公共教育支出的国际比较及启示，本文主要内容关键词为：支出论文,启示论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F08；G40-054 文献标识码：A 文章编号：1003-4870(2009)03-0066-04
中国从计划经济体制向市场经济体制的转型，导致公共支出政策发生了深刻转变，但当前快速转型中的中国公共支出政策仍然保留了一些计划经济时期的重要特征。OECD在其2006年发布的《中国公共支出的挑战》报告中指出，“中国的公共支出结构至少有三个方面与其发展需要和目标不匹配，即用于教育、科学研究和医疗卫生的公共支出比例仍然低于国际标准。”[1]大量研究结论证明，人力资本是知识经济时代推动经济增长和社会进步的主导因素，而教育是人力资本投资最根本、最有效的途径。美国经济学家舒尔茨曾通过大量的统计数据得出结论，1929～1956年间美国国民收入增长的21%～40%应归功于为增加人力资本存量而进行的教育投资。[2]教育投资是成本巨大的长期性投资，不一定能得到及时回报，单靠家庭和个人承担投资成本是不现实的，政府的公共教育经费投入至关重要。发达国家早有重视公共教育支出的传统，而发展中国家也将加大公共教育投资视为赶超发达国家的主要方略之一。改革开放以来，我国逐年增加教育经费投入，教育经费总量有了显著提高。1978年全国教育经费总投入只有94.23亿元，占GDP的2.60%，2005年已经达到8418.84亿元，是1978年的89.3倍，占当年GDP的4.5%。然而，教育经费的支出总量并不能很好地反映一个国家教育投入状况，支出强度、支出结构和人均支出量等指标能更好地代表一个国家教育投入的真实水平。当前我国公共教育支出水平仍与发达国家存在较大差距，甚至低于世界平均水平。对公共教育支出进行国际比较的意义，不仅在于发现差距，更在于通过深入地探索和思考，提供有效的变革和改进措施。
一、公共教育支出强度
1.公共教育支出占GDP的比重
改革开放以来，我国教育总支出和财政性教育支出（即公共教育支出）呈逐年增长趋势，但二者占GDP的比重一直徘徊不前，始终低于世界平均水平，与发达国家差距很大。从1978年到2006年，我国教育经费总投入占GDP的比重增长非常缓慢，直到2001年才突破4%，我国财政性教育经费占GDP的比重增长更为平缓，甚至有所下降，已有十几年未超过3%，直到2006年才达到3.01%。财政性教育经费占国家财政支出的比重在经过1978～1996年的近20年阶段性上升之后，1997～2006年又呈现缓慢下降趋势，2002～2006年保持在不到16%的水平（见图1）。
图1 1978-2006年我国公共教育支出比重情况
资料来源：根据《新中国统计资料50年》、《中国统计年鉴(2007)》数据制图。
与发达国家相比，我国教育投入的差距首先表现为政府投入不足。据IMD2002年世界竞争力年鉴评价，我国公共教育支出占GDP的份额在49个参评国家和地区中处于第47位。[3]表1显示，我国公共教育经费支出在表中列举的13个国家中处于最低水平，与美、法等发达国家差距很大，甚至与印度、巴西、俄罗斯以及世界平均水平都有较大的差距。以2000年为例，表中大多数国家公共教育经费占GDP的比重都在4%以上，而我国只有2.08%，几乎只达到世界平均水平和印度的一半，不到巴西、德国、英国的一半，接近美国、法国的1/3。
在过去的10年间，我国政府已认识到大力支持教育的必要性，教育已经成为中国发展政策和公共支出的关键目标。早在1993年，政府就将教育预算支出的中期目标定位在20世纪末达到GNP的4%（后调整为GDP的4%），这一目标最初是为了接近1991年发展中国家教育支出占GDP的4.1%的平均水平而设定的，可是直到现在仍没有实现这一目标任务。我国公共教育支出占国民生产总值的比重常年在2%～3%之间徘徊，离纲要规定的4%有较大差距，远低于世界平均水平，这值得我们认真反思。
2.公共教育支出占教育总支出的比重
图2显示了1991年到2005年我国教育经费投入的来源比重情况。由图可见，虽然比重最大的依然是财政性投入，但其份额在逐年下降，从1991年到2005年间，共下降了20多个百分点。
图2 1991～2005年我国教育经费投入的来源比重情况
资料来源：历年《中国统计年鉴》。
与发达国家相比，我国公共教育支出占教育总支出的比重偏低。根据OECD的统计数据（见表2），2004年，法国、德国、英国公共教育经费占教育总经费的80%以上，其中法国达到91.2%；澳大利亚和日本超过70%，美国达到68.4%；OECD国家平均水平为87%，欧盟19国平均水平达到91.1%；而我国只有61.7%。[4]
衡量一国公共教育支出结构的主要指标是该国初等教育、中等教育、高等教育三级教育经费在总的公共教育经费中所占的比例。图3显示了1998～2005年我国财政性教育经费的分布情况。从总体上看，高等学校经费比例起伏增长，初等和中等教育经费比例呈现起伏下降趋势。可见，我国财政性教育经费在分配上对高等教育有所侧重。
图3 1998～2005年我国财政性教育支出的分布情况
资料来源：历年《中国统计年鉴》。
表3显示了部分国家教育经费支出的分配结构。与发达国家相比，我国初等、中等教育经费比例处于较低水平，而高等教育经费比例处于较高水平。另外，与其他国家相比，我国学前教育经费支出明显偏低。
单就指标数据本身而言，差距已经较大，如果再考虑到我国与发达国家所处的不同发展阶段的发展需求和侧重点的不同，那隐性差距就更大。一般来说，国际上教育经费分配的变化是与经济、教育发展变化相适应的。经济、教育发展水平较低的国家，以义务教育（一般指初等教育和中等教育的初中阶段）为重心，随着经济的发展，逐步转向发展高中和高等教育，教育经费分配也相应调整。多项研究表明，在初、中、高三级教育中，无论是私人收益率还是社会收益率，初等教育的收益率都是最高的。[5]发展中国家初等教育公共经费大概占整个经费的一半，中等教育占1/3，而高等教育占1/5，这是相对合理的分配。当前我国初等、中等教育经费与发达国家平均水平还有不小差距，高等教育经费支出比重却又大大高于许多发达国家水平。这种倒挂的支出状况无法满足我国现阶段的教育需求，无法实现教育经费的高配置效率，在很大程度上不能适应和促进我国现阶段经济社会发展的需要。这种教育支出结构的不合理，制约了我国教育在社会经济生活中所应发挥的能量和所担负的使命，是缺乏远见的行为。日本从战后到20世纪60年代，国家投资主要用于普及义务教育，1995年义务教育占总经费的59%，高等教育开设私立学校，集聚民间财力加以实现。这对于教育经费短缺而又奉行“追赶战略”的国家来说，具有一定借鉴意义。
我国公共教育支出结构的缺陷造成政府教育投资的应用效率偏低。我国的人员经费占公共教育支出的比重大大高于其他国家，而一半的人员经费是用于非教学人员。相对于其他国家，我国教育基础设施和设备支出在教育总支出中所占的比重也偏低，缺乏用于教育的预算资金导致各种各样收费项目的激增以弥补教育服务成本。
三、生均公共教育支出
改革开放以来，我国人均、生均教育经费数额有了大幅度的提高。1978年我国人均教育经费只有10元，到1995年，我国人均教育经费达到155元人民币，生均教育经费721元人民币，而1995年世界人均教育经费为241美元，生均教育经费1273美元。2006年我国人均教育经费达到747元人民币，是1978年的75倍，但仍未达到1995年的世界平均水平。
根据我国的教育支出统计体系，公共教育支出主要体现为教育事业费支出。2006年我国普通小学生均预算内事业费支出为1633.51元，全国普通初中生均预算内事业费支出为1896.56元，全国普通高中生均预算内事业费支出为2240.96元，全国职业中学生均预算内事业费支出为2163.69元，全国普通高等学校生均预算内事业费支出为5868.53元（见表4）[6]，与发达国家相差十几倍甚至几十倍。
2003年，经济合作组织中，卢森堡、美国、瑞士、挪威、丹麦、冰岛6国家初等教育生均教育经费支出超过7500美元；卢森堡、瑞士、挪威、美国4国中等教育生均经费支出超过9000美元；瑞士、美国、加拿大、瑞典、丹麦5国的高等教育生均教育经费支出超过14000美元，而法、德、日、英、韩等国也都保持较高的生均支出水平（见表5）。[7]这些国家的支出已用对美元的购买力平价指标(PPP)进行了调整。生均公共教育经费支出的巨大差距，反映了我国公共教育投入的落后状况，这种状况严重影响了我国国民素质和国际竞争力的提高。
四、启示与建议
世界各国经济追赶的历史经验和国内外相关研究表明：经济追赶要以人力资本追赶为先导。[8]发展教育是实现人力资本追赶最重要的因素，教育投资是人力资本投资的主要途径。通过国际比较，我们看到了我国公共教育支出的许多问题，据此提出以下几方面建议。
1.深入理解教育发展的战略意义，切实保障教育优先投入。教育是一个国家创新和活力的源泉，是实现社会经济跨越式发展、赶超世界先进国家最有效的途径，应该将其置于战略高度优先发展、优先投资，要有切实行动，而不能只作为一句口号。无论是发达国家还是努力赶超先进的发展中国家，实际上都将教育置于优先发展的战略地位大力投入。我国公共教育支出在一些重要指标上与发达国家差距明显，甚至低于一些发展中国家水平和世界平均水平，这与教育活动在国家战略发展中的地位和作用是不相适应的。鉴于这种状况，我们应更加明确地贯彻“教育优先发展战略”，在提高认识的同时，重在贯彻落实，提出明确具体的目标和保障措施，保障公共教育投入的持续快速增长。
2.合理安排财政预算，将公共教育支出强度尽快提高到与中国未来发展需要相适应的水平。虽然我国教育支出总量保持着较高的增长速度，但这并不是判断教育支出合理程度的依据，我国的公共教育支出强度水平还很低，这与教育在中国崛起和腾飞过程中的战略地位很不适应。确定教育支出在国家公共支出中的份额，一方面要考虑财政支出的统筹规划，另一方面要使教育支出尽快达到满足社会经济发展需要、能够支撑我国未来发展目标的水平。这就要求我们在财政预算安排上对教育事业给予必要的倾斜，适当加快公共教育支出的增长速度。
3.改革教育财政管理体制，优化公共教育经费支出结构。当前教育支出的不合理状况与相关教育部门人员结构和管理体制不合理有密切关系。因此，提高教育经费利用的有效性也需要政府加快政治体制和财政体制改革的步伐，减少行政管理经费支出。同时，要优化公共教育支出的结构和配置，根据我国目前的发展状况和发展阶段，应将公共教育支出更多地向基础教育倾斜，使其能够发挥相应的效能，这在当前我国教育经费不足的情况下显得尤为重要。
收稿日期：2009-06-29