论宏观调控政策的协调与完善，本文主要内容关键词为：宏观调控论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
宏观经济政策组合效应是多重的，需要加以协调才能充分发挥其纠正市场失灵、优化资源配置的作用。综合协调宏观经济政策、扬长避短、发挥合力是1993年以来的宏观调控取得卓著成效的基本经验之一。本文结合这次宏观调控的成功经验分析宏观经济政策的协调和完善问题。
一、宏观调控政策的协调
（一）宏观调控政策的目标
宏观调控政策目标是多重的，这些目标构成一个体系，其中主要目标为：1.充分就业；2.物价稳定，即一般价格水平的稳定；3.平抑和消除经济周期性波动，实现宏观经济的长期稳定发展；4.国际收支平衡，包括国际贸易平衡和国际资本流动的平衡；5.收入公平分配，保障最低生活需要，提供均等竞争的机会；6.控制人口，提高人口素质；7.保护和改善生态环境；8.合理布局，实现区域经济协调发展。在政府的宏观经济调控中，最直接、最主要的目标是前四个目标。
目标体系中存在的互补和交替关系。互补关系是指一个目标的实现对另一个目标起促进作用，如经济增长与充分就业两个目标有互补关系，经济增长提供了更多的就业机会，就业率的提高意味着经济增长的加速。交替关系是指一个目标的实现对另一个目标起排斥作用，如经济增长与稳定物价两个目标通常是互斥的，经济增长意味着需求的扩张，拉动物价上涨，物价上涨导致生产成本提高和储蓄率下降，制约经济增长。
（二）宏观调控政策措施及其组合效应
1.政策措施。宏观经济政策的实施需要有一定的政策手段与之相配合，主要有以下几类：（1）与计划手段相关的措施有：计划指导、 国家直接投资、政策性融资等；引导社会资金和其他资源的流向；推动产业政策和区域政策的实施。（2）财政政策措施有：改变政府开支； 调整政府转移支付水平；变动税率等。（3 ）金融政策措施包括：公开市场操作业务；控制中央银行对商业银行的再贷款；改变再贴现率；调整存款准备金率等。（4 ）国际经济政策措施为：关税和非关税壁垒直接影响对外贸易；与国际金融政策相联系的是改变汇率和调整资本收支。
2.政策措施的给合效应。宏观经济政策体系中的各项政策和与其对应的政策措施各有自己的特点，对经济的调控作用也有相当大的差异。大体有以下的特征：1.政策措施起作用的猛烈程度不同。一般说来，政府增加支出和调整存款准备金率的作用比较激烈，而调整税收和公开市场业务的作用则比较弱。控制投资规模和产业及区域政策引导的作用更弱、且顺次递减。2.政策措施不同，时滞效应不一样。调整存款准备金率的作用比较快，改变贴现率的作用就慢些。改变政府支出的作用快些，变动税率的作用慢些。控制新基建规模的作用快些，控制在建规模的作用缓慢得多。3.各种政策在实施过程中遇到的阻力也有很大差别。货币政策执行起来的阻力比财政政策小，实施计划比推行财政政策所遇到的困难多；增税、减少财政支出、减少货币投放比减税、增加财政开支、增加货币投放要困难得多。
由于各种宏观经济政策措施都有紧缩和扩张的效应，政策措施的作用强度、时滞和推行难易度也有很大差异，因此，这些政策措施相互作用使宏观经济政策的组合效应呈现复杂的多模态：高速度高通胀；高速度低通胀；高通胀高失业；高通胀高就业；低速度低通胀；等等。如：在增加政府支出的同时扩大投资规模、降低贴现率，那么，三种宏观政策对经济的扩张作用彼此迭加，经济增长速度加快，通货膨胀率比较高，出现高速度高通胀；在政府运用货币政策刺激经济增长时，如果货币增长率大于通货膨胀率，那么，就业会上升，出现高通胀高就业；在上述情况中，如果货币增长率低于通货膨胀率，那么，高通货膨胀率不能刺激就业增加，出现高通胀高失业；在政府减少支出时，提高贴现率、压缩基建规模，这几种政策措施都会减少总需求，从而抑制了经济的扩张，有利于降低通货膨胀率，出现了低速度低通胀；等等。
（三）宏观经济政策的协调
1.目标体系的协调。目标体系协调是宏观经济政策的决策过程。在协调过程中要正确处理目标体系中互补和交替关系，从多个目标中选择某一个或某几个目标作为宏观调控的主要目标。目标协调取决于政策决定者的价值判断。政策目标的确定首先取决于社会的价值判断。政府在确定政策目标时，所依据的实际上是部分人的价值判断，有时这种价值判断代表了大多数人的看法，有时只能代表少数人的看法。有时政府确定的政策目标较好地反映了宏观经济运行中的主要矛盾，有时可能只反映了宏观经济运行中的次要问题。
2.经济政策措施协调。经济政策措施比较多，各有特点，用于经济调控各有其优越性和局限性，协调经济政策措施、适时操作、力度适当，才能充分发挥其互补的功能，有效地调控经济、修正的失灵、提高资源配置效率。如：在通货膨胀率和失业率都比较高时，要实现降低通货膨胀和经济适度增长的目标，可以运用紧缩货币政策措施和扩张的财政政策措施相配合，采用减少再货款、市场上卖出债券、提高贴现率或存款准备金率，增加直接投资、减少税收、扩大财政支出，辅之以行政手段对产品价格实行严格的管制。在政策措施的时间安排上，可以考虑公开市场业务、改变贴现率等调整货币的政策在先，其次增加政府直接投资、管制价格政策等措施。如收效不明显，再采用推出改变存款准备金率和减税等对经济影响作用较强的措施。
二、宏观经济政策协调在经济“软着陆”中的作用
（一）宏观调控目标的协调
宏观调控目标协调是宏观调控成功的重要前提，这次宏观调控目标的协调较好地处理了相互联系、相互制约的各项宏观政策目标之间的关系。1993年，确定宏观调控目标时各方面有不同的看法：有些人士认为，应该利用通货膨胀与失业就业之间的替代关系，以高通胀、高就业来促进经济发展；另一些人士认为，通货膨胀不仅造成经济秩序混乱、而且影响社会安定，实行通货膨胀不一定能消除失业，经济可能出现高失业与高通胀并存的滞胀状态。在这种情况下，中央政府抓住影响宏观经济运行的主要矛盾，果断决策，将抑制通货膨胀作为宏观调控的首要目标，较好地协调了经济稳定增长、稳定物价和充分就业三大目标。
实际上，通货膨胀与失业失业有无替代关系取决于货币增长率和通货膨胀率之差。如果货币增长率低于通货膨胀率，那么，经济中的实际需求减少，对劳动力的引致需求也下降，此时，通货膨胀与没有替代效应，反而有正相关性，会出现失业与通胀关存。只有当货币的增长率高于通货膨胀率，货币的增长能够引起实际需求的增长，对劳动引致需求也增加，失业下降，通胀与失业有替代性。在高通胀时期，要利用失业与通胀的替代关系，就需要过多数量的货币发行，这会给经济带来更多的隐患，因此，在通货膨胀率太高时，不能运用以通胀换取就业的办法。所以，国家在协调宏观调控目标时，以抑制通胀为宏观调控的首要目标，通过稳定物价保持经济稳定增长，在经济增长过程中解决就业问题。
（二）宏观政策措施的协调
1.控制总需求的政策措施协调。1993年经济过热的突出表现是总需求大于总供给，需求膨胀又主要是由于固定资产投资规模过度膨胀引起的。控制总需求的重要任务是协调地运用计划、财政和金融政策措施，控制固定资产投资，着力压缩需求。
发挥投资计划控制投资规模的轴心作用，抑制总需求。投资计划向各类投资主体展示了国民经济发展走势、方向和国家长期发展战略，以权威性信息引导微观投资主体的投资流向；计划部门运用指标控制和项目审批制度，压缩在建规模、控制新开工项目。从而抑制总需求及与投资相关部门的需求。
与计划、金融政策相互配合的财政措施为：完善税制改革，严格依法治税增加税收入，通过增税抑制了社会总需求；统筹预算内和预算外建设资金，由综合经济部门统一协调预算外资金的使用；加强对财政信贷资金的管理；通过国家预算收支总规模的变动来调节投资的总量，削减国家预算内投资，有效的控制了总需求。
金融政策措施与计划、财政相配合，加强对投资资金源头控制：中央银行控制货币发行量，在加强贷款限额管理的同时，加强对基础货币控制；对资金总量指标实行指令性计划，严格管理银行投资贷款、国外贷款、控制债券和股票发行的总规模，以控制资金总量；加强中央银行的再贷款回收；提高利率，实行保值储蓄；强化专项贷款的管理；加强对社会集资的管理，控制社会集资的规模、投向和数量；开拓和发展金融市场，鼓励企业从金融市场直接融资；根据外资流入较多，外汇占用款较多，流通中货币供给增加的情况，中央银行还通过减少再贷款等措施进行对冲操作。
同时，由于财政不再向中央银行透支、通过国债弥补财政赤字，投资规模得到控制、投资过大对货币发行的倒逼机制弱化，从而有利于中央银行较独立地执行货币政策，较好地控制货币供给量，从资金源头上抑制了投资需求，有效地抑制了货币投放过多引起的有支付能力的需求的增长，有利于通胀率下降。
2.优化结构增加供给政策措施的协调。这次宏观调控与以往不同之处是重视国民经济结构优化、增加有效供给，采取适度从紧的宏观经济政策。实现产业结构优化、增加供给的主要措施为：
投资计划措施有：一是通过计划，确定经济发展的重点，加强以农业、能源、交通和通信为重的基本建设，并向商业银行推荐建设项目；二是依投资计划，按照保重点、保收尾、保竣工的原则，集中资金完成竣工投产和收尾项目，早日形成新的生产能力；三是对国家重点建设项目，在资金安排、征地拆迁、物资供应、交通运输、外部配套等方面予以保证；四是实行专项基金制度。上述措施提高促进了支柱产业、基础产业发展，调整了产业结构。
适度从紧的财政政策与优化结构政策的协调。财政部门采取的配合经济调整和增加有效供给的措施为：一是通过财政信贷集中更多的社会资金用于国家急需的基础产业建设；二是根据国家的产业政策、科技政策适当增加科技三项费用、技术改造拨款、贴息和新产品技术开发费，加速折旧投资抵免，以支持投资结构调整；三是采取财政贴息和专项资金等措施支持农业和农村经济发展；四是发挥投资方向调节税对投资的导向作用，优化投资结构；五是支持企业优化资本结构，对部分国有企业实行“贷改投”，对国有企业兼并破产中银行的损失、在实行总量控制的条件下、由呆帐坏帐准备金冲销等措施。这些措施加快了农业等产业发展速度，增加了供给，缓解了供求矛盾，有利通货膨胀率下降。
适度从紧的货币政策措施与其他政策措施的协调。这些货币政策措施包括：一是适度控制货币发行量；二是中央银行根据物价水平的高低及时灵活地调整银行存贷款利率和中央银行对商业银行的再贷款利率，在通胀率下降后及时下调利率和再贴现率，使物价和存款利率、存款和贷款、贷款和债券利率保持合理水平，以减轻财政负担降低企业融资成本、促进经济增长；三是在信贷方面，实行“总量控制，重点调整结构”，对国家重点项目和重点企业实行“微调整”和“点贷”。同时，贷币的非中性调整了国民经济结构，促进了经济发展。
3.物价调控措施的协调。与以上调节总供求的政策措施相配合的抑制物价的措施还有：一是实行物价调控目标责任制；二是重要农副产品生产实行首长负责制，实行“米袋子”省长负责制和“菜蓝子”市长负责制；三是建立价格调控机制，建立重要商品储备制度、价格调节基金制度等新的价格调节机制。同时，大幅度提高粮食定购价格，适度运用进出口和粮食储备增加市场供给，抑制粮食价格上涨。这些措施强有力地控制住物价上涨的趋势，通货膨胀率迅速下降。
由于宏观调控政策及政策措施的协调配合，较好地调整了总供求和结构，物价不断回落，经济从求大于供为总供给大于总需求，宏观健康运行，经经济’软着陆”成功。
三、宏观调控政策的协调和完善
（一）理顺宏观调控部门关系、协调宏观经济政策
1.理顺宏观经济调控部门间的相互关系。我国实行宏观经济调控的三大部门是计委、财政部和中国人民银行。协调的计委、财政和银行之间关系是完善的计划、财政、金融协调机制的基础。目前，这三个部门的宏观调控实力不足，部门之间宏观调控政策不够协调，影响了宏观调控的力度。
宏观调控部门实力下降。从计划部门来说，传统的以实物平衡和实物管理为基础的计划体系已近瓦解，以行政干预或直接控制为主的宏观管理手段趋于失灵或严重弱化。计委掌握的物力和财力不断下降，国家计委平衡分配的物资，79年时为256种，现在只有20余种。 沿用至今的固定资产投资计划控制和项目审批制度，也因投资主体多元化和资金来源多渠道，难以充分发挥控制投资规模的作用。就财政而言，财政的两个比重不断下降，国家财力分散、中央集中用于宏观调控的财力不足。同时，由于非建设性财政支出的刚性，财政赤字增加，财政用于建设的资金不足，对经济结构进行调控的能力大为减弱。在银行内部，金融宏观调控与信贷资金的分配仍然以行政手段为主，且着力面不能覆盖全部信用活动领域。加之银行自有资金占信贷资金来源的比重低，贷款呆滞率高，微观金融基础脆弱，金融风险增大，制约了银行在宏观调控中的作用。
就三个部门之间的关系来说，存在着以下三对矛盾：一是计划与财政的矛盾表现在财政支出结构分配上，计划希望多安排一些基本建设支出，保证重点项目建设，而财政由于两个比重下降和支出刚性，无力增加建设资金在财政支出中的比重；二是计委与银行的矛盾主要集中在信贷资金安排上，计委希望银行能放一些固定资产投资贷款，信贷资金能够优先用于基础产业和重点建设及大型国有企业，银行从稳定通货和银行效益着想，不愿意让长期信贷业务占用过多的资金，尤其不愿意让资金投资到周期长、见效慢的产业上，对国有企业贷款也疑虑重重，担心有贷无还；三是财政与银行的矛盾主要是财政资金信用化和信贷资金财政化。财政资金信用化是财政部门把一部分财政资金用于贷款业务。信用资金财政化是信用资金的财政运用。如用银行贷款去完成税收任务，财政以借款、欠拨、欠补、欠退、挂帐等方式挤占银行资金。这些都导致银行调控信贷的能力，增加了整治金融秩序的难度。
理顺部门之间的关系，应正确发挥各自的作用，相互协调，相互制约，形成合力。计划部门要加强宏观经济运行的监测、预测，提高制定计划的科学性，恰当地把握宏观调控的力度，在确定宏观经济调控目标的同时，提出需要配套实施的经济政策，完善投资项目审批制度；财政部门运用预算和税收手段，调节经济结构和收入分配；中央银行以稳定币值为首要目标，合理调节货币供应量，保持国际收支平衡。财政与银行联手规范财政资金的信贷使用，切实解决信用资金财政化和财政资金信用化问题。
（二）完善宏观调控的微观基础与宏微观政策的协调
在本次宏观调控中，银行对微观经济影响是最大的。由于财政比较困难，计划主要是指导性作用，因此，在三大宏观调控部门中，银行起了主要的作用。在探讨宏观调控的微观基础问题时，着重分析银企关系和社会游资问题。
1.银企关系。银企关系比较突出的问题是信贷配给。信贷配给是指，当信贷市场需求大于供给时，银行在低于市场利率的利率水平上鼓励一部分企业贷款，限制另一部分企业贷款，不以高利率满足市场对信贷的需求，在信贷市场上，有一部分企业以高利率申请贷款而不得。宏观调控中运用“点贷”措施就是明显的信贷配给现象。
（1）信贷配给与银企关系。 信贷配给与银行商业化是相伴而生的。随着经济体制改革的深化，国家专业银行按照金融体制改革的要求，向政策性银行划转了政策性业务，建立起商业银行经营管理体制。同时，改革了信贷管理，新增贷款全部实行风险管理，并实行审贷分离。专业银行商业化以后，面对着一个不完善的市场体系，这个市场体系中的信贷市场是一个不完全竞争、不完全信息的市场。在这个市场中，银行和企业对贷款风险持截然相反的态度：国有商业银行强化了自我约束机制，追求资金的效益，考虑利率高低对收益的影响，它希望贷款风险越小、还贷概率越高越好，对贷款是风险厌恶的；在企业改革滞后的情况下，企业自我约束机制沿未建立，契约和信用都是软约束，企业仅希望多借款，几乎不关心贷款风险，借款时不考虑利率高低和还款概率，它对贷款是风险偏好的。因此，银行仅仅依靠利率无法调整企业行为，为了实现利润最大化目标，只得借助于信贷配给机制防范信贷风险、提高贷款效益。
信贷配给对银行的影响是：有利银行减少不良贷款，提高银行资产质量；其不利之处是，银行经营陷入两难的困境，有款不敢贷，影响了资金效益。信贷配给对企业的影响是：有利于企业转机建制，提高经营效益，促进资产流动；不利于企业摆脱困境，也不利于风险产业的企业发展。
（2）信贷配给与宏观调控。 信贷配给对宏观经济有以下影响：信贷配给对宏观调控政策有二方面的影响，一方面强化了紧缩政策的效应。当政府实行紧缩货币政策时，银行运用配给机制，高风险企业和经济效益低下的企业几乎得不到贷款，从而控制了社会投资需求，增强了紧缩政策的效果；另一方面抑制了扩张政策的效应。当政府放松银根时，银行信贷配给仍然起着抑制需求的作用，从而削弱了扩张政策的效应。
信贷配给可能影响了投资的社会效益和经济效益。一些风险大、社会效益高的项目难以取得银行贷款，同时效益高、资信度高的企业为了保持其银行的声誉，也不愿意承揽高风险项目，导致社会资源配置不合理，经济结构难以优化。
信贷配给影响了产业结构调整、不利于区域经济协调发展。银行商业化以后，以二级分行为核算单位，对中西部地区来说，二级分行多为贷差，资金有限，更要注重贷款效益，配给机制的作用相对沿海更大些，那些有利于中西部地区长期经济发展、短期效益不显著的项目不易得到贷款，影响了中西部地区的发展，国家区域政策难以落实。
（3）深化金融体制改革，正确处理信贷配给问题。 信贷配给是不完全市场中银行的理性行为，是市场失灵的表现，它在经济改革的过程中，仅有阶段性积极意义，随着社会主义市场经济体制的完善、全国统一市场的形成和完全竞争完全信息市场体系的建立，信贷市场和其他市场一样都是出清的市场，银行实行配给机制无利可图，配给机制也就随之消亡了。在经济体制改革的过程中，防范信贷风险改善信贷质量的根本的出路在于系统地进行配套改革，培育具有自我约束机制的市场主体，加速国有企业改革的进程；深化银行体制改革，建立起符合市场经济要求的商业银行管理体系和运作机制，通过集约经营和加强管理提高效益。在此基础上重建银企关系，消除信贷配给的弊端。
2.社会游资。日益增加的社会游资支撑了泡沫经济，影响了宏观政策的协调效应。现在社会游资越来越多，对宏观经济影响也越来越大，但社会游资的的微观行为是完全市场化的，具有很强的投机性，计划、财政和金融的宏观调控政策其作用都比较弱。目前，非银行金融机构的资金，社会保险、商业保险的结余资金、企业股份制改造中的发行股票的资金，各种信托投资公司的资金，一部分预算外资金以及国有商业银行贷给国有企业的部分贷款，都成了社会游资。据估计，我国现有游资1万多亿元。在我国资金市场发育不完善、调节机能不健全的情况下， 银行和财政部门对这些游资没有很好地起到控制和引导作用，对游资的调控失灵，影响了宏观调控政策的协调效应。
社会游资影响宏观经济的稳定性。在国有企业效益普遍不理想的情况下，游资大多流向股票市场、期货市场和房地产市场，依据市场经济中的利润最大化原则行事，这部分资金堆砌起大量的经济泡沫，严重威胁到宏观经济的稳定。社会游资被泡沫经济吸引，投入泡沫经济的资金多，投入国有企业的资金自然就少了，企业生产经营困难重重。同时，银行资金周转不灵，呆帐坏帐增加。在这种情况下，一旦经济泡沫破裂、企业负债经营难以为继，银行的大量贷款收不回来，就会危及整个金融体系的安全，国有企业的经济危机就会演变，为财政危机和信用危机。
银行和财政要协手管理和引导游资投向国有大中型企业和国家重点工程。中国人民银行加强对金融市场的管理，规范金融市场秩序；对游资要进行清理和整顿，从资金源头进行控制。财政要强化预算外资金管理，集中掌握一部分资金用于国有的技术改造和社会基础设施建设及组建大型企业集团。
3.微观经济基础与宏观经济政策。实业部门企业投资需求缺乏利率弹性，投机的需求有很强的利率弹性。投资需求不随着利率的变动而变化，中国人民银行1996年连续三次下调利率，但实业部门的投资并没有随着利率的下降而增加，而证券市场，特别是股票市场的投机资金却大幅度膨胀。这种情况表明：金融政策缺乏微观基础；财政政策与金融政策耦合不够紧密。
在投资缺乏利率弹性情况下，应重视财政政策的作用，侧重通过发行国债和增税扩大财政支出等财政政策刺激需求。投资缺乏利率弹性时，说明运用金融的利率杠杆已难以调节社会总需求，财政政策应充分发挥作用。在社会总供求关系由总供给小于总需求转向总供给大于总需求后，财政政策措施对经济的挤出效应极大地弱化，挤入效应大大增强，政府不论是运用借债还是增税来扩大支出，都能有效地刺激总需求。政府通过借债增加财政支出，社会对商品和劳务的需求会增加数倍。如果发行国债后直接将其作为财政投资，社会需求依照投资乘数的倍数增加。通过增税扩大政府支出，由于个消费需求的减少低于财政支出的增加，所以仍有增加社会需求的作用，只是对社会需求的扩张效应小于财政借债。在国家财政困难的情况下，可以考虑多发行国债增加实业部门投资，扩大社会需求，通过扩大需求增加就业。同时，发挥税收的作用，如对投资于实业的企业或企业集团减免税收，对高档房地产和股票等证券收入增加税收，削减企业开发研究部门的增值税等。
完善宏观调控政策的协调效应还要在深化国企改革、确立宏观调控的微观基础的同时搞好其他方面的配套改革：继续发展和完善市场体系，特别是积极培育资本、劳动力、土地、技术等要素市场；加大投资体制改革的力度，改善投资结构；搞好住房制度改革，努力开拓住宅市场；以粮棉为重点，积极推进流通体制改革；进一步完善财政税收体制，增强宏观调控的能力；加快以养老、医疗、失业保险为重点的社会保障制度改革。
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