人口增长压力下的环境治理途径分析与启示，本文主要内容关键词为：启示论文,人口增长论文,途径论文,环境治理论文,压力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】C924.24 【文献标识码】A 【文章编号】1004-129X(2006)06-0021-04
人口、环境和发展三者一定程度上的相互影响、相互牵制，是环境问题产生的根源所在。人口的存续、经济的发展都要以环境作为依托，因此，必须最大限度地减少由于人口压力和经济增长而付出的环境代价。而要实现这一目标，就应该充分结合人口增长压力趋强这一客观实际，科学地比较和分析各种环境治理途径之间的利弊，以便做出正确的选择。
一、人口增长与环境资源之间的关系
人口与环境资源相互依存、相互作用、相互制约的关系可以表现为两种不同的发展机理：
其一，人与自然环境相互协调、和谐相处的良性循环机理。
人口、资源、环境与经济在一个统一整体中，相互作用、互相影响。不断增长的人口数量以及各种需求使社会经济、资源与环境紧密地联系在一起，人们根据资源承载力和环境容量，遵循自然规律与经济规律科学地组织经济活动，经过人为的内部协调与外部环境适度的物质、能量和信息交换，尽可能实现对环境资源的最优的代内和代际配置，从而获得较高的经济效益，并依此增加对环境资源再生和保护的投资，使环境资源不断更新，污染得到治理，获得较好的资源效益和环境效益，实现对环境的持续利用。环境资源状况的改善又促进社会经济发展，进而获得良好的社会效益。最终实现经济效益、社会效益与环境资源效益的统一。
其二，人与自然环境相互交恶、矛盾对立的恶性循环机理。
环境资源的稀缺性与人类需求无限性的矛盾，经济活动的“个体性”与资源环境“公共性”的矛盾，常常使现实中的人口、环境资源与发展处于矛盾对立状态。表现为：人口增长－资源消耗的加剧－环境的污染和破坏－生态系统的能量循环失衡－生物圈的不可持续。具体来说，维持人类存续的物质资料来自于生态系统的生物和环境中的其他自然能量，如果人口增长其生存需求超出了生态系统对环境能量的生物转化，就会破坏生态系统与环境之间的能量循环。而人们的生产和生活垃圾排放过度，就会污染环境。反过来，因能量循环受阻而使生态系统失衡，环境污染超过自然环境系统的降解能力，又会威胁着人口的生存。
目前，这种恶性循环作用机理是人口与生态环境关系的主要表现形式，不断增长的人口压力直接造成了生态环境的不可持续，这种压力不单单是在于人口数量的增加，更主要在于人口的消费水平及消费方式不适当性和环境意识的淡薄。特别是发展中国家，人口增长的压力将导致环境的形势极其严峻。因此，无论从人口的角度还是从环境的角度来看，选择科学有效的环境治理途径，缓解人口增长与环境资源之间的紧张状态，解决人口、环境与发展的可持续问题都已十分紧迫。
二、不同类型的环境治理途径分析
环境具有公共产品的属性，由于市场失灵和外部性的存在，环境问题必须由政府来治理。也就是说，政府在环境治理中的公共职能和积极作用已经得到了普遍认可。问题主要在于，在目前人口增长压力趋强的情况下，政府应该采取什么样的治理手段，一方面有效地控制环境恶化程度并提高经济效率，另一方面使污染治理的成本最小化，即如何以最小的代价实现最佳的治理结果。[1]
1.“法律管制型”的环境治理途径分析
法律管制是依托政府的公共权力而进行的管制行为，具有规范性、强制性、直接性和普遍性等特点。政府制定环境法规对企业或个人的行为进行限制的主要方式有：一是排污限制，即根据环境容量制定相关的环境标准，对于污染企业做出停产、限产命令或者给予行政罚款，使污染水平控制在可接受的范围之内。二是技术限制，严格限制高污染的生产技术，强制污染企业使用政府所规定的污染治理技术。三是资源限制，从法律上限制人口增长、减少人均资源消费量、控制企业的资源投入，通过减少资源的消耗和节能手段来缓和资源对环境的压力。
政府通过法律管制来进行环境治理，其环境效果是直接而明显的，这也是许多国家多年来一直使用该手段的原因所在。法律管制具有计划经济的色彩，在经济效率上并不令人满意。其局限性表现在：第一，政策的滞后性。环境管制往往不能适应变化的环境。例如，1850年，酸雨问题就已经在英国的曼彻斯特出现，但直到1985年欧洲才开始针对这一问题签署协议来解决空气污染问题。[2]第二，信息的不对称。法律管制有效性的一个逻辑前提是，政府对于环境容量、企业排污行为以及法律执行情况掌握大量而准确的信息，而现实中信息收集成本很高，任何信息的不充分和不对称都会影响管制的有效性。第三，管制的不公平性。由于法律具有普适性，根据总体情况以总体最优的标准规定统一的行为规范，而无法考虑到单个企业或者特定地域的实际情况，所以污染程度较轻的企业（地域）为环境所支付的代价超出其所应支付的，而严重污染企业（地域）却没有支付其应支付的代价，产生利益不对等，违背了社会公平原则。
2.“经济激励型”的环境治理途径分析
(1)征收庇古税。按照新古典经济学的观点，环境问题的经济根源在于环境资源配置上的市场失灵以及政府干预产生的政府失灵。当私人成本与社会成本或者私人收益与社会收益不一致时就会产生外部性，环境污染的边际私人成本小于边际社会成本，是负外部性的表现。庇古在1920年的《福利经济学》中就主张通过征税或补贴来纠正外部性。就消除环境污染的负外部性而言，可以对排污行为进行征税，或对减污行为进行补贴。庇古税最优税率即单位产出的边际私人收益(MPB)等于边际社会损害(MSD)，此时达到均衡状态，实现社会福利最大化。[3]
与法律管制的治理手段相比，庇古税是兼顾公平和效率的污染治理途径。一方面它遵从“使用者付费”“谁污染谁治理”的原则，体现了社会公正，另一方面征税或者补贴能对企业的排污行为进行约束或者激励，激励企业进行技术创新和提高经营管理水平，从而有效地控制污染。但庇古税方式也存在如下局限性：第一，理论上说，只要按照税收等于外部边际成本的原则，就可以促使厂商自动进行合理配置，从而达到外部性内部化。但现实中很难界定外部边际成本，政府与企业之间的信息不对称。[4]庇古税虽然存在着经济激励，但具有政府干预的特点，所以也存在着“政府失灵”问题。第二，庇古税是由企业和消费者共同承担的，但在完全垄断或者寡占市场，厂商可以把税负完全转嫁给消费者，就达不到污染治理效果。
(2)排污权交易。科斯在《企业的性质》和《社会成本问题》中对外部性给出了另外一种思路。科斯认为，“只要把产权加以规定，只要产权交易的费用为零，那么，不论产权在开始时如何分配，市场机制所导致的均衡必然符合最有效率的状态。”根据科斯的产权理论，环境问题的根源是由于环境资源产权的不明确所导致的，消除外部性的根本途径就是界定产权，或者规定“受害者”有不受污染的权利从而由企业购买这些权利，或者规定“企业”有污染的权利从而由受害者对不受污染进行支付，但二者是同样有效的。哈丁关于“公地悲剧”的研究也表明，没有排他性产权安排，必然会导致环境资源的过度开发利用。[5]在环境治理的具体实践中，科斯定理就表现为排污权交易，即根据环境容量确定可承受的排污总量，通过销售或者免费发放的方式把排污许可证分配给企业或者个人，并允许他们在二级市场上对排污许可证进行买卖。
相对于其他治理手段而言，排污权交易具有成本效益(Cost-effective)的特点。通过拍卖的方式分配许可证一方面体现了“谁污染谁治理”的公平性原则，另一方面政府由此可以得到一笔资金再投入到环境治理中去，但是在资本市场不完全流动的情况下，这会立刻给排污企业带来很大的经济负担，给新兴和已有企业造成进入壁垒，从而导致效率损失。通过免费发放的方式分配许可证不会给企业带来经济负担，但政府却得不到销售收入。Delvin和Grafton(1996)主张免费发放的同时对排污许可证收取一定租金。[6]
排污权交易制度的局限性主要表现在：第一，界定产权的成本往往很高。由于生态资源和环境本身极其复杂，而且它们在地域和空间分布上比较分散，这使得信息获取成本很大。对于局部范围内的污染如废水排放等可以明确界定产权，但对于大气、公海、生物多样性等大范围的资源而言，界定产权几乎不可能。第二，如果企业可在不同的污染物之间进行替代，那么针对一种污染而制定“最优”数量的许可证，一般不会达到有效的结果。排污权交易的有效性取决于管制者所能获取的信息及企业的污染替代能力，因此，管制者不仅要考虑排污种类，还要明确企业的技术状况，这无疑使效率大打折扣。[7]第三，根据多大的地域范围来确定环境容量从而确定排污总量是一个问题，比如我国政府根据全国的环境容量来发放排污许可证，显然经济发达的东部地区污染更为严重，所以会购买更多的许可证，而中西部地区对许可证的需求较小，如果企业能将购买许可证的成本转嫁给消费者，那么排污许可证制度就没多大作用。
3.“公众参与型”的环境治理途径分析
公众参与是指社会群体、社会组织、单位或个人作为主体在权利、义务范围内所从事的有目的的社会行为。[8]如果说以法律管制和经济激励为导向的环境治理行为是自上而下的以国家和企业为主导的治理模式，那么以公众参与为导向的环境治理行为则是基于主动自愿原则的以个体为主导的治理模式。环境治理中有效的公众参与模式应该是：政府规定个人及群体等参与主体在环境方面的权利和义务，及时准确地向公众传达环境信息，确保环境决策民主，保障公民的环境公益诉讼权；公众具有科学的环保意识，按照规定的权利和义务对国家、企业和自身的行为进行监督和规范。
从理论上说，公众参与的治理模式是基于人们对产品效用的重新认可，即把污染的负效用纳入到实际生活和消费中去，从而改变人们的价值及行为标准，这是—种内在的治理制度，与外在治理制度相比具有明显的优越性：具有环境知识和环保意识的公民会主动按照环境标准来规范自己的生活习惯，从消费领域来减少污染，如养成良好的公共卫生习惯；[9]公众对企业可以形成有力的约束，对企业给社区带来的污染进行诉讼，对污染较严重的产品进行集体抵制，从产品的需求方面控制污染的排放；公众还可以对国家在环境方面的公共职能进行监督，使政府以不断变化的公共需要为基础来制定政策。公众参与下的发展切实体现了以人为本的科学发展观，不仅能保证经济效率和公平原则，而且长期中也会达到良好的生态效果。
但环境治理中公众参与的有效性至少存在如下约束条件：第一，民主的公共决策机制和良好的制度环境。比如对于环境影响评价，公众的有效参与需要民主的意见反馈机制、表决机制和监督机制，否则很容易导致决策的无效率。此外，只有合理的制度安排才能保障公民的环境权益，充分发挥市场机制的作用，避免政府失灵。第二，环境作为一种“奢侈品”，只有人们的生活和收入水平达到一定程度时，效用最大化的个人才愿意为环境支付更大代价，换句话说，公众参与的效果受到人们对环境产品的收入需求弹性影响，环境产品的收入需求弹性越大，治理效果越好，反之亦然。因此，公众参与的治理效果受公民素质和经济发展水平的约束。
以上三种环境治理方式相比较而言，公众参与显然具有明显的优点，但它缺乏硬性的约束，依靠的是一种自身的道德约束（非正式制度），且受制于经济发展水平和制度安排。法律管制具有良好的生态效果，但经济效率往往不佳。经济激励方法能达到较好的经济效果，但具体实施又有很多困难。因此三者各有利弊，各国在进行环境治理时应该针对现实情况、目标偏好和污染特征等灵活地把各种治理途径结合起来，扬长避短。
三、对我国环境治理的一些启示
基于上面的理论分析，对我国的环境治理有如下启示：
第一，由于我国产权保护和市场机制还不是很完善，推行庇古税和排污许可证交易制度有很大的局限性，因此在不断完善制度环境的同时，不可忽视法律管制在环境治理中的作用，尤其是对于严重污染行业和污染种类，法律管制能起到直接而明显的效果。
第二，环境治理要兼顾效率和公平，任何公共选择行为都会使一部分人受益，一部分人受损。对环境进行综合治理，政府要采取适当的方法协调各方面的利益关系，实施目标管理，建立一套合理的监督机制，采用科学的方法对环境治理的成本和收益进行有效评估。
第三，中国是人口大国，人口增长对环境资源的压力极大，协调人口与环境治理的关系至关重要。在控制人口增长的同时，应加强人口和环境教育，提高全民族的人口与环境意识，利用充足的人力资源的巨大潜力来保护生态环境，提高人类适应和调控自然环境的能力。我们认为，强调公众参与的治理思路是我国环境治理的根本途径和战略目标。政府应构建以人为核心的环境保护政策，不仅要保持适度投资，维持人口的生存环境，而且要发展环境科学技术，扩大人口的生存空间。在努力保障现有和未来人口的环境权益的同时，进一步发动公众参与环境管理，进行环境建设。致力于有利于公众参与的制度建设，包括完善民主决策机制、保障公民的环境权利和义务、加大环境宣传和教育力度、缩小贫富差距、及时向公众提供关于环境状况和环境保护工作情况的信息等，使环境治理走向公开化、信息化和科学化之路。
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