创新（把县、乡基础、基层环节的体制改革纳入创新轨道，如发展小城镇，推进农村乡镇行政向城镇财政转变），方能达到“柳暗花明又一村”的效果。
关于创新机制。现在相当一部分政府财力在预算外、制度外、体制外运行，国家可支配的财力已从1978年的占GDP31.2%，下降到1998 年占GDP的12.4%，个人所得从50.8%上升到65.8%，分配格局不合理、 分配关系扭曲、分配秩序混乱，反映了包括财政运行机制在内的初次分配机制和再分配机制的紊乱，及其对市场机制的不适应性。在西方市场经济国家，初次分配是企业自主支配、市场机制决定、政府进行法规监管，占GDP的3／4在市场化分配中归个人所得， 然后在再分配中通过规范化的税收调节（如个人所得税、社会保险税等），将个人所得的20%集中到财政手中，是完全合乎规律的。我们的问题出在初次分配因市场化程度发育不足（1998年近50%）、市场机制受阻、企业自主分配大打折扣，加上再分配过程的税收调节只是刚刚起步（个人所得税1998年只占税收总额的3.43%，比西方低几十个百分点）。因而现行的财政运行机制，包括财政收入形成和成长机制、财政支出的效率、利益机制，都与市场机制不相匹配。“十五”期间，从创新收入分配机制入手，将政府原有分配给个人的各种明补、暗补及实物化福利分配，通通纳入工资分配，形成市场决定的新机制。在此基础上，建立个人收入申报制、储蓄存款实名制、法人支付个人收入申报制等，为个人所得纳入税基之内准备充足的条件。这样，一方面加大个人所得税的调节力度，增设社会保险税、财产税、遗产税等新税种，以调节过高收入，取缔非法收入，努力增加政府可支配的财力；另一方面则加快费改税步伐，切实整顿预算外、制度外、体制外的财力分配，以提高财政的“两个比重”。这种机制方面的创新，不宜再拖，必须知难而进。
关于创新制度。众所周知，制度是人们社会经济关系和行为的规范体系。根据变化了的新情况，及时调整、充实、修改、创新制度，是制度具有生命力，保持其连续性、先进性的一个重要方面。实行激励制度、约束制度相结合的制度创新，对协调动力与约束、规范与限制、权力与责任，都有着不可低估的积极作用。“十五”时期，在扩大内需，调整供给，提高人民的生活质量和福利等方面，创新制度有着很大的空间，例如实行非全日工作制、增加公休日、扩大高校招生、鼓励投资移民、发展消费信贷等；又如创新财政贴息制度、国债市场化制度、部门预算制度、社会保障基金制度等；再如，结合西部大开发战略，还可实行以市场换技术、以资源换资金、以工代赈、退耕还林等，都有其现实的可行性。社会主义市场经济下的财政发展，必须有创新的制度体系予以保障，方能形成公平、公开、公正的竞争环境，取得较高的效率和经济快速增长的实效。
关于创新现代化管理。为改变传统财政管理效率低、成本高、浪费大的落后状况，确保其由粗放式管理向集约化管理转变，创新财政的现代化管理，实是当务之急。“十五”时期，围绕创新科学的财政管理制度、先进的财政管理手段、规范的财政工作程序、严格的财政监督体系、高素质的财政管理队伍，努力提高政府公共财政管理的整体水平，打一场翻身仗，是十分必要，也是可行的。可以这样说，没有创新的现代化财政管理，便不会有健全的、高效率的现代化财政。
关于创新财政法制体系。依法治国、依法理财，都离不开完备的法律法规体系。一手抓财政立法，一手抓财政执法，努力做到有法必依、执法必严、违法必究，保持财政法规的严肃性、权威性，是国家公共权力正常运行，依法理财的重要标志。“十五”时期应在已有财政法律、法规的基础上，加快制定财政基本法、税收基本法、国债法、财政监督法等的步伐；不断完善相关的财政法规、条例；严格财经纪律，遵纪守法。这样，整体的财政法制水平就能取得新的进展，对健全市场经济的法律框架，可以起到积极作用。
综上所述，“十五”时期财政改革和发展走全面创新之路，加快发展、扩大发展、持续发展，解决前进中的大大小小的问题，一个开放度广、服务性强、约束力大、权威性高、体制统分适度、分配公平与效率统一的符合市场经济要求的新型公共财政，就能以崭新的姿态，屹立在世人面前。