“十三五”时期中国经济社会发展的新环境与发展要求_经济论文

“十三五”时期中国经济社会发展面临的环境与发展新要求，本文主要内容关键词为：经济社会发展论文,中国论文,时期论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      DOI：10.15918/j.jbitss1009-3370.2015.0401

      一、“十三五”将是中国现代化建设进程中的关键五年

      无论是从经济社会发展面临的环境和基础条件的变化来看，还是从经济社会发展面临的要求和目标来看，“十三五”时期都将成为影响中国长远发展的重要阶段和关键时期。

      首先，“十三五”时期是实现全面建成小康社会宏伟目标的最后冲刺阶段。改革开放以来，从“三步走”发展战略到中国梦宏伟蓝图，中国的发展战略与时俱进，也正是在这些发展战略的指引下中国经济发展奇迹般地得以创造。党的十六大细化了“三步走”战略的第三步，提出“要在21世纪的头20年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”。党的十八大提出“两个一百年”的奋斗目标，进一步细化了“三步走”战略的第三步，将全面建设小康社会改为全面建成小康社会，标志着“十三五”时期将成为全面建成小康社会的紧要关头。

      其次，“十三五”时期将是确保全面深化改革在重要领域和关键环节取得决定性成果的关键时期。党的十八届三中全会对全面深化改革做出了部署，时间跨度覆盖了整个“十三五”时期，很多改革任务的关键时点都设在“十三五”时期。因此，“十三五”时期是深入推进各项改革，确保十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的到2020年的改革目标顺利实现的关键时期。

      再次，“十三五”时期也将是实现经济发展方式取得实质性转变的最紧迫阶段。推进经济发展方式的根本转变，促进经济提质增效升级，是解决中国发展中不平衡、不协调、不可持续问题的关键所在。经过多年努力，转变经济发展方式取得了积极进展，但发展的路径依赖和思维惯性依然存在，付出的代价不断显现，经济社会发展的风险不断累积，资源环境约束日益加剧，经济发展方式已经到了非转不可的时候。如果“十三五”时期经济发展方式还没有实现实质性转变，许多风险都有爆发的可能性，这将直接影响经济社会发展的可持续性。

      总之，“十三五”时期是中国现代化建设进程中非常关键的五年，对于全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴的中国梦，都具有十分重要的意义。

      二、“十三五”时期中国经济发展面临的新形势

      (一)国际环境

      第一，世界经济增长格局变化趋势不确定性增强，全球经济持续低速增长的可能性加大。21世纪以来，新兴经济体开始成为拉动世界经济增长的重要力量，世界经济呈现“东升西降”的态势。国际金融危机以后这一态势更加明显，发展中国家占全球经济的比重由21世纪之初的18%左右上升到2012年的31.8%。但是2013年以来这种状况出现了新的变化，美国经济复苏的步伐有所加快。2013年美国经济增速为2.2%，2014年达到2.4%，根据国际货币基金组织(IMF)预测，2015年和2016年，美国经济增长将高于3%。不过整体来看，发达经济体尤其是日本和欧盟复苏的前景尚不明朗。但是，部分新兴经济体受到资金外流、商品/能源价格下跌以及地缘政治紧张局势加剧等影响，经济增长放缓。如巴西2013年经济增长率为2.5%，2014年下滑到0.1%；俄罗斯2013年经济增长率为1.3%，2014年仅为0.6%(如表1所示)。未来美联储加息等将会进一步收紧新兴经济体的增长空间，增加其系统性危机爆发的可能。这些都意味着全球增长格局的不确定性明显增强。

      此外，近年来国际市场原油价格、基本金属价格等出现不同程度下滑，各种工业制成品、生活日用品等价格相应疲软。IMF在2015年1月发布的《世界经济展望》报告中，将通缩视为世界经济复苏的最大威胁，认为此轮全球通胀率普遍下降的背后，既包括经济总需求不足等原因，又凸显深层次结构性因素。综合来看，“十三五”时期世界经济继续保持低速增长的可能性越来越大。

      

      第二，全球生产组织方式正发生剧烈变化，价值链中制造环节的竞争将更加激烈。20世纪80年代以来，全球经济步入了网络化的新阶段，全球生产网络正日益形成，全球生产方式发生剧烈变化，逐渐由产业间分工向产业内分工再向生产环节和生产任务分工转变，步入全球价值链竞争时代。在全球价值链竞争的时代，制造环节将变化为更加微利，而价值链的两端环节(研发和销售)将变得更加有利可图。改革开放以来，中国制造业以代工方式融入全球价值链，但是主要从事低端环节。以iPhone4手机为例，一部iPhone4手机由中国出口到美国价格为169.41美元，其中，中国只获取了6.54美元增加值，仅占3.37%，而韩国获取了80.05美元增加值，德国获取了16.08美元增加值，其他国家获取了66.74美元增加值(OECD，2011)[2]。“十三五”中国制造业如何实现由全球价值链低端向高端攀升，这对作为全球制造大国中国未来的产业发展提了出新的挑战。

      

      图1 iPhone4价值的形成过程(美元)

      第三，发达国家“再工业化”和低成本国家工业化使中国制造业发展面临双重挤压的形势更加严峻。20世纪80年代开始，世界制造业格局发生了较大变化：一方面，变化的一个主要特点是发达国家经历了“去工业化”过程，劳动力迅速从第一产业、第二产业向第三产业转移，制造业占本国GDP的比重和占世界制造业的比重持续降低，制造业向新兴工业化国家转移，发展中国家尤其是中国制造业快速崛起。但是，2008年国际金融危机爆发后，以美国为代表的发达国家纷纷推出以重振制造业为核心内容的“再工业化”政策，吸引高端制造业回流，对中国制造业发展形成新的挑战。另一方面，改革开放以来，中国东南沿海地区凭借低成本的初始禀赋条件，以代工方式与国际经济接轨，吸纳了数以亿计的劳动力，并成为中国经济高速发展的原动力之一。然而随着劳动力成本、环境成本、生活成本等的急剧提升，中国传统的低成本优势明显减弱。1998年，加工贸易占中国出口比例为56.9%，之后连续数年维持在略高于50%，2012年锐减至34.8%。近年来，越来越多的外资企业开始转移到印度、越南、缅甸等南亚和东南亚国家甚至非洲、南美等低成本国家(地区)，对中国制造业发展造成较大冲击。由此，“十三五”时期中国在全球新的产业分工体系中将面临发达国家和低成本国家双重竞争压力。

      第四，全球投资和贸易的规则酝酿新变化，全球化进程面临新的挑战。随着全球化一体化和区域化一体化的推进，全球投资和贸易规则正发生新的变化：一方面，世界贸易组织(WTO)摆脱了多哈回合的被动局面，在2013年年底印尼、巴黎会议上取得了积极进展，各区域经济合作蓬勃发展，各类自贸协定大量涌现。另一方面，美国加快推进“跨太平洋伙伴关系协议”(TPP)和“跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定”(TTIP)两大区域合作谈判，战略意图非常明显。这两个区域经贸谈判规则一旦达成协议，将直接干扰以WTO为基本框架的全球化进程，更将直接影响中国“十三五”时期对外经贸关系的拓展。

      第五，大宗商品价格将可能维持低位徘徊，增大了中国在全球范围内配置资源的回旋余地，也给中国带来了收入的相对增加。能源领域，主要是页岩气、页岩油的开发推动了美国的能源自立，其对中东地区的原油依赖进一步下降，使得一部分中东的油气资源走向欧洲市场，挤压了俄罗斯的市场份额，也导致了原油价格的暴跌。原油价格由2014年年初的近100美元/桶回落至2014年年末的50美元/桶。资源领域，矿石、大豆、金属、橡胶等重要大宗商品受中国需求减弱影响，以及传统资源大国希望通过资源出口带动本国的经济发展，一些资源丰富的发展中国家也希望尽快把资源优势转化为经济优势和发展优势的影响，价格下跌明显。自2014年以来，矿石、大豆、金属、橡胶等重要大宗商品价格平均跌幅超过15%。这种趋势有可能继续保持一段时期，将增大“十三五”时期中国在全球范围内配置资源的回旋余地，同时为中国带来了成本节约的红利效应，提高中国的相对收入。

      (二)国内环境

      第一，中国将处于由中高收入国家向高收入国家迈进的关键阶段。如图2所示，图中虚线部分显示的是从20世纪80年代以来世界银行低收入、中低收入、中高收入分类标准的变化，实线部分是中国人均GNI(国民总收入)的变化。可见，中国在2000年左右，实现了由低收入国家迈入中低收入国家行列，2010左右实现了由从中低收入国家迈入中高收入国家行列。预计到2020年中国将基本接近世界银行高收入国家的标准。不过，中国无论是按照汇率法还是按照购买力平价(PPP)标准，人均GNI在世界银行所列举的200多个国家中仍然排80多位(2012年数据)，中国仍处于欠发达国家的地位没有改变。与此同时，随着高收入社会的到来，人民群众的需求将更高、更加多样化，特别是对政府服务、对生态环境将更加关注。如何满足这些日益增长多样化的更高需求，将是中国“十三五”时期乃至以后相当长时期需要重点关注的问题。

      第二，中国经济处于增速的换挡期，经济增速从高速增长转向中高速增长。改革开放以来，中国经济保持了三十多年的高速增长，年平均增速接近10%。部分年份经济更是以高于两位数的速度增长。然而，随着经济发展步入新的阶段，特别是供给约束强化及房地产等长期需求峰值的到来，中国经济正步入增速换档期，由高速增长转向中高速增长。2007年中国经济增长速度达到14.2%，其后逐渐回落，2013年和2014年分别增长7.7%和7.4%(如图3所示)。“十三五”时期中国经济不仅难以实现两位数增长，就是实现较高的个位数增长也将面临一系列挑战。增长速度的下滑将有可能加剧财政金融的风险，短期内还会加大结构性的就业压力。

      

      图2 中国人均GNI及世界银行收入分类的标准

      

      

      数据来源：WIND数据库。

      图3 中国经济增长率(1981-2014年)

      事实上，从国际经验来看，从高速增长过渡到中高速增长、再过渡到低速增长是历史的必然。世界银行统计显示，第二次世界大战后连续25年以上保持7%以上高增长的经济体只有13个(刘世锦，2011)[3]。如表2所示，日本、韩国、德国和中国台湾地区，在经济保持一定时间的高速增长后，均有所回落，如日本1946-1973年年平均增速高达9.4%，1973年后经济增速回落，1973-1983年年平均增速仅为3.2%。

      第三，依靠工业规模扩张的增长模式将难以为继，产业转型升级的任务更加紧迫。改革开放以来，中国工业化取得明显进展，工业化成就突出，逐步确立了工业的主导地位。然而，2006年以来中国工业增加值所占的比重开始呈现持续下降的态势；2013年服务业比重首次超过了第二产业的比重。这些都表明中国正在步入工业化的后期阶段。未来许多工业品产量都将陆续达到峰值，工业规模继续扩张的空间将不断收窄。如果继续采取数量扩展的增长模式，将会进一步加剧产能过剩，导致投资效率更大幅度的下滑。因此，“十三五”时期中国实现产业转型的任务更加紧迫，迫切需要实现经济增长由主要依靠工业规模扩张带动向三次产业协调带动和结构优化升级带动转变。

      第四，人口老龄化加剧，劳动力数量和成本优势将逐步削弱。劳动力资源丰富，工资水平较低长期以来是中国参与国际竞争的主要优势。然而，随着21世纪初以来中国人口增长步入“低出生、低死亡、低增长”的新阶段，中国人口数量和结构发生了显著的改变。尽管中国仍属于劳动力总量大国，但是近些年来劳动力总量的增速明显放缓甚至开始减少(如图4所示)，老龄化程度不断提高。与之相伴的是劳动力工资的不断上涨。“十三五”时期仍将继续保持这种趋势，而且可能呈现加剧态势。这将削弱中国劳动力数量优势和劳动力的低成本优势，中国迫切需要塑造新的竞争优势。

      

      数据来源：UN，World Population Prospect。

      图4 中国人口总量及劳动力年龄段人口变化

      第五，出口对中国经济增长较大拉动作用将难以重现，经济增长面临需求约束将不断强化。国际金融危机之前出口对中国经济增长具有较大的拉动作用，货物和服务出口对中国国内生产总值的拉动作用占GDP总量的比重达到30%左右。国际金融危机之后，中国出口增速明显放慢，由国际金融危机前的高于20%的增长，回落到个位数增长，增速甚至低于GDP增长速度。展望“十三五”时期，一方面，从长周期来看全球经济正处在一个低速增长时期；另一方面由于近年来要素成本的快速提升，加上汇率的升值，中国产品出口的国际竞争力有所下降。在这种情况下，中国经济增长外部需求动力将在较长时期内呈现较弱的状态，这也将导致中国经济增长面临的需求约束更加强化，更加需要依靠内需来拉动经济增长。

      第六，化解产能过剩任务艰巨，但是维持中高增速仍然发挥投资的关键作用。产能过剩是中国当前面临的突出问题：一方面，传统产业中钢铁、水泥、有色金属、平板玻璃等都存在严重的产能过剩；另一方面，新兴产业如光伏行业也存在产能严重过剩。目前，风电设备产能利用率低于60%，光伏电池的产能过剩达到95%。需要强调的是，目前中国很多行业存在的产能过剩，不是短期产能过剩，而是从整个工业化、城市化历史进程来看的长期产能过剩，即供给已经达到或接近峰值，如表3所示。如城镇住宅需求，2012年实际供给已经达到900万套，据估计长期需求年度峰值约1 300万套，2015年左右将达到峰值；汽车的长期需求年度峰值将在2020年左右出现；而钢铁、建材等重化工业产品的长期需求年度峰值已经或接近出现(刘世锦，2013)[4]。因此，“十三五”时期中国化解产能过剩任务艰巨。与此同时，维持经济的中高速增长仍然需要保持一定的投资增速。因此，如何有效化解产能过剩并实现有效投资是中国必须解决的重要问题。

      

      第七，区域发展差距不断缩小，但是区域市场一体化发展仍显滞后。从区域发展来看，2004年前后，中国区域差距开始出现缩小态势，尤其是以人均GDP反映的区域差距明显缩小。反映区域相对差距的人均GDP对数标准差由2005年的0.256下降到2010年的0.231；“十二五”期间呈现下降态势，到2013年已经下降至0.215(如图5所示)。尽管中国区域差距呈现缩小趋势，但是中国劳动力、资本、商品等跨区域流动仍面临各种障碍，区域市场一体化水平仍有待提高，制约了中国区域差距的进一步缩小。

      第八，发展可持续性面临多重挑战。从可贸易的资源来看，原油、原煤等消费量的绝对规模和在世界消费总量中的占比持续上升，对外依存度不断提高。从不可贸易的资源，无论是土地还是水资源来看，对经济发展的制约越来越严峻。环境保护部发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤总的点位超标率(土壤超标点位的数量占调查点位总数量的比例)为16.1%，其中中度和重度污染点位比例2.7%，重金属等无机污染物超标点位数占全部超标点位的82.8%，长江三角洲、珠江三角洲、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大。而在水污染方面，仅考虑传统三项污染物，按照《环境空气质量标准》(GB3095—1996)评价，2013年全国地级以上城市达标比例仅为60.7%。“十三五”时期随着中国工业化、城市化进程的推进，中国仍将面临较大环境污染压力。

      

      数据来源：WIND数据库。

      图5 中国区域差距的变化

      

      三、“十三五”时期中国新的经济增长点

      回顾21世纪以来十余年的中国经济增长，可以发现，支撑中国经济高速增长的是进一步对外开放和国际经济上升周期共同作用下的外需快速增长、房地产市场改革和城市化快速推进带来的住房需求的爆炸式增长、居民收入水平快速提升带来的汽车的快速普及等一系列强劲的增长点。“十三五”期间随着国内外环境的变化，多数原有的增长点都将表现出动力不足的迹象。不过也应该看到“十三五”期间也会孕育一些新的增长点，同时一些原有的增长点也将会继续发挥功效。

      从需求角度来看，以下6个方面有望成为支撑中国经济增长的重要力量：

      一是城市化的继续推进。2014年中国的城市率达到54.77%，这不仅低于高收入国家的80.5%的平均水平，也低于与中国处于同等发展阶段的中高收入国家的平均水平60.6%。因此中国的城市化仍然存在较大的增长空间。虽然今后的城市化不可能再像走以前那样粗放式的发展模式，但是仍然存在大量的投资空间，不仅表现为连接城市、城市群的基础设施建设(如高铁)，也表现为城市内部基础设施的建设(如地铁等公共设施)。同时也应该看到中国还存在大量“半城镇化”人口。这些农业转移人口的市民化过程同样也可以带来大量的投资机会。

      二是中等收入群体的壮大(见表4)。从发达国家的发展经验来看，支撑消费增长的主力军就是中等收入群体。根据麦肯锡(2012)[5]的研究，2010年中国的生活相对富裕的“主流”消费群体已经达到1400万户，占中国城市人口的6%；而到2020年这一群体将达到1.67亿户(相当于近4亿人口)。成长如此之快的中等收入群体无疑将成为支撑消费增长的主力。这些消费群体的购买力至少可以从以下两个案例得到佐证：其一就是iPad和iPhone手机，苹果公司CEO库克指出苹果公司近年来销售额中的15%左右来自中国市场，其45%的iPad和38%的iPhone销往中国，显示中国已超过美国成为苹果iPhone手机最大消费市场；其二，据日本观光厅统计，2014年访日中国游客的消费额为5 583亿日元(约合人民币288.74亿元)，占访日外国游客的旅行消费总额的1/4。不过这些消费需求能否形成对国内经济的支撑还需要国内消费环境的改善和产品质量的提升。

      三是信息、互联网技术带动新的消费业态的快速成长。近年来，随着信息技术和互联网终端的普及，新的消费业态不断涌现，大幅降低了交易成本，极大地便利了消费者，刺激了消费需求的增长。2014年仅“双十一”一天，阿里巴巴的天猫与淘宝的全天交易总额就达到571亿元，超过了全年日均全社会消费品零售总额(990亿元)的一半。如果将其他的电商平台计入其中，这个数字会大得多。未来随着这些业态进一步发展，不仅将更多地替代线下的消费需求，也会进一步刺激消费的增长。

      四是人口老龄化将刺激老年产业的发展。“十三五”期间，中国65岁以上老龄人口年均增加将超过600万。随着老龄人口快速增长，与老龄人口相关的产业也将逐渐显现出规模增长的效应，如体检、个人和专业护理、康复训练、疗养管理、住宅改造等产业。日本老年产业的发展就是很好的先例，1980-2000年日本的银色市场占消费市场的比重由13%增长至24%(朱国宏等，2001)[6]。

      五是经济转型将激发新能源、环保等产业的快速发展。随着资源环境压力的不断加大，“十三五”期间加快产业结构转型升级向清洁化方向发展的要求越紧迫，新能源和环保产业发展空间也越来越大。去年年初仅北京市就拟计划投入7 600亿元治理雾霾①。随着环境治理投入增长，与之相关的新能源以及环保产业必将迎来新的发展机遇。

      六是“一带一路”等战略的实施将进一步拓展海外市场。“一带一路”战略的推进将促进形成全方位对外开放格局，同时也有利于中国在全球市场中占据更多的主动。这无疑将进一步拓展中国的海外市场，有利于稳定国际市场需求的增长。2014年年底，李克强总理与哈萨克斯坦总理马西莫夫就围绕“中哈产能合作框架协议”初步达成中哈产能合作框架协议，价值180亿美元，主要涉及基础设施、公路、住房等领域。这不仅促进出口的增长，也有利于加快国内相关产业解决产能过剩之困。

      从供给方面来看，未来可能支撑中国经济增长的新增长点主要体现在以下3个方面：

      一是新一轮改革将带来新的“改革红利”。改革开放以来的发展经验告诉我们，中国经济每一轮改革都推动了经济的高速增长，从初期的农村改革到后来的非公经济的发展和国企改革，再到后来的入世倒逼的国内改革都是如此。十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，新一轮全面改革正式拉开序幕，而且许多的改革措施都将在“十三五”期间完成。这将有利于“十三五”期间激发企业的创新活力，进一步提高资源要素的配置效率，为经济增长注入新的动力。

      二是人力资本的快速积累将带来人口的“质量红利”。虽然人口年龄结构的变化，传统的人口数量提升带来“数量红利”已经逐渐消失。但是随着教育水平的普及，中国的人力资本积累的速度越来越快。目前每年新毕业的大学生超过600万人，相当于巴拉圭、老挝等国的全国人口规模。产业的升级不仅依赖技术的创新，同样也离不开高素质的劳动力队伍。人力资本的快速积累促进中国产业结构的升级，带来人口的“质量红利”。

      三是新一轮技术革命可能带来的机遇。目前以数字化制造、机器人、分布式能源为重要特征的第三次工业革命正在兴起。在这些新的技术领域中国与发达国家差距较小或站在同一起跑线上，甚至在个别领域处于世界前沿。这意味中国在这些领域取得竞争优势的可能性更大。如果能够顺应技术革命的趋势，占领技术的制高点，对于培育中国经济新的动力和推动中国经济的升级起到十分重要的推动作用。

      四、“十三五”时期中国经济发展的新要求

      “十三五”时期，面对新的国内外环境，要想把握新的增长点背后的机遇，政府必须在发展战略、思路和具体的政策方面做出调整。

      第一，要实现国家经济治理模式的转变。在过去相当长的时期内，中国经济治理模式的主要特征是通过地方分权竞争形式推动经济的快速增长。这种治理模式优点是可以集中动员各种资源，实现快速规模扩张式增长，这与当时所处的发展阶段总体上是相适应的。“十三五”时期随着发展环境和发展阶段的变化，发展目标的多元化、信息技术快速进步等因素使得以往的国家经济治理模式必须加以调整：一方面需要处理好政府和市场的关系，政府不应继续作为发展的主体，而需要转变成为推动发展的主体，主要致力于规划的制定、市场的监管、公共服务的提供等；另一方面需要重新定义中央和地方的职责划分，中央政府主要负责顶层设计和具有全局性的事务，而地方政府则需要负责本地发展环境的改善、社会问题的治理和本地公共服务的管理。

      第二，要实现政策目标从经济增长向经济社会协调发展的转变。以往过于强调经济增长的发展政策确实推动了经济的快速增长，但是也带来许多负面效应，如资源的浪费、环境的过度破坏以及社会矛盾凸显等。近年来，资源环境逐渐逼近承载力的上限，人民群众对社会公平的期待越来越强烈，社会矛盾越来越容易触发社会动荡。因此“十三五”时期，政府的政策目标也需要转变，由过去与过度强调经济增长转向更加注重经济、社会和环境的协调发展。

      第三，要注重发展模式的协调性。过去依靠投资驱动、工业优先和东部率先的发展模式确实面临越来越多的限制。但是发展模式的调整需要循序渐进，不可过激。为了使经济能够保持中高速增长，在强调扩大消费需求的同时，也需要继续重视投资和出口，与以前不同的是需要提高投资和出口的质量；在强调服务业发展的同时，也需要重视实体经济的发展；在强调发展新技术产业的同时，也需要注重传统产业的升级；在强调区域协调发展的同时，也需要尊重经济发展过程的集聚发展的普遍规律，即需要更加注重区域之间公共服务或者是享受福利水平的均等化而非经济发展水平的均等化。

      第四，要实现政策重心由促进有形要素积累向促进创新和知识资本积累转变。过去三十多年，中国经济的快速增长主要依靠的是低成本要素的累积，如高投资带来的资本积累的快速提升，土地和劳动力较快地从农业向非农业产业流动等。随着发展环境的变化，这些增长模式已经不可持续，劳动力的供给正在经历峰值，人口年龄结构的变化也将使得高投资所依赖的高储蓄不可以维持。今后经济增长需要更多地来依赖素质量的提升和创新的驱动。因此政策的重心需要转向更多支持人力资本的提升、创新环境的培育和创新要素的集聚。

      第五，要实现产业政策由部门优先型向功能型转变。对后发追赶国家来说，推行部门优先的产业政策有利于加速追赶的步伐。因为在追赶时期，产业发展和技术进步的方向较为明确，扶持特定产业的政策有利于集中资源推动产业的发展，较快地缩小与发达国家之间的差距。日本和韩国在追赶的过程中也采用类似的政策模式。但是随着发展水平的提升，产业发展、市场需要以及技术创新的方向不确定性不断增强，继续采用部门优先的产业政策容易导致系统性失误。需要更加注重功能性产业政策，如支持所有部门创新的产业政策。随着价值链分工的细化，产业政策还需要从注重部门转向注重支持关键的环节。

      第六，要实现区域政策由注重差异性向协调性和公平性转变。一直以来尤其是近些年来，差异化越来越成为区域政策重要特征。具体来讲就是通过差别化的政策推动特定目标区域的快速发展，来应对区域发展不平衡和各地因此而不断提出的政策诉求。在一定的发展阶段，这种政策具备一定合理性。但是随着发展阶段的提升，其负面效应也越来越凸出：一方面，以国家名义出台的区域规划过多，导致了严重的区域政策碎片化现象，影响了区域之间的公平竞争，制约了要素在空间上的优化配置；另一方面，以倾斜式区域政策来矫正区域发展的失衡，不仅难以达到预期的目的，而且也诱发各地竞相向中央要求优惠政策，不把工作的重点放到营造当地良好的营商环境上，这也带来了效率损失。今后需要从区域协调发展的角度对区域政策进行顶层设计，注重区域政策的协调性和公平性。

      ①http://finance.sina.com.cn/zl/energy/20140127/141118097773.shtml。

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