试论信息时代的税收管理变革——由推行税收电子化谈起，本文主要内容关键词为：信息时代论文,试论论文,电子化论文,税收论文,税收管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、税务部门推行电子化的成效与反思
自1985年我国制定办公自动化建设与发展规划以来，政府各部门开始了大规模的信息技术引进和信息系统建设。税务部门也结合新税制的建立及征管改革的实施，大力推行税收电子化。在这十多年的发展历程中，税收电子化经过奠基、初创阶段，目前不少领域已步入成熟期。信息技术在税收领域的广泛运用，对税务部门的征管效率、职责规范及工作流程都产生了重大影响。从积极的角度来看，主要表现为：
——提高了政策的决策理性。税务部门运用信息化工具，能获取和掌握更加准确、可靠的信息，从而为其正确决策、作出准确判断及采取必要行动提供帮助，极大地提高了税收政策实施的水准和质量。
——节约了税收成本，提高了征管效率。税收电子化，打破了地域、层级、部门的限制，加快组织和职能的整合，丰富了征管手段，节约了人力、物力和财力资源，并使征管程序和业务流程更加简明、畅通。
——促进了信息流通和资源共享。税收电子化的一个明显特征，就是致力于实现信息的网络化传递，为实现高效的税收征管奠定了坚实的基础。在同一个网络平台上，不同地域、不同部门的相关人员都可以方便、快捷地利用各类涉税信息。
——扩展了与纳税人的沟通层次。税务部门通过更为广泛的信息沟通网络，打破传统时间、空间及行政层级之间的限制，一方面提高了部门内外的沟通效率，及时向社会传达政策意图；另一方面，借助网页、电子邮件、电子布告栏等方式，与纳税人之间形成了一个迅速、有效的沟通途径和意见反馈机制。
尽管推行税收电子化产生了以上种种收益，然而，目前的推进方式是否在实质上提高了税务部门的工作效率？在哪些具体的方面提高了效率？在哪些方面还没有？从投入与产出的分析看，目前我们的信息化建设带来的是高效益，还是低效益？我们应当如何评价信息化系统的效益，包括当前的和潜在的效益？
上述问题很少为我们所正视，这些年来，随着各级税务机关对信息化重视程度的增强，信息化建设的投入也在不断增加，软硬件配置日益现代化，税收成本可谓不低。但税收电子化的真实效益既没有被重视，也没有被合理地予以评估。它到底对我们的税收征管产生了多大的促进作用呢？我们尝试考察以下三方面问题：一是效益问题。税收电子化的根本目的是提高征管效率和征管质量。目前推行的税收电子化仅仅解决了征管效率问题，而对提高征管质量却介入不够。尽管我们在税收信息化建设上投入不少，征管效益指标却始终不高，如纳税申报率低、走逃户增多的情况普遍存在。进入90年代，我国每年查处的税收犯罪案件都在6800起以上，且有逐年递增趋势；二是产出问题。集中反映为电子设备和电子信息利用效率极低。电脑往往成了打字机、开票机，由于对征管信息缺乏利用，只重视信息录入，却忽视了对数据资料的分析整理，造成电子信息严重堆积，共享性、开放性极为不足，计算机网络的“依托”作用远未发挥；三是法治问题。从依法治税角度考虑，税收征管对外要严格遵循国家法律法规，对内要遵守税务部门内部规章制度，与传统征管手段相比，税收电子化能以更加科学、规范的方式来实现这一目标。但是电脑毕竟是受人脑的控制和操纵，缺乏先进管理体制的支撑，只会造成我们对依法治税的贯彻往往是喊在嘴上、写在文件中，在实际工作中还是人治色彩浓厚，行政干预、人为调整的随意行为普遍存在。
二、税收管理优化和技术创新是税收工作发展的根本方向
以上问题反映出我们在推行信息化中存在的一个根本误区：税收电子化是征管改革的根本也是惟一的出路。税收电子化能化解征管实践中所有矛盾吗？缺乏管理创新和技术创新，推进能够真正取得成功吗？
对于一个社会而言，管理和技术同等重要，但技术和管理的结合更重要。人类的首要和终极目标不是为了追求技术而是为了借助技术追求发展。技术，特别是信息技术本身并不能直接转化为生产力，人们可以买到技术但却不能仅靠金钱买到效益（我们有太多的用钱堆砌起来的信息系统，在那里人们见惯了高技术与低效益畸形并存）。信息技术的发展水平与管理人员素质、观念及管理水平等因素有着密切的联系。科学技术作为管理方法的一种手段，无法超越管理范畴而独立存在。
这层道理可能一点就明，但在税收工作实践中，我们却往往将这一原则抛之脑后，容易产生“孤立论”和“滞后论”。“孤立论”单纯强调对技术手段的引进吸收，却忽视对管理体制的改革创新，在推行税收电子化时，是以技术设备的配置为主体，而不是以理论、管理思想特别是管理方案的创新为支撑点。“滞后论”认为税收电子化的推进迟早会带动税收征管的变革。但是笔者认为，再现代化、新型的信息手段，若附加在一个落后、低效的征管架构上，也只会产生令人失望的结果。就好比一台年久失修的机器，再高的电流、再好的润滑剂也改变不了它运转不力的结果。根据以上两种观点我们得出：税收电子化在朝着信息共享、多环节监督制约的方向发展，而我们的管理体制却还停留在以往专管员的主观管理模式上。
信息时代的来临，要求我们对技术与管理的主次地位有更加清醒的认识：技术永远只是管理手段，它只有与先进的管理思想、管理体制相结合才能产生巨大的效益。从某种意义上说，管理创新比技术创新更具现实紧迫性。
三、信息时代的来临给传统税收管理模式带来的冲击
随着互联网的快速发展，信息时代正以不可抵挡之势扑面而来，我们的生产方式与生活方式也随之发生改变。同时信息时代也给税收管理提出了新的要求。
（一）税收组织结构的改变
由于信息传输方式的根本改变，建立在逐级上传下达方式基础上的科层制税收组织结构正在逐步解体，新的税收组织形式和非常规部门将快速增长，组织结构将呈现频率越来越快的不稳定性。新的组织形式将是适应性很强、变化迅速的，充满着稍纵即逝的基本单位和流动性极强的个人。过去一直认为并强调行政组织系统要适应人和机构的要求和工作特点，而现在，行政组织系统要更多地适应信息时代事物变化性强的特点，更具体地说，要求人做更多的改变。
（二）税收工作岗位的流动与业务过程的多层面交互性
税收组织结构的变化也会带来工作岗位的不稳定性，同时，衡量工作结果的方式和观念也大大改变。传统税收组织的典型特点是严格的业务分工，这在信息技术时代将大大改变，取而代之的方式是跨专业、跨部门和跨地域的多层面的交互式业务过程。一项税收政策的酝酿、出台、实施将是由不同地域、不同部门的人实时交互完成的，而支撑这些活动的基础设施就是信息网络。
（三）税收管理模式及工作方式的改变
随着电子商务的蓬勃兴起，传统企业的经营管理方式和营销理念也将发生深刻的变革。由于其交易场所的无地域性、交易人员的隐蔽性以及交易商品来源的模糊性，给税收征管理带来极大的影响，最直接的影响就是传统税收管理模式缺乏对信息时代复杂多变的经济环境的应变力，没有形成一个以互联网络为平台、具备较强技术控管能力的管理体系。
更为重要的冲击可能是对税务部门传统管理观念的冲击，保守、固化的思维习惯已经完全不能跟上时代的脚步，惟一的根本出路就是要更加主动地在管理体制、管理思路上适应信息时代的变革，要借助信息技术手段，建立一个更为开放、更有回应力的负责任的和有效率的税收管理体系。
四、适应信息时代要求，税收管理要实现全方位创新
（一）从控制导向的税收管理到服务导向的税收管理
在传统体制下，税务部门更多地扮演了监督者、控制者的角色，为社会和纳税人提供公共服务的职能往往被淡化，这与传统的政府体制及其组织特性有关。在计划经济下，税务部门的职责仅是国家组织财政收入的渠道和工具，而不是一个服务体；在管理上，视纳税人为管制的对象和客体，讲求计划和控制功能，忽视服务功能。
小平同志说过：“我们的政府是人民的政府，应以人民高兴不高兴，人民答应不答应，人民满意不满意作为政府施政的目标。”这也道出了信息时代对政府公共管理的目的和要求，即塑造一个具有公共服务精神的政府。就税务部门而言，更要加快由单纯执法者向执法服务者的角色转换。
（二）从机械式的官僚组织到有机式的适应型组织
从组织设计的观点来看，传统的税务管理机构是一个典型的机械式组织，这种组织机构的特征在于：（ 1）对环境的开放性差，比较封闭；（2）过分强调明确的、相互孤立的职能和部门分工；（3）组织权力结构是集中的；（4）权力来源于职位；（5）上下级之间等级森严，管理层级多。在信息时代，这样的组织设计缺陷日益明显，如：机构缺乏弹性，无法适应环境变化；层级太多影响行政效率；机关规模缺乏标准；机关官多兵少，不成比例；规矩多造成例行公事，缺乏主见；职能部门之间，囿予本位观念，互不协调，甚至相互制掣；权力集中造成缺乏民主参与，造成机关人员“多做多错，少做少错，不做不错”的风气。
因此，面对信息时代，税务部门内部组织设计应更具弹性和适应性，其要点在于：（ 1）对环境具有开放性，建立一种具有高灵敏度和回应力的税务行政组织，并形成一种直接面对纳税人的公共服务导向；（ 2）改变税收组织机构，使组织结构扁平化，减少管理的层次和环节；（3 ）改变税务机关内部集权的结构，向下级授予权能，使其承担责任；（4）减少不必要的繁文缛节；（5）优化和改进决策程序。
（三）构建从人治到法治的管理环境
党的十五大提出建设社会主义法治国家，九届人大二次会议将依法治国写入中华人民共和国宪法，这标志着我国政府治理理念和模式的一个巨大变革，即实现从人治政府向法治政府的转变。
法治政府的重点不是“治民”，而是“治官”，其基本的意思在于“治国者先受治于法”。它不是强调政府要维护和执行法律的秩序，而是政府本身要服从法律制度。对税务部门而言就是要依照法律，对税收权力的掌控者要采取一定方式加以约束。同时，要在征管体系的建立中尽力减少人为干预、行政干扰及主观随意性。
（四）管理主体要实现观念更新、知识更新
信息技术跨越时空，降低了信息传输的时间成本、人力成本，节约了原来靠人脑和文件处理信息所消耗的大量时间和精力。同时也对税务人员的知识和技能提出了更高的要求，激励其全面发展。信息时代里，税务人员最重要的就是必须更新传统观念，树立效率观念、创新观念、服务观念、竞争观念和法治观念等现代化观念。同时信息技术也要求税务人员要不断努力学习，掌握电子征管技术。