中国宏观经济内外失衡下的政策调控思路，本文主要内容关键词为：思路论文,政策论文,中国宏观经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F20 文献标识码：A 文章编号：1000-260X(2007)06-0064-05
当前中国经济高增长正呈现加速态势，并表现出内外失衡的特征。[1]主要是全社会固定资产增长保持强劲势头，贸易顺差大幅提高，外商直接投资扩大，间接投资流入加快，国家外汇储备再创新高。外汇储备激增导致货币资金过度供给，流动性严重过剩，股市、楼市价格“疯涨”，粮菜肉蛋禽等基本食品价格普涨。为扭转这种局面，中国政府采取了一系列紧缩性财政货币政策，但这些措施至今尚未收到明显效果，内外经济失衡仍有进一步加剧之虞。在这种情况下，是否继续采取更多的财政政策干预，避免更加严重的失衡，成为中国政府当前面临的新的难题。
一、中国内外经济失衡态势的理论分析
运用国际收支理论的“F-M内外经济均衡模型”，我们对当前中国宏观经济均衡态势可以作出比较清晰、准确的判断。
在“F-M内外经济均衡模型”中，IS、LM和FE曲线分别代表总供求、货币供求和外汇供求均衡曲线，E点为内外经济均衡点，ie和Y[,E]为内外经济均衡时的利率水平和国民收入水平，如图一所示：
图一
图一中的FE曲线较LM曲线的倾斜度更为平坦，是因为我国目前外汇管制已经相对宽松，国内金融市场与国际金融市场的联系比较密切，但利率尚未完全市场化。如果人民币实现了完全自由兑换，利率也与国际市场接轨，则这两条曲线应该放平，成为建立在国际市场利率水平上的横线。
由于当前我国内外经济不在均衡水平上，因此，假设E[,1]为我国经济目前的现实位置（见图二）。在该点上，首先是由于投资大幅扩张，IS向右移向IS＇，使经济增长过快，超出了均衡收入水平Y[,E]，达到了Y[,1]。同时在该点上，由于为了满足投资需求而增加了银行贷款，使货币供应过度增长，形成了通货膨胀压力。为了抑制通货膨胀，央行不得不提高存款准备金比率和利率水平，使利率上升为i[,1]，LM移向LM＇。利率的提高，将增强银行存款的吸引力，增加储蓄，抑制了贷款和货币供给。如果没有其他因素影响，也许可以在E[,1]点达到新的经济均衡。
图二
但是有三个因素使E[,1]点不能成为新的均衡点。一是投资已达到过高的水平，受国内资源短缺的约束，经济无法维持较高利率水平下的投资持续扩张和国民收入高增长，即E[,1]点超出了充分就业水平；二是储蓄比率已过高，即使利率提高到i[,1]，也无法使储蓄增长赶上投资需求的增长。中国目前利率水平总的来说还不算太高，但低消费已使得储蓄比率偏高，提高利率对提高储蓄水平的作用不大。如果说这两个因素还只是导致内部经济潜在性失衡的话，那么第三个因素即人民币低估导致的外部经济失衡则加重了内部经济的失衡。
中国贸易项目大幅度顺差导致外汇市场供过于求，使本币汇率趋升。而本币汇率上升会抑制出口的扩大，阻碍国民收入的增长。为了持续保持出口的竞争力，维持就业水平，实现国民收入的高增长，政府采取了控制本币实际汇率不变甚至低估的政策。根据国际清算银行最新测算，今年以来人民币实际有效汇率基本走平，[2]7月份人民币实际有效汇率仅比 1月份升值了1.03%。因此，在图二中我们假定汇率保持不变，FE曲线维持原先的位置。
然而，控制汇率使FE曲线相对于E[,1]点处于人民币汇率低估的水平。人民币低估不仅导致贸易收支顺差，而且由于人民币汇率升值预期和国内利率高于国际市场，引起外资流入套利，导致资本项目顺差，外汇市场出现供大于求。而央行干预人民币汇率使其不能大幅度地升值，双顺差的结果必然是外汇储备的高积累和货币市场的流动性过剩。持续增加的流动性使得提高利率对货币市场的紧缩效应被抵消，E[,1]点趋向于右移到更加偏离均衡点的位置。任其发展下去将使投资继续扩大，国内经济更加过热，资源更为短缺，通货膨胀加速发展，经济脆弱性上升，总体风险加大。
二、中国内外经济失衡的根源
当前中国经济失衡的根源何在？专家学者们的意见并不完全一致。概括起来主要有三种观点。
第一种观点认为实体经济本身并不过热，从全面的观点、发展的眼光、综合的视角看，“当前经济形势总体是好的”，呈现的是“增长较快、质量效益提高、结构协调性增强、群众实惠增多的良好发展态势”。[3]目前的问题主要出在虚拟经济上，属“虚火过量”。而虚拟经济的问题在于股价、房价飞涨，银行信贷失控，尤其是各种投资基金发展迅猛，吸引了大量储蓄资金进入资本市场，因此使市场流动性大大过剩，通货膨胀压力增大。总之，这种观点认为当前经济主要表现为货币性的和结构性的局部失衡，“是内部金融资源配置结构不合理以及市场结构畸形发展的产物”，“同时也是中国货币需求结构和资产结构调整以及金融深化的产物”。[4]
第二种观点认为问题的根源在外部经济上，认为如果没有外部经济的影响，国家的货币政策应该是有效的。但由于我国经济和金融对外开放力度加大，资本流动的自由度提高，使货币政策的有效性大打折扣。所以，只要人民币汇率调整不到位，人民币升值的预期就会存在，导致股市、房市泡沫膨胀的根源就不会消失，股指和房价再创新高就不可避免。在境外投资者看来，虽然按照人民币计价的中国股票和房屋价格已经被高估，但一旦人民币升值到位，用美元计价今天中国股票和房屋仍算便宜。所以仅今年上半年就有1000多亿美元热钱从国外流到中国炒股炒房。上半年双顺差新增2663亿美元外汇储备，导致央行增发了2万多亿元人民币，从而使货币供求的失衡积累到了相当严重的程度。
第三种观点认为问题的根源在内部经济上，“国内问题是本，外部压力是末；总量失衡是表象，结构失调是实质；政策调节需要加强，但政策效应取决于体制安排是否合理。”[1]外部经济中人民币升值压力产生的根源在于国内经济的快速增长和内需不足，使国家不得不以人民币汇率低估和出口退税刺激出口，由此导致外部经济的失衡并进一步扩大了内部经济的失衡。北京大学林毅夫教授也认为：当前内外经济失衡“首先是投资过热而消费不足。……其次是这些年来每个阶段的投资都相对集中在少数几个领域”。他还认为，城乡收入差距的扩大和收入分配不均是内部经济失衡的主要原因，其更深层次的原因“在于改革不到位，包括金融结构严重失衡，资源税费不合理以及行政垄断这些领域的改革不到位，其中又以金融结构不合理最关键。主要的原因是因为我们的改革是渐进式的，这使得我们现在所处的这个阶段的经济活动，有些是市场安排的，有些却带有计划经济的色彩。”[5]
我比较赞成第三种观点。我认为，以政府为主导的市场经济体制和特殊的财税分配体制下形成的中国经济的高投资、高储蓄和低消费是导致当前中国经济内外失衡的根本原因。
从表面上来看，中国经济失衡的问题表现为流动性过剩，但流动性问题实际上是实体经济的反映，而不仅仅是货币供求或虚拟经济的问题。不能简单地用人民币汇率低估与升值预期、贸易长期顺差、投机资本大量流入、外汇储备快速增长等来解释流动性过剩问题，这些问题实际上都源于国内高投资、高储蓄和低消费导致的内需相对不足。因此，无论是加息、调整存款准备金率或是发行特别国债等措施，都无法从根本上解决这一结构性失衡问题。
长期以来，中国政府实际上沿袭了计划经济时期“艰苦奋斗”发展经济的指导思想，即除了必要的国防、行政、教育和最低生活消费支出等以外，把其他能够节省的消费支出全都节省下来用于投资建设，甚至要“借鸡生蛋”利用外资。这一思路在发展中国家经济起飞的初级阶段是正确的，因为此时要在最短的时间里积累起（或从国外借入）发展资本密集型产业所需的资本，完成从劳动密集型产业为主向资本密集型产业为主的经济结构调整的任务，最缺乏的就是资本尤其是外汇。中国也正因此而在八十年代制定了许多利用外资和鼓励出口的优惠政策。在这种思路指导下，不仅国家以廉价的资源鼓励外国资本流入，各地方政府也以廉价的资源展开了对国内外资本投资的争夺，大上投资项目和经济开发区，以振兴地方经济。因此，财政支出多年来对群众生活欠账太多，压低了人民群众的收入和消费水平。
但是自“十一五”以来中国已经进入了经济腾飞时期。由于中国经济发展迅速，资本密集型的产业经济体系初步建立，劳动生产率大幅提升，生产制造能力得到很大的增强，国内市场逐渐由卖方市场转变为买方市场。同时，国内储蓄能力也在不断增强，资本实力日益充实，对外贸易顺差和外汇储备积累不断上升。此时，继续沿用过去的发展思路必然会出现结构性失衡问题，因为这种以低消费、高储蓄满足投资扩张需求、不断扩大产品制造能力发展下来的代价就是牺牲了国民的消费福利，创造了过多的相对过剩产品，其结果必然要将这些“过剩的”产品廉价地输出到国外，换回越来越多“过剩的”外汇和流动性，从而导致内外经济的失衡愈演愈烈。
在中国经济已经基本转变为以市场为导向的体制时，为什么还会继续采取这种过时的发展思路？其主要原因在于中国政府在经济中起主导作用的市场经济体制和特殊的财税分配体制。在中国，政府通过国有企业掌握了最重要经济部门和经济资源，并通过制定政策和对重要资源的垄断权而握有市场的定价权。同时，在目前的财税分配体制下，政府收入和企业利润的增长又是高度相关的，各级政府官员的业绩也是以地方经济的发展考核的。尤其是中央和地方两级财政分配的体制，使得各省市地方财政必须力争本地财政收入的增长，才能确保本地的财政支出。为了获得更多的财税收入，从中央到地方（尤其是地方），各级政府都在以各种手段竞相鼓励企业扩大投资，增加收入和利润，包括为企业提供廉价的资本（股票上市筹资）和宽松的银行贷款、提供受补贴的能源、廉价的土地使用权、矿产开采权和项目开发权等。因此，企业的高速增长在很大程度上不是企业效率提高的结果（垄断性的国有企业尤其如此），而是成本、价格、财政、金融等扭曲的产物。
这种在政府主导下的企业投资极力扩张是当前经济体制和财税体制下的必然冲动。企业扩大投资显然不能依靠政府投入，必须依靠提高居民的储蓄水平和外资的流入，而医疗、教育、住房、失业和养老等社会保障制度的不足又使民众不得不保持较高的储蓄率，人民币升值的预期也诱致大量国际游资的流入，因而形成了中国特有的低消费、高储蓄和高投资的经济发展模式，并成为中国经济内外失衡的主要原因。
三、中国宏观经济调控的难点和对策思路
按照“F-M内外经济均衡模型”的理论，中国目前可采取的宏观调控政策有三类：一是货币政策，如提高利率、调高存款准备金比率、公开市场业务回笼货币、限制贷款增长等，主要针对流动性过剩和通货膨胀；二是财政政策，如降低或取消利息税和出口退税、减少对企业的能源补贴和增收资源税、增发国债、增加社会保障福利支出等，目的是鼓励储蓄、扩大内需、抑制投资；三是外汇政策，如提高人民币汇率或改进人民币汇率弹性，增强人民币的可兑换性等，目的是调节国际收支、减少顺差、抑制外汇储备增长。到目前为止，中国已实施了除减少对企业的能源补贴和征收资源税以外的几乎所有上述政策措施，但为什么仍未能有效地解决经济过热、流动性过剩和通货膨胀问题呢？
首先来看货币政策。其实如果不采取紧缩性的货币政策，流动性过剩和投资盲目扩张也许会更加严重，经济会全面过热，宏观经济调控将变得更加困难。但是货币政策有很大的局限性：利率提高会加大企业的投资成本，但企业也会提高产品价格转移成本.如果通货膨胀的发展超出了利率提高的幅度，则难以抑制投资的扩张，因为从银行借款的实际利率在降低：而大幅度地提高利率不仅会使企业的正常经营受到严重影响，阻碍经济发展，还会刺激外资的流入套利活动，使外汇储备更加迅速地上升，这反过来又会强化人民币升值的预期，更进一步刺激外资流入。调高存款准备金率可直接紧缩信贷总量，但同时也增加了银行的成本，会使银行效益降低，加大银行业的风险。公开市场业务的市场规模不大，对经济总量的影响不大。限制贷款增长属于行政性干预手段，违背市场原则和规律，其副作用很大——例如提高房贷首付比例会加大购房人的经济负担，而且限制房贷增长抑制购房需求的同时也限制了银行的业务增长和盈利空间。
今年8月21日央行再次宣布加息，这次加息幅度不大，而且贷款利率提高的幅度小于存款利率提高的幅度，也没有提高活期存款和三个月以下定期存款的利率。这说明央行已经认识到提高利率的作用不大，而且空间也不大，因此采取了调整利率结构的办法。存款利率的提高意在保持和提高银行的储蓄水平，防止资金流入股市和房市，但是存贷利差的缩小在已经提高存款准备金比率的基础上将进一步压缩银行利润空间，削弱银行的竞争能力。更重要的是，保持和提高储蓄水平有利于银行继续扩大贷款来满足投资需求，却不利于刺激消费，这与调整高储蓄和低消费的政策倾向根本上是自相矛盾的。
再来看财政政策。在投资超常扩张和通货膨胀的压力下，财政本应采取增收节支的紧缩性政策，但是由于中国经济内需不足，使财政政策面临松紧两难的困境。收的方面，近年来中国税收增长远超出国民收入的增长，而且还发行了大量的国债。但财政支出的增加比收入的增长更猛，政府既要扩大基础建设的投资，又要加大在社会保障和公共事业领域的财政支出。为了获得足够的财政收入以应付这些扩大的支出，又不得不鼓励企业增加投资和收入，以获得税收来源的增长。政府还以发行国债的收入为国有商业银行注资，以帮助其完成改制上市的转变，使银行获得了继续扩张贷款的能力。发行特别国债具有一定的流动性紧缩效应，但其规模要受到财政偿债能力的制约，并会对今后的财政预算造成较大的负担。因此实际上，近几年政府采取了比较宽松的财政政策，所增加的巨额财政支出已成为货币供应增长的重要来源。
最后是外汇政策。人民币汇率升值作为调节外部失衡的主要政策手段，其方向是正确的，但是也要看到其作用有限，空间也很有限。人民币汇率升值和通货膨胀实际上是内外经济失衡压力释放的两种表现。对中国经济发展同样都有很强的杀伤力。在内需不足的情况下，小幅度的人民币升值国内经济还能够勉强承受，但如果大幅度升值则会使大量商品不能在国际市场实现价值，许多出口企业陷入难以存活的境地，同时还会加剧国内市场的相对过剩程度，从而使国内经济“硬着陆”，再次出现1998-1999年的通货紧缩局面。而人民币汇率不能一次到位的小幅调整，又会刺激对人民币升值预期的外汇投机，吸引更多的国际“热钱”流入中国，进而加大通货膨胀的压力。为了不让这些烫手的“热钱”都握在中央银行手中，央行一方面不得不放松外汇管制，增强人民币汇率的弹性；另一方面解除了对资本流出的许多限制，允许企业和个人更加自由地对外投资。这些措施对国内“过剩资本”的外泄打开了通道，有助于降低通货膨胀压力，但同时也使中国撤除了防范外部金融攻击的最后一块盾牌，从而面临更大的金融风险。一旦国内经济或世界经济出现大的波动，大量资本迅速撤离将使金融危机和经济危机迅猛爆发，中国可能不会再像亚洲金融危机时那样得以幸免。
在这种情况下，针对当前中国经济内外失衡的现状，宏观经济调控应该采用标本兼治的思路。首先应该坚持国家当前稳中偏紧的货币政策和财政政策，以及稳中小幅升值的人民币汇率政策，用以治标，缓解当前经济过热、流动性过剩和通货膨胀的压力。同时，最关键的是要治本，即从根本上调整国民收入分配格局和严格控制投资规模盲目增长。
1.应加大财政转移支付，提高退休养老金、失业救济金、城市低保金和最低工资标准，大幅度地提高中低收入者的收入水平和生活保障，解决财政对社会保障事业投入不足、低收入群众收入增长不快、储蓄率和投资率过高、消费率过低的问题，同时加大对农村建设和城乡医疗、教育、环境保护等公共部门的政府投资，改革医疗体制，降低居民的公共支出负担。
2.严格清理招商引资中违反规定的优惠和变相优惠政策，规范地方政府的招商引资行为，引导更多外资和内资投向农业、服务业、节能减排等薄弱环节，投向中西部地区。继续严把土地、信贷两个闸门，坚决控制新开工项目，遏制固定资产投资过快增长。
3.强化环保、资源等“约束性”指标的管理，坚持以节约能源资源和保护生态环境为切入点，积极促进产业结构调整和经济增长方式的转变。
4.逐步降低直至取消出口退税，调整过度鼓励外资增长和鼓励创汇的政策，采取以提高国民福利和经济效益为标准的利用外资政策，严格监督并限制大规模游资的出入境。
5.进一步改革利率与汇率机制，提高利率市场化程度和人民币汇率弹性；坚持政企分离的改革方向，改革以政府为主导的经济体制和财税分配体制，减少政府对经济建设的直接干预，以适应新形势下经济发展的要求。
总之，中国宏观经济调整的出路是，通过完善社会保障体系、逐步提高居民收入和压缩投资规模来提高人们的消费水平，同时通过人民币汇率的逐步提高消减国际收支顺差，改变国民经济对出口的过度依赖，使更多的产品返销国内市场，从而抑制财政支出增加带来的通货膨胀压力，最终实现内外经济的均衡。
收稿日期：2007-09-08
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