中国残疾人社会保障问题研究，本文主要内容关键词为：残疾人论文,中国论文,社会保障论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
据有关资料表明：全世界现约有5亿多残疾人， 约占全世界总人口的10%左右。我国目前有残疾人5164万。由于遗传、事故、疾病等难以避免的原因，我国的残疾人口每年以70～80万的速度增长，到本世纪末，很可能会突破6000万。如果连同其亲属在内，涉及到数以亿计的中国公民。残疾人社会保障作为社会保障系统的一个不可或缺的子系统，它的建立和完善，不但直接造福于广大的残疾人，而且将对整个社会的经济、政治、文化的发展，产生着深远的影响。
一、历史回顾：社会主义条件下残疾人社会保障的理论与实践
（一）残疾人社会保障的理论发展
“要建立用来应付不幸事故、自然灾害等的后备基金和保障基金，为丧失劳动能力的人等等设立基金。”〔1 〕这是马克思对丧失劳动能力的残疾人的社会保障问题的最直接的论述。如果我们联系马克思主义关于人的全面发展理论来看，可以认为，有关残疾人社会保障的基本思想已经包融在人的全面发展的理论之中了。我认为，对马克思主义关于残疾人社会保障的思想可以从这样两个方面来理解：
一是关于丧失劳动能力的残疾人的保障问题。根据《哥达纲领批判》的论述，应为包括年老退休人员和丧失劳动能力的残疾人在内的公民建立基金以保障他们的各种需要，运用建立起来的保障基金对他们进行社会救济或救助，使他们残而有所养。这一思想对后来的残疾人社会保障实践影响颇深。
二是有劳动能力或部分劳动能力的残疾人的社会保障问题。在《哥达纲领批判》中，马克思没有明确使用“残疾人”一词，用的是“丧失劳动能力的人”，这里面当然包括丧失劳动能力的残疾人，但决非是指所有的残疾人。那么，有劳动能力或部分劳动能力的残疾人的保障呢？我认为马克思是将其归入人的全面发展理论之中了。这一点往往为人们所忽略。可以说，人的全面发展是马克思主义学说的核心问题，是马克思、恩格斯整个思想的终极目标。
人的全面发展是在社会发展过程中逐步实现的。其中，社会经济条件及个人对这一条件的驾驭是其实现的根本条件。马克思指出，联合起来的个人对生产力总和的占有，同时也就是人本身能力的充分发挥。个人的全面发展，只有当外部社会物质条件能为人的能力所驾驭的时候，才不再是一种理想，而是一种现实。马克思的这一思想具有重要的现实意义，使得我们能够从人的全面发展的高度来认识残疾人的社会保障问题，有助于社会走出传统的收养救济保障模式的误区，形成科学的残疾人社会保障观念。
改革开放以来，随着国际残疾人解放运动的展开，我国关于残疾人和残疾人事业的较为系统的理论观点也逐步形成。
1991年5月9日，江泽民总书记在同优秀残疾人和助残先进集体、个人代表座谈时指出：“残疾人事业是社会主义事业的一部分。残疾人是社会主义大家庭的一员，残疾人事业的发展水平，是社会文明、进步的标志一。全社会重视残疾人事业，是社会安定团结的重要内容。各级党委、政府、社会各界都要对残疾人事业给予更多的关注和支持。残疾人问题也是一个人权问题。”〔2〕
我国宪法规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业”；“国家和社会保障残疾军人的生活”；“国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”
为了确实维护残疾人在政治、经济、文化、社会等方面的合法权益，1988年，中国政府颁布了《中国残疾人事业五年工作纲要》；根据宪法，中华人民共和国第七届全国人民代表大会常务委员会第七次会议于1990年12月28日通过了《中华人民共和国残疾人保障法》。这样，我国残疾人的权益将由国家法律予以确认和保障。
（二）中国残疾人社会保障的发展历程
新中国成立后，我国的残疾人事业和残疾人社会保障事业的发展，大致经历了初创、停顿和再创这样三个阶段。
初创阶段（1949～1965年）：在50年代（特别是1957年以前），我国社会秩序稳定，工农业生产发展，人民生活安定，残疾人的生活也发生了质的变化，其特征是变流离失所为得到收养救济，免除了冻饿之苦，获得了基本的政治权利和生活权利。1951年我国颁布了劳动保险条例，这可以看作是我国第一个社会保险法，它解除了职工退休养老、疾病伤残等方面的后顾之忧。1958年，福利工厂发展到463个， 安置残疾人3800人。各种荣军疗养院、养老院、福利院共收养荣誉军人、老人、残疾人360000人，盲聋哑学校也由1949年的42所发展到 266 所， 在校生23300人。1960年经国务院批准， 将中国盲人福利会与中国聋哑人福利会合并成为中国盲人聋哑人协会。协会工作范围虽然只限于两类残疾人，却标志着我国残疾人事业的良好开端，代表着我国残疾人事业发展的方向。不过，从整体上看，这项事业是以收养救济为主的。由于社会、经济条件不成熟且又是以收养救济为主，所以那时候没有人提出人道主义、平等参与、回归社会主流等观念，还没有完整地把残疾人社会保障作为具有宪法赋予的公民权利提出来，而是把残疾人作为救济对象来看待的。
停顿阶段（1966～1976年）：50年代后期，党和国家在指导思想上发生了“左”的错误。特别是到1966年“文化大革命”，“左”的路线发展到顶峰，残疾人工作遭到严重破坏。当时，唯一的残疾人组织——中国盲人聋哑人协会被扣上“推行修正主义”的罪名而停止活动；残疾人生产自救组织被强行合并、撤迁或撤销；盲聋哑学校被迫收缩或停办；不少残疾人和残疾人工作者被揪斗游街；不少工人、干部、知识分子受迫害致残。这场史无前例的浩劫，使中国国民经济陷于崩溃的边缘，同时也使中国残疾人事业在这期间陷于停顿。
再创阶段（1977年至今）：1978年党的十一届三中全会是一个划时代的会议。这是我国经济社会发展的一个转折点，也是残疾人事业的一个转折点。在这个阶段，中国残疾人事业开始由收养救济型转向劳动福利型，残疾人开始由被收养救济走向全面参与社会生活。
80年代对于包括残疾人社会保障在内的残疾人事业具有特别意义，因为许多对这个事业的发展进程有重大影响的、奠基性的事情都完成在这个年代，如中国残疾人联合会的建立，全国残疾人抽样调查的展开，《中国残疾人事业五年工作纲要（1988～1992）》的制定，残疾人三项康复的有效开展等。80年代以来，残疾人劳动就业人数显著增加，残疾人教育的新格局渐趋形成，残疾人文化事业及文娱体育活动蓬勃开展，残疾人社会福利和社会服务日渐兴起。
二、现实思考：对残疾人社会保障的再认识
思考之一：对传统残疾人社会保障观点的再认识
传统的观点认为，残疾人社会保障就是国家为了保障有残疾的公民，在年老、疾病、缺乏劳动能力及退休、待业、失业等情况下，从国家和社会获得足够的物质帮助而建立起来的特定保护性援助制度。这种认识实际上是“舶来品”。以满足基本物质生活需要为主要特征的社会保障制度起源于西方，主要标志是19世纪相继推出的英国伊丽莎白《济贫法》和德国的《社会保险法案》。二战前，美国又颁布了《社会保障法》。之后，随着“福利国家”观念在西方盛行，使社会保障制度在西方获得了很大发展。与此相呼应，西方学者一般认为，公民的个人物质利益是唯一最为现实的利益，社会保障就是要保障公民最基本的物质利益。由于这种认识把社会保障等同于物质生活保障，因此，这种保障实质上是济贫。
把社会成员的基本物质需要看作是社会保障的全部内容，自有它合理的一面。因为满足最基本的物质生活条件是社会成员赖以生存和延续生命的首要条件。对于残疾人来说，他们的生存需要，主要也在物质生活方面。我国解放后，由于实行了以物质需要保障为内容的社会保障制度（残疾人社会保障包含于其中），因而解除了社会成员解放前那种物质生活难以为继的后顾之忧，特别是改变了广大残疾人流离失所的悲凉状况，从而得到了普遍的拥护。
然而，从发展趋势看，把残疾人社会保障局限于物质保障的观点和做法，至少是不完全的。因为，随着社会文明程度的提高，残疾人已经开始作为一个有独立人格和社会价值的公民生活在社会上，他们的需求层次也已出现较大变化，由渴求温饱向多层次的发展需求转变。求发展——象健全人一样到社会总目标中去实现自身的价值，这乃是他们更高层次上的一种生存需要，对此社会应该设法予以保障。
思考之二：对现行中国残疾人社会保障模式的再认识
反观我国残疾人社会保障所走过的轨迹以及现行的保障模式，我们认为，我国当前所实行的残疾人社会保障存在一些值得引起注意的问题。
第一，严重滞后。所谓严重滞后，一是指严重滞后于社会、经济发展的总体水平。包括：（1 ）残疾人中部分有劳动能力的人没有得到劳动就业，残疾人的生活低于社会平均水平。据抽样调查，有70%的残疾人需要国家、集体救济或亲属供养。（2）残疾人受教育的机会少， 程度低，文盲半文盲占多数。1987年，全国的文盲半文盲率是20.6 %， 1991年底下降到15.6 %， 而残疾人中文盲占68 %； 适龄儿童入学率1987年全国是97.1%，1991年底提高到97.8%，而到1991年底，盲、聋哑、弱智儿童的入学率仍不到10%，接受中等以上教育的情况更差。（3）残疾人的康复医疗保障不足。我国有490万人因白内障失明，1770万聋人（其中14岁以下的孩子171万，7岁以下的儿童74万），124 万儿麻后遗症患者。到1994年，只有103万白内障患者，5万聋儿，6 万儿麻患者得到康复。据1992年全国11个省的抽样调查，92%的残疾人需要辅助器具和特殊用品，却有近90%的人得不到。可见，多数残疾人还没有得到适当的康复医疗，残疾人的康复医疗保障亟待引起重视。
第二是指残疾人社会保障严重滞后于残疾人的主观要求。 在我国5164万残疾人口中，大多数残疾人目前还只能追求满足基本生活资料方面的温、饱，而对于享受资料的需要，对于人的全面充分发展方面的需要，考虑是微弱的。但是，随着我国社会、经济的发展，随着我国残疾人事业发展，一部分残疾人的温饱问题得以解决。由于基本的最起码的生活需要得到了满足，从而使他们萌发了享受的需要和才能充分发展的需要，也由于他们的权利意识的日益觉醒，因而这部分人对保障自己求生存求发展权利的要求日益高涨。他们认为，残疾人也同健全人一样，具有从生理到精神的多方面和多层次的需求。以此观照我国现行的残疾人社会保障制度，在保障残疾人的多种类多层次的需求方面是存在着严重缺陷的。
第二，救济色彩太重，过分强调家庭自我保障，保障面狭窄，未能起到“安全网”的作用，不能适应社会、经济发展与整个残疾人事业发展的客观要求。从理论上讲，残疾人社会保障的内容应分为三个层次：第一层次是有关残疾人救助或保险等项目的物质保障，第二层次是残疾人的安全保障，第三层次是残疾人的求发展保障。我国残疾人社会保障制度目前基本只涉及到第一层次的内容，强调对残疾人的生活救济。即使在最低层次的物质保障、生活救济方面，也存在诸如标准不规范等问题。
第三，筹资渠道单一，保障基金的管理和运用较为混乱。我国残疾人社会保障资金主要来自政府，形成了国家独家包揽的局面。而且，目前在资金管理和运用上还存在一些问题：管理费用提取比例过高，浪费现象严重；保值增殖率低；挪用现象时有发生。
第四，法制化不力，随机性强。我国自1985年着手起草残疾人保障法，历时6年，全国人大常委会于1990年12月28日审议通过，1991年5月15日起施行。《残疾人保障法》的制定，初步奠定了我国残疾人事业和残疾人社会保障事业的法制基础。虽然如此，我国残疾社会保障的很多工作还是主要依靠行政手段和道德力量进行，残疾人社会保障的法制体制还未形成和完善，《残疾人保障法》的权威性和有效性尚未充分地显示出来，因此，残疾人保障工作的随机性就不可避免。
综上所述，我国现行的残疾人社会保障基本格局仍然是内容不系统、城乡分离、对象不全面的旧体系。这种模式所存在的上述种种现实问题，已经或还在对我国残疾人的生存与发展乃至整个社会的进步与发展，产生着直接的或间接的不利影响。
从残疾人本身的生存与发展看，它不利于残疾人缩小自己与社会发展之间的差距，跟不上时代前进的步伐。由于残疾人社会保障着眼于残疾人生活救济，具有强烈的“赐予式”的单纯救济型特点，因而不利于残疾人的主体发展。目前，我国残疾人的整体素质很低，而要实现残疾人的平等的充分参与社会生活，促进残疾人的主体发展，素质提高乃是重要一环。然而，现行的残疾人社会保障制度所特有的短期行为倾向不可能做到保生活促发展这一步，甚至会导致走向越输血越贫血的怪圈，强化残疾人等、靠、要的思想。
从社会角度看，残疾人保障制度作为整个社会保障制度的一个重要内容，其格局如何，直接关系到整个社会保障制度的质量与活力，从而关系到社会的稳定和进步。当前我国正处在向社会主义市场经济转轨的时期，建立社会主义市场经济体制是一个渐进的过程。在这个渐进过程中，竞争机制、效率原则，将使身处不利地位的广大残疾人面临新的挑战。在如此背景下，改革现行残疾人社会保障制度，重新构建科学的残疾人社会保障模式，已经刻不容缓。
三、权衡与选择：中国残疾人社会保障模式的初步设想
我国正处在社会主义初级阶段，经济落后，中心任务是发展社会生产力。处在这样一个大环境中的残疾人社会保障制度，不能象西方国家那样实行高福利政策，把残疾人养起来。探索和建构我国残疾人社会保障模式，就应该针对我国国情，具有中国特色。
（一）主体模式：着眼于发展的劳动福利型模式
所谓劳动福利型，不是使残疾人片面地享受国家的救济，而是保障残疾人既要受到国家一定的保护，又能从事力所能及的社会劳动。这种保障模式改变了原来单纯救济型的做法，把保障残疾人劳动就业放在第一位，具有强烈的中国特色。这主要表现在它将社会公平与经济效益统一起来，把尊重残疾人的劳动创造精神放在首位，有利于促进社会、经济协调发展，兼及残疾人利益和社会整体利益、残疾人的现实利益和长远利益，具有广阔的发展前景。
基于以上的认识，我认为，严格意义上的残疾人社会保障体系在整体上应由残疾人社会物质保障、残疾人社会安全保障以及残疾人的求发展保障这三大部分即三大子系统组成。每个子系统里又包含若干个分系统。
残疾人的社会物质保障主要是指国家和社会对残疾人在生、老、病、死、伤、丧失劳动能力或遭遇突发灾难造成生活困难时给以物质帮助，包括残疾人社会救济、残疾人社会保险、残疾人社会福利、残疾人社会优抚四大块。残疾人社会救济是物质保障最低层次，通过救灾、扶贫等手段，保证救助对象的起码生活水准。残疾人社会保险是物质保障的基本组成部分。它通过保证残疾人失业、工伤、患病、生育、年老等情况时的基本生活需要，以保证社会安定。残疾人社会福利是残疾人物质保障的最高纲领。其内容包括康复医疗卫生设施、无障碍环境等福利事业。残疾人社会优抚是一种特殊的社会保障形式，其保障对象是残疾军人及其家属。
残疾人的社会安全保障主要包括针对残疾人的立法系统和执法系统，主要是通过法律规范人们的行为，制裁非法行为对残疾人的侵害，为残疾人提供一个良好的社会安全环境。其功能是保障残疾人的人身、财产安全和残疾人应享有的各种权利，如受教育权、劳动权、婚姻权等等不受侵害。
残疾人的求发展保障主要包括普及残疾人的义务教育、残疾人的劳动技能教育、残疾幼儿教育、残疾人的保健教育以及残疾人的基本精神文化生活需求等五个方面。这些需求是随着社会发展不断得到强化的更高层次的生存需要，特别是精神文化生活需求。
残疾人物质保障旨在消除残疾人的物质贫困，残疾人的安全保障旨在消除残疾公民的生存意愿贫困，求发展保障旨在消除残疾人的精神文化生活贫困。这三者各有侧重，但都以全体残疾人作为保障对象，目的都是通过保障机制来实现残疾人的个体保障，其最终目的是为社会的健全和发展服务。
如果从残疾人社会保障具体内容的角度来考虑残疾人社会保障的系统结构，残疾人社会保障由残疾人的生活保障、就业保障、医疗保障、教育保障以及服务保障等五大内容构成。根据我国的经验，残疾人的社会保障最终要通过基层去落实、兑现。1987年以来萌生的以街道、居委会为主体的社区服务，给残疾人社会保障的有效实施展现了新的蓝图。社区服务中的残疾人服务系统，基本上囊括了残疾人社会保障的各项内容。
（1）残疾人就业保障。 国家和社会为有一定劳动能力的残疾人提供力所能及的劳动就业，为残疾人提供就业保障，这是保障残疾人生活的根本途径。残疾人就业保障不仅为残疾人创造了收入来源，缓解家庭生活困难，而且也为残疾人提供了为社会做贡献的机会。这是残疾人社会保障的首要任务和基石。
目前我国安置残疾人就业主要有两种方式：一是集中安排残疾人到社会福利企业就业；二是将残疾人按企事业单位人数的一定比例分散安排到各企事业单位。社会福利企业是民政部门或社区以安置有劳动能力的残疾人就业为目的而举办的特殊企业，根据残疾人职工比例享有在税收等方面的政策优惠。我国现有社会福利企业5万多个， 共安置残疾人职工70万人。由于多数社会福利企业人员素质偏低，技术力量薄弱，尽管享受各种政策上的优惠，在激烈的市场竞争中，社会福利企业的发展困难重重。
按比例安排残疾人就业可以使各企业在市场竞争中处于平等地位，分散竞争风险。国外许多国家也通常采取这种方式解决残疾人就业问题，收到良好效果。根据经济发展的客观实际和社会主义市场经济的内在要求，我国残疾人就业保障应从过去以集中安置为主的模式转变为以按比例安置残疾人就业为主，集中安置为补充的多层次、多形式、多渠道的就业模式。
（2）残疾人生活保障，亦称残疾人社会救助。在我国， 贫困人口中有半数左右是残疾人，残疾人和残疾人家庭的生活境遇十分困难。据统计，我国目前70%的残疾人的经济来源是家庭、亲属供养和国家、集体救济。对残疾人实行社会救助以保障他们的基本生活，是现阶段我国残疾人社会保障工作不容忽视的重要内容。为此，各地应根据当地实际科学地制定生活贫困线，将包括残疾人在内的贫困者置于社会安全网内；同时，社会救助金也要随经济增长和生活费用的提高不断增加，以抵消物价上涨等因素对残疾人实际生活的影响。残疾人社会救助要同残疾人就业、教育、医疗等结合起来，从根本上消除残疾人群体中的贫困现象。
（3）残疾人教育保障。 发展残疾人教育事业是提高整个残疾人群体生活质量的基础和前提。残疾人受教育程度的高低影响着他们的就业机会、收入水平、社会地位和精神状态，因而残疾人社会保障的一个重要方面就是要保障残疾人受教育的权利，为他们提供受教育的机会。
残疾人教育主要包括三个部分，一是基础教育。对那些有学习能力的残疾学龄儿童和青少年，社会应保障他们享受九年义务教育的权利，不应因身体缺陷而使他们失学。二是特殊教育。身体的残障使残疾人在受教育方面存在客观上的不利因素和特殊困难。为了弥补残疾人在这方面的不利，社会应根据各类残疾人的特点，通过盲聋哑学校，培智学校，在普通学校开设特教班等对残疾人开展特殊教育。三是根据残疾人的特点开展职业教育和成人教育，使他们拥有一技之长，以拓宽他们的就业机会，增加其社会生存能力。
长期以来，我国在残疾人教育方面取得了一定的成绩，特殊教育学校由319所增加到1263所，普通学校创设5千多个特教班，盲、聋、弱智儿童在校学生增长7倍。尽管如此， 我国残疾人教育目前仍未摆脱基础薄弱的局面。为此，一方面需要国家增加投入，加强残疾人教育的师资建设，另一方面要贯彻《残疾人保障法》、《义务教育法》以及《残疾人教育条例》等法律法规，切实保障残疾人受教育的权利。
（4）残疾人医疗保障。 残疾人医疗保障主要包括医疗保健和医疗康复两个方面。残疾人因身体存在缺陷，疾病对他们的威胁也就更大，他们对医疗保健的需要比身体健全者更为迫切。因此，社会要为残疾人提供完善的医疗服务，方便残疾人就医，定期对残疾人进行健康检查，积极开展疾病预防工作。
残疾人医疗康复是指通过医疗装配假肢和心理疏导等手段，使残疾人身体某方面的功能获得恢复。目前的重点是对小儿麻痹后遗症、白内障、聋哑儿童进行抢救性治疗。近年来，三项康复工作已取得了很大成绩，但任务仍很艰巨，特别是广大农村，许多残疾人，尤其是残疾儿童还未能及时得到抢救性康复治疗。另外，为肢残者安装假肢的工作也需要向农村深入推广。
（5）残疾人社会服务。 残疾人社会服务是指社会为方便残疾人生活，满足残疾人物质和文化需要而提供的各种优先服务和照顾。残疾人社会服务要立足于残疾人实际生活，防止表面化、走形式。同时要加强社会管理，维护残疾人群体的切身利益。残疾人社会服务也包括为残疾人提供开展文体活动的机会。残疾人开展各种文化体育活动不仅可以满足他们丰富精神文化的需要，提高他们的自强精神和社会参与意识，而且还可为残疾人提供展示自己才华的舞台，让社会上更多的人了解和关心残疾人生活。
（二）辅助模式：着眼于收养救济的单纯福利型模式
我国残疾人口多，情况复杂，社会保障不可能也不应该只有一种模式。如果千篇一律地套用劳动福利型模式，那么缺乏或已经丧失了劳动能力的残疾人又怎么办？事实上，据1987年抽样调查，15岁以上的残疾人中，丧失劳动能力的几乎占30%。如果再加上占15.83%的1～14岁的尚无劳动能力的未成年残疾人，数量就更大了。
《中华人民共和国残疾人保障法》第四十一条第二款规定：“国家和社会对无劳动能力，无法定扶养人、无生活来源的残疾人，按照规定予以供养救济。”第四十三条规定：“地方各级人民政府和社会举办福利院和其他安置收养机构，按照规定安置收养残疾人，并逐步改善其生活。”这些规定无疑是着眼于安置收养救济残疾人的单纯福利型的措施。如果把劳动福利型模式称为主体模式，我们不妨称其为辅助模式。
——举办福利院是这一模式最传统也是最常见的做法。福利院在收养残疾人方面起到了较好的作用。随着社会的发展与进步，福利院也应得到发展。借鉴国外的经验，可发展为残疾人村、残疾儿童村，等等。
——家庭供养与护理。有残疾人的家庭，应当负起家庭的责任。当然，国家和政府应当按规定，对有残疾人的家庭发放残疾人津贴，以减轻残疾人家庭的负担。
——创办残疾人之家。这是一种把福利院与家庭二者结合起来的做法，国外称之为残疾人日间护理中心。残疾人白天在残疾人之家生活、活动，晚上回到家里与家人团聚。这种做法对残疾人、福利院以及家庭三方面都有好处。
总之，应充分发挥政府、社会和家庭各方面的作用，最大限度地增强残疾人的社会保障。
四、难点与对策：建构劳动福利型残疾人社会保障模式的进一步探讨
建构劳动福利型残疾人社会保障体系是一个十分复杂的社会工程，其建立与完善，决非朝夕可以奏效。
（一）难点
第一，旧观念的桎梏：恩赐还是权利？1982年12月3 日正式通过的《关于残疾人的世界行动纲领》宣布，1983～1992年为联合国残疾人十年，纲领的目的是动员、号召世界各国政府开展各种活动，提高残疾人的社会地位，使残疾人与健全人有一个平等的机会，享有“充分参与”社会的权利。1989年8 月联合国社会发展与人道主义事务中心在爱沙尼亚通过了《开发残疾人资源的塔林行动纲领》，其目的是对残疾人教育、培训、就业、科技的开发，让残疾人自己主宰自己的命运，不靠别人施舍和照顾而生活，号召各国政府和非官方组织应尽可能让残疾人参加到各项工作的决策和执行中去。我国紧紧抓住这一契机，相继出台了《中国残疾人事业“八五”计划纲要》（1988～1992）、《残疾人保障法》、《残疾人教育条例》等政策法规，从权利保障的高度认识和发展残疾人事业。但是，号召容易，落实困难，旧观念仍然严重地阻碍着残疾人生存权和发展权的切实保障和完全实现。因此，尽快地消除旧观念的桎梏，从人权与公民权保障的高度去发展残疾人的社会保障，理应成为我们今后努力和前进的方向。
第二，指导思想的矛盾：公平还是效率？几十年来，我国残疾人社会保障奉行社会效益（公平）为主体的原则，开展了大量的社会工作，显现出社会主义制度的优越性。但这还不是社会主义中国残疾人社会保障的本质之所在。我国残疾人社会保障的本质，应是最大限度地满足残疾人基本生活所需的物质保障，安全保障和求发展保障，促进社会相对公平。在市场经济条件下，如何以极小的投入产生最佳的效率，这是残疾人社会保障所要注重的经济效益。只有以经济效益（效率）来拓展社会效益（公平），以社会效益（公平）来促进经济效益（效率），才能使残疾人社会保障获得长远发展。因此，如何尽快实现这一指导思想的转变，在公平与效率这一两难选择中，既要公平又要效率，实乃当务之急。
第三，残疾人自身的障碍——主动者还是被动者？由于我国传统的残疾人社会保障具有单纯救济型的特点，所以残疾人完全是被动地接受国家的救济，久而久之，势必导致残疾人自身不能适应新型的劳动福利型的残疾人社会保障制度。这主要表现在：残疾人的缺乏自我保障意识，没有形成正确明晰的权利和义务观念，等、靠、要思想浓厚。许多残疾人素质偏低，依赖国家给他们生活以定期的救济，往往不思进取、懒惰无为。
（二）对策
根据中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》对建立社会保障体系的要求，联系我国实际，我认为，残疾人社会保障的发展战略是：与国情相适应，建立层次不同、标准有别的残疾人社会保障体系；有步骤地保护残疾人的基本生活和发展需求。即制定多层次、有步骤的残疾人社会保障发展战略。
规划残疾人社会保障的发展战略，必须坚持三个原则，做好三个结合。
三个原则是：
（1）保障基本生活和满足特殊需要相结合的原则。 国家和社会对其社会成员在面临生活困难时给予物质帮助，保障公民的基本生活需要，这是社会保障的一项重要内容。残疾人作为平等的社会成员，同样享有获得基本生活保障的权利。同时，残疾人又是社会保障的特殊对象，社会应根据他们自身的需要，提供特殊的、有针对性的物质帮助。
（2）共享社会发展文明成果的原则。 残疾人社会保障以经济发展和社会进步为基础，其水平随社会经济的发展而不断提高。与健全人共享社会发展的文明成果，使他们的生活水平与全体社会成员一道提高，实现全社会的共同富裕，是残疾人社会保障应当始终贯彻的原则之一。
（3）互助互济的原则。 残疾人社会保障仅仅依靠国家的力量是不够的，而且在目前国家财政紧张的情况下，国家也无力包揽全部残疾人社会保障事业。这就需要全社会都来关心残疾人生活，发扬互助互济的传统美德，对残疾人提供各种形式的实际而有益的帮助，以体现社会主义人道主义和社会公平。
所谓三个结合，一是做到助标与扶本相结合。助标是指残疾人社会保障通过社会救助、社会保险、社会福利等途径，解决残疾人的生活困难问题，为他们解除后顾之忧。扶本是指保生活应着眼于促进残疾人的主体发育，跳出残疾人社会保障越输血越贫血的怪圈，增强残疾人自身的造血功能。对于有一定劳动能力的残疾人来说，与其给他们数量有限的现成的“鱼（救助、接济）”，倒不如给他们“钓鱼杆（即谋生的手段）”。
二是做到振奋精神与振兴经济相结合。残疾人同样是社会物质财富和精神财富的创造者。如何有效地振奋起残疾人的斗志与精神，是振兴福利经济的强大的精神动力。
三是政策扶持大举措与民间资助小动作相结合，形成全方位的扶助系统。
规划发展战略的另一个重要方面是，必须抓住残疾人社会保障的重点。
筹集残疾人社会保障基金，应该成为残疾人社会保障的突破口。改变过去全部由国家包下来的办法，通过多种渠道筹集残疾人社会保障基金。保障基金以企业单位交纳或赞助为主，逐步实行由国家、集体和个人三者合理负担。通过建立残疾人福利基金会或社会福利基金会，广筹资金；采用资金增殖的方式，扩大基金；办好经济实体，实现“以企业养事业”。
如果按地域划分，我国的残疾人社会保障的重点是农村。据统计，我国残疾人口约近80%分布在农村，而且农村残疾人目前几乎还享受不到社会保障。就类别来分析，我国残疾人社会保障的重点应放在残疾人的就业保障和残疾人的养老保障两个方面。据统计，我国城镇达到就业年龄的残疾人有49%没有就业，农村近30%有劳动能力和部分劳动能力的残疾人没有就业。而且残疾人的择业范围很小。已经就业的残疾人中，80%以上集中在农林牧渔等行业，96%以上从事农、工、商等简单的体力劳动。因此，我国残疾人的就业保障任务艰巨。在我国残疾人中，老年残疾人口多，人口老化趋势十分明显。全国65岁以上的残疾人口占总残疾人口的31.95%，15～64岁的残疾人口占52.25%。 另外， 全国4300万成年残疾人口中有2021万没有配偶，占成年残疾人的47%，残疾人家庭的丧偶率很高，为32.17%。上述数字表明， 我国残疾人社会养老保险的形势非常严峻，而残疾人家庭养老能力的薄弱与缺失，更加重了这一问题的严重性。
根据我国残疾人社会保障的发展战略，考虑到因地制宜的原则，我们认为，从大的方面说，我国残疾人社会保障可形成两大格局，即：城市残疾人社会保障体系和农村残疾人社会保障体系。
从目前我国城市社会保障的工作基础出发，我们认为，城市残疾人社会保障的发展方向是：以国家和社会团体为依托，继续兴办和完善多种形式的残疾人社会福利事业。所谓“多形式”，一是多层次，即城市的市级、区级和街道都应从本身的实际出发，积极发展残疾人社会福利事业；二是多渠道，即位于各层次间的有关机关、企事业单位和团体，都应积极关心支持残疾人社会保障事业；三是多设施，即继续办好并有计划地增加残疾人的各类福利设施；四是多种服务，即为残疾人提供免费或低收费的各种社会服务。这种以街道社区为单位发展起来的社会服务，融康复、就业、教育、文娱体育、生活福利于一体的社区服务网络，正在成为我国城市残疾人社会保障的一大特色。这样，在一个城市里，形成一个上下左右的保障网络，一张为满足各种类别、各个年龄档次的残疾人从教育、就业、生活、康复到服务需要的安全网。这是城市残疾人社会保障的总体构架。
农村残疾人社会保障的构想，离不开农村社会保障的现状：我国农村基层社会保障制度还处在探索阶段。其总体轮廓是：贫困地区——以扶贫为主，搞好救济救灾、优抚安置；中等地区——在上述工作的基础上，发展福利生产，兴办福利事业，开展群众性互助储金活动；富裕地区——在上述工作的基础上，开展以社区为单位的养老社会保险。发展我国农村残疾人社会保障事业，同样也应从这一实际出发，不同地区应有不同类型的社会保障。
注释：
〔1〕《马克思恩格斯选集》第三卷，第9—10页。
〔2〕《人民日报》1991年5月11日。