论以政府间财政职能失效层次划分政府间财政支出，本文主要内容关键词为：政府论文,职能论文,财政支出论文,层次论文,财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府间财政支出的划分是财政理论研究中的基础性问题。政府间财政支出的清晰界定是政府间财权配置、政府间财政转移支付、制定财政政策和预算管理体制的根据，是政府有效性的基本前提。就公共财政制度基本框架中的政府间财政支出划分、财政收入划分以及财政转移支付体系三者而言，财政支出的划分应该是财政收入划分的前提和基础，而财政转移支付是在两者划分中、后建立的一种制度，它的规模、结构主要受财政收支划分的影响。如果在未能明确划分财政支出的情况下，去设计分权的公共财政体制的其他要件，如政府间收入划分和转移支付体系，无异于本末倒置；没有具体的政府间财政支出的划分，就不可能评价财政收入划分的合理性，也无法评价政府间转移支付制度的必要性和有效性，这样必然也会导致业已存在的财政体制的脆弱。
实践中，也许更多的出于政治上的考虑，譬如预算支出的控制权一旦下放很难收回等，分权改革中这种重收入划分、轻支出划分的倾向在发展中国家的财政管理实践中很普遍，导致公共财政制度改革中出现了很多难以被理顺、被解决的难题，譬如中国出现的各级政府对收入划分份额一直争吵不休，基层县乡财政陷入困境，包括农村基础教育在内的农村公共品供给主体难以确定等一系列问题，其主要原因之一即对政府间财政支出划分的模糊。所以，对政府间财政支出划分进行研究，从理论与实践意义上讲，都显得尤为重要。另外，明确政府间财政支出划分，对提高财政支出透明度及实现财政支出管理目标都有重要的理论与实践意义。
一、对已有政府间财政支出划分理论的扬弃
指导政府纵向财政支出划分的理论主要包括：公共品的层次性理论、交易费用与偏好识别理论及外部性与规模经济理论等。笔者认为，上述理论都具有指导政府间财政支出划分的合理成分，但都存在缺陷。
(一)公共品的层次性理论对中央政府与地方政府的支出划分适用，但对地方政府间支出划分不完全适用。
1.公共品范围的衡量标准难以准确确定。确定是否为公共品的理论标准是非排他性与非竞争性两大特征，即当物品或者服务的潜在用户不能被排除，从而不满足零售的界限与条件时，就存在非排他性；当物品或服务在生产与消费时存在边际生产成本为零和边际拥挤成本为零，就存在非竞争性。同时具备这两个特征的物品或服务为纯公共品，不同时具备的为准公共品。然而，这两大标准选择出来的公共品与实践中政府所生产或者提供的公共品是否吻合是存有疑义的，即按照这一理论标准衡量出来公共品是否都能被政府所接纳并提供(如中国农村失业保险等某些制度性公共品的缺失)；被衡量标准排除在外的所谓的私人品是否绝对不应由政府提供(如医疗服务和住房)，这还取决于不同国家或同一国家的不同时期的市场化程度、经济发展水平、技术状况、法律安排、人们对政府所应提供的公共品及范围的认知程度与政府实际财政能力的大小等因素。综合看来，公共品的范围有时候是动态的、非天然的，是社会选择的结果。
2.实践中地方公共品层次性的界定存在困难。公共品的使命更多的是解释政府整体职能的内容，而公共品的层次性作为公共品特征之一，它更多地在于对全国性公共品与地方性公共品的描述。地方公共品在各层级政府间划分并不是一件很容易办到的事情。也许对于闭合性的地方公共品层次上划分是容易的，它的提供主要按照受益的原则由所在辖区的政府来执行，但对于现实中的那部分开放性的地方公共品而言，层次性的划分就存在困难了。这主要是由于受益的外溢与资源的流动引发的，最困难的一点是这种受益的外溢程度与资源的流动趋向往往是不可预知的，更难予以量化，从而会引起公共品提供成本无法在政府层级间进行合理负担比例的划分。对这部分公共品层次性的划分，理论上更多主张由上级政府承担，现实中最常使用的办法是由上级政府以行政命令性的协调方式来完成，或者由公共品的主源地政府来承担，这样，这一问题就模糊化了，或者转化为一种行政性的问题，偏离出公共品层次性决定政府间财政支出的讨论范围。
3.影响公共品层次性的因素与影响地方政府支出层次性的因素存在差异。公共品的层次性主要是对属于公共品范围内的具体物品或服务属性进行描述后对公共品的一种分类形式，它最终依赖于人们在一定的环境下对属于公共品范围内的具体事物属性的描述与选择。从一定意义上讲，公共品层次性的理论并非是来自于政府本身的属性，而是来自于具体事物的属性。地方政府财政支出层次性是受制于政府建制本身所产生的层次性，它来自政府本身的属性，更多地决定于一个国家历史发展过程中的政治管理、经济管理以及社会管理的需要，属于历史的范畴。所以公共品的层次性与政府财政支出的层次性的理论起源、发展路径及实践口径是不相同的，因此用公共品的层次性去指导政府间财政支出的划分尤其是地方政府间财政支出的划分，在可操作性及准确性方面存在困难。
(二)交易费用与偏好识别理论应该成为政府间财政支出划分理论方法中具体的辅助性原则。
1.以交易费用与偏好识别划分政府间支出偏重常识性推论。交易费用是个非常复杂的概念，如果从偏好识别的视角来看待交易费用的大小会使问题变得复杂。新制度经济学一般认为，交易费用由交易的信息搜寻费用、交易制度的制定、实施、维护及监督等多个部分组成，对它的决定也包括交易的不确定性和交易信息不对称性等多个因素。对交易费用具体计量存在争论原因在于，由于交易费用中的搜寻信息费用、谈判和签约费用、履约费用等大多数涉及人的时间和精力消费，难以用货币表示，要准确计量交易费用几乎不可能。而且在科学技术获得进步、信息交流变得越来越便捷的情况下，上下级政府了解及满足同一辖区内居民偏好而发生的交易费用和满足程度上的差距会日益缩短；如果下级政府的辖区规模非常小，居民的偏好有时候反而会被利益集团所左右，政府获取的居民偏好信息必然失真。但利益集团左右较大规模辖区内的居民偏好难度大，规模较大地方政府的寡头垄断程度也较低，政府会给予居民更多的偏好表达机会，从而会使上级政府获取居民的偏好具有真实性。因此，以充满不确定性的偏好识别为对象来测算其发生的交易费用，从而在节省交易成本的前提下，有效提供公共品及服务只是一种经验或者常识性的结论。
2.交易费用与偏好识别理论提出的效率基点在指导政府间财政支出划分实践中面临一些难题。
(1)规模经济与地方政府辖区规模的大小存在的替代关系约束着“结论”效能的发挥。在实践中，把对公共品及服务提供的责任更多地放在基层政府，最直接的后果是会导致规模经济的损失，从而导致供给成本的实质性增加。尽管规模小型化的地方政府优先提供公共品及服务带来的效率收益与其带来的规模经济的损失可以在理论上予以权衡，但这种比较权衡过程及对两者最佳边界点的寻找在实际操作中是难以实现的。
(2)基层政府履行较多财政支出责任在实践中欠缺条件。如果把更多的财政支出责任下放给最小化的政府来执行，必须要赋予地方政府与此相适应的筹融资权利，或通过科学合理的转移支付制度来弥补，但这一条件很难具备，特别是在一个相对集权的国家中在短时期内难以实现。另外，这一做法也容易导致由于基层政府间财力的不均而引发居民公共服务享受不平等的现实。
(三)外部性与规模经济理论是对公共品理论技术方面的补充与诠释，不是对财政支出决策方式的选择。
首先，外部性与规模经济理论更多地适合于具体公共品及服务项目的分析，其理论的适用性需要根据具体的公共品及服务项目来进行衡量，而政府间财政支出划分更需要具有一般性原则的理论指导。其次，外部性程度与规模经济的大小在实践中难以被货币指标量化。由于服务产出难以衡量，其货币价值可能来自不完全竞争的市场，从这个意义上讲，外部性与规模经济理论更多的是一种概念化的诠释，在实践运用中会面临很多难题，如对正的外部效应寻求辖区规模扩大的帮助会引起政治争议等。
二、政府间财政支出划分应以政府间财政职能失效层次为主要依据
(一)已有政府间支出理论给我们的启示。
公共品层次性理论把整个公共品划分为全国性公共品与地方性公共品，至少可以给予我们两点启示：以公共品提供效率的高低为标准，即中央政府提供全国性的公共品是最有效率的，而地方政府提供地方性公共品是最有效率的；由中央政府对地方性公共品的提供是无效(或低效)的，地方政府对全国性公共品的提供是无效(或低效)的，而中央政府与地方政府可以对对方的失效(或低效)给予矫正。偏好识别理论也可以给予我们类似的启示：每一层级政府都存在着对特定公共品及服务提供上的效率损失。外部性与规模经济理论同样也告诉我们一个道理：在公共品及服务的提供上，不同层级的政府都会出现不同程度上的效率损失，导致公共品及服务提供上的失效(或低效)。
上述理论给予我们的启示在本质上存在共性：每一层级政府都存在着对一定领域及特征的公共品及服务提供上的失效(或低效)，进一步讲，就是政府的失效具有层次性。如果结合“财政职能是政府职能的主要内容”这一被大家所认知的观点，那么政府失效的层次性主要表现为财政职能失效的层次性。以中国各级政府财政职能为例，具体表现为：中央、省、市、县、乡镇每一级政府在一些财政职能的履行方面都存在着失效问题。譬如，正如我们论述的那样，按照公共品理论，中央政府对地方性公共品以及地方政府对全国性公共品的财政提供上就是相对失效的；按照交易费用与偏好识别理论，省级政府对县辖区内公共品提供也存在非效率的一面；按照外部性与规模经济理论，如果希望乡镇来完成市级政府的一些财政职能也是非科学的。
(二)政府失效的类型及原因。
1.政府“属性性”失效。是指由政府自身特质所决定、受社会监督力度所影响的政府失效。奥尔森(Olson)认为，无论是公共部门还是私人部门都可以被视为分利联盟，它们都在寻求提高成员或委托人的利益，扮演着“理性代理人”的角色。尼斯坎兰(Niskanen)的官僚行为模型也告诉我们：预算最大化成为官僚寻求自身福利最大化的一个目标。另外，政府活动的成本与收入分离，使其缺乏降低成本与提高效率的激励。从一定意义上讲，这些情况的发生都与政府自身属性有直接联系。
2.政府“越位与缺位性”失效。是指政府行为超过了市场失灵这一约束条件，或者政府没有有效履行自身必须要承担的责任而导致的效率损失。政府“越位与缺位性”失效与政府的职能转变程度、政府的意识形态以及区域经济发展水平都有着密切的关系。这些因素是不断发生变化的，导致对政府“越位与缺位”程度的衡量标准也是“动态”的。
3.政府的“选择性”失效。政府的“选择性”失效就是当选择一级政府为主体的财政方案时，而产生的放弃其他方案的效率损失。比如说选择下级政府提供公共品及服务时，有时会产生公共品及服务的外部性溢出问题，也会产生规模经济的效率损失。同样，当选择上级政府提供公共品及服务时，可能会产生偏好识别不足的效率损失。这些正是传统基础理论的精髓。
4.政府“能力性”失效。政府“能力性”失效的原因主要是基于政府实际执行公共责任的公共服务能力有限而导致的效率损失。就政府财政责任的履行而言，主要是指政府财政的公共服务能力。进一步讲，财政公共服务能力是财政在对国家公共政策的正确认知、理解、接受、整合、协调基础上，通过运用、控制财政资源，能达到的对公共需要满足及公共服务政策目标实现的程度。影响财政公共服务能力的因素包括：(1)政府对公共政策的把握能力(对公共政策的认知、理解、接受的能力以及对公共政策的分解能力和对政策的立案能力)。如果政府的这方面能力不强，可能就会造成政策选择及执行上的失误，而导致效率损失。(2)财政部门可以运用的资金总量。这与层级政府辖区的劳动生产率的高低、生产技术的运用程度等因素决定的综合经济实力有着密切的关系。如果层级政府可运用的财力不足，可能就无法完成一些支出责任而造成效率损失。(3)政府对信息的提供程度。层级政府由于受自身软硬件的条件所限，对一些属于公共品范畴的“信息”提供不足或者失真也会造成效率的损失。(4)财政的公共服务程度。财政的公共服务程度是衡量财政服务优劣的指标，这取决于政府职能的范围的科学化程度、层级政府组织构架的合理化程度、政府的行政观念更新、政府的体制与制度创新能力。
三、政府间财政支出划分的具体原则
(一)效率财政原则。
1.政府间财政支出的划分要以能有效促进市场效率提高的效率财政为基点。譬如在市场经济条件下，各级地方政府为平抑地方经济波动的支出，为投资者、经营者创造良好的治安环境、生态环境、基础设施条件和行政服务，在促进科技进步方面给予的政策性支持和通过组织协调帮助投资者解决某些困难问题等方面的财政支出，只能由提供这类公共物品的各级地方政府自己负责。
2.政府间财政支出划分要以能有效促进公共品的提供、很好的满足民众的偏好的效率财政为基点。奥兹(Oates)的“分散化原理”认为：“每项公共服务应该由它所能覆盖的最小地理面积上的政府来提供，该项服务的成本和收益也尽量在这一范围内内在化(internalize)。”一是根据辖区范围大小与公共品及服务的受益面来权衡。地方政府从地域上来说更接近于民众，由最低级别的政府来提供公共品及服务可以提高效率。但是，当地方政府辖区范围小于地方公共品及服务受益面的情况下，地方政府提供的公共品及服务容易产生大量溢出收益(外部性的存在)，此时规模小的政府可能无法使溢出收益充分内部化，譬如教育、高速公路、监狱、公共设施等，这种情况下应当由上级政府承担公共品及服务的支出责任；当地方政府辖区范围等于或大于地方公共品及服务受益面的情况下，由地方政府本身或辖区较小的下级政府来承担公共品及服务的支出责任。二是规模经济中的成本节省。某些公共品的生产能够产生显著的规模经济，规模经济的出现能带来产品平均成本的节约，虽然这些公共品从民众偏好满足上讲，又适合本辖区规模较小的政府提供，此时规模太小而不能够在自己提供的物品和服务上达到规模经济的地方政府除了可以通过与非政府企业或较大的政府单位签订合约提供产品及服务，享受规模经济带来的好处外，上级政府还是应当为那些具有显著规模经济效应的产品及服务承担支出责任。
3.地方政府向财政支出的划分还要考虑以下因素：有助于财政活动的内源性效率提高和财政目标的实现，每项财政支出都应交给规模、技术能力、财源等方面最为具备的那一级政府负担；有助于公共产品生产的实际低投入高产出的效率原则及各级政府财政部门的资源配置的优化，譬如德国按照降低成本和提高支出效率的管理原则，在经过立法机关一定的审批程序批准之后，联邦公路、水道航空、航空运输和控制节约能源的研究利用任务可以委托相关的州政府来承担。另外，政府间财政支出的划分还要考虑到各级政府之间财政关系的协调，这主要是指划分共担的支出时，要力求明确各级政府负担的支出资金标准。
(二)公平财政原则。
1.在划分每一级政府支出时都尽可能地使某些支出项目中含有收入分配调节功能，以保证各级地方政府都具有根据具体情况来调节本辖区内居民收入差距的功能，譬如社会保障应属每级政府财政都要承担的支出；另外，每一级政府的财政支出都能做到使本辖区内民众最基本公共服务得到满足，并且政府间财政支出的划分应保证政府辖区内的居民享受到相对公平的政府服务，譬如，对当地居民的生产、生活具有直接影响的消防、城市规划、公共卫生、住宅等支出项目，统一应该由层次较低的地方政府承担。
2.在政府支出项目中，为实现社会公平或收入均等化而承担的支出(比如低收入者住房补贴、失业补助等有利于贫困落后或社会贫困阶层等具有再分配性质的支出)一般被认为是层次较高政府的职责范围。一方面原因是层次较低的地方政府无法独立承担具有上述意义的支出项目，因为即使假定层次较低的地方或地区政府愿意承担再分配职能，那么兼顾其他地区利益均衡所产生的成本就只有通过对所辖居民加重课税来补偿，这显然是不公平、也是不现实的；另一方面原因是地区间因为资源的禀赋差异等原因会导致经济的发展水平的不同，而地区的经济发展水平在一定程度上决定了地区民众的收入水平和地方政府的财政能力，也就是说一个地区民众的贫富状况和地方的财政能力存在着一定的正相关关系。在现实中，往往是层级较低政府所辖区域在整个经济发展中处于弱势地位，至少从我国的县级经济及财政的情况来看符合这一特征，从这个意义上讲，如果让这些层级较低的地方政府独自承担各自的此类支出，那么会使财政能力弱但辖区内相对贫困人口却多的地方政府陷入困境。
3.从纵向上讲，同一级别政府所管辖的多个同级政府的财政支出应具有基本相同的责任内容，而从横向比较，每个大的行政辖区的每级政府的支出划分也尽量具有相同的支出划分，否则会引起中央政府与地方政府、地方政府的下级政府与上级政府博弈、寻租行为，从而容易影响到财政支出划分的稳定性及权威性。
(三)其他一些原则。
1.正外部效益外溢成本补偿与负外部效益外溢成本负担相结合的原则。各级政府在本辖区内提供的某些公共品及服务往往会产生空间外部性，负效益外溢性的存在，使得非辖区内居民支付了该级政府提供公共品及服务的部分成本，正效益外溢性的存在使非辖区居民享受了该政府提供的公共品及服务的部分收益，这样会导致政府课税和支出选择的无效率。在成本外溢时，可能会低估公共品及服务的真实社会成本而供应过多；收益外溢时，会低估公共品及服务的社会收益，造成供应过多。解决的途径基本上有两种：其一是选择合意的政府辖区规模；其二是在划分各级政府的财政支出时，上级政府要为容易产生正外部效益外溢的公共品及服务通过合理的方式负担一定的支出责任，而具有负外部效益外溢的公共品及服务的提供政府通过合理的测算要为其承担一定成本，实现公共品及服务的多层次供给。
2.各级政府财政支出责任与财政执行能力相适应的原则。为了维护财政支出划分的权威性及整体性，我们应尽量要求每个大的行政辖区内各级政府支出划分的模式做到一致，但现实中财政不平衡是存在的，譬如我国东、中、西部省份财政执行能力存在差异，大辖区内各级政府的财政执行能力也有差异。这种资源禀赋等原因造成的差异允许各大的行政辖区对本辖区内各级政府财政支出划分有所不同，进行划分时，要充分考虑到相应层级的政府的实际财政执行能力，使担负的支出责任要与其能力相适应，当下级政府的支出责任不能有效地完成时，上级政府或者按照事先规定的调节机制，在法律框架下进行调节，或者为下级政府在人员、技术、财力上提供支持。
3.财政支出责任划分与辖区居民受益紧密衔接的原则。政府以居民的委托代理人身份负责对由居民以税收形式形成的政府财政收入进行支配使用，政府为辖区内的居民提供公共品及服务发生的财政支出在一定程度上代表辖区内居民所消费，而居民对公共品及服务的消费过程则是辖区居民所得。物质利益规律表明，在一项公共体制设计过程中，如果将居民所费与所得之间的联系衔接得越紧密，就越能调动公民参与公共经济决策和监督活动的积极性、主动性、创造性，从而越有利于提高公共经济的效率和政治民主的广泛性。因此，直接财政支出责任(与此相对应的是上级政府通过给予补助承担的间接支出责任)应当尽可能配置给最接近纳税人的那一级地方政府。
四、以政府间财政职能失效层次划分政府间财政支出的内容和思路
逐级政府失效推动下的财政支出划分是基于政府本身的属性而提出来的一种支出划分模式，也就是说，它是更多地从事物的本质特征来寻求事物产生问题的根本方法，从这方面意义上讲，它避免产生如公共品的层次性与政府财政支出的层次性的理论起源、发展路径及实践口径不相同的难题，在实践上具有一定的可操作性。更重要的是，每一具体层级政府失效范围是可以根据政府辖区大小与人口规模状况、区域的经济发展水平、辖区政府履行职责的实际能力、政府以往履行职责的实践效果等因素给予具体的测度并能得出相应的结论。
逐级政府失效推动下的财政支出划分的观点有着丰富的内涵，公共品层次性理论在这一观点中仍然占有重要的位置，公共品始终是作为政府失效对象的主体内容，即政府失效是对公共品提供上的失效，最终我们想要达到的目标是对公共品在各地方政府间进行合理的纵向划分；规模经济、外部性仍然是政府失效的具体表现，在观点的运用中要充分考虑到这两个方面的内容；交易费用与偏好识别视角同样是这种划分模式要重点考虑的内容，这种考虑在实践中主要从效率与民主角度来衡量。
在中央与地方政府间财政支出划分基本确定的前提下，省以下政府间财政支出纵向划分存在两个基本思路：(1)集权思路：省级政府失效的职能→市级政府→市级政府失效的职能→县级政府→县级政府失效的职能→乡镇级政府，核心是：用下级政府的职能有效来弥补上级政府的职能失灵，这一模式具有集权取向特征。(2)分权思路：乡镇级政府失效的职能→县级政府→县级政府失效的职能→市级政府→市级政府失效的职能→省级政府，核心是：用上级政府的职能有效来弥补下级政府的职能失灵，这一模式具有分权取向特征。
以上的递进层次的含义具体而言是：如果上级(下级)政府失效的职责要交给下级(上级)来执行，在集权思路与分权思路两种方式选择上，本文更倾向于对分权思路的研究，但这不代表集权思路存在重大理论问题，集权思路一直是我们国家或者是世界上更多国家支出划分实践中所采取的一种普遍形式，只是正如笔者讲过的那样，集权思路可能在实践中更加容易偏离目标轨道，导致“官僚”推动财政支出划分模式的产生，最后政府间财政划分会渗入诸如行政命令类的元素；而分权思路可能会更多地表现出一定民主财政的色彩，体现出对基层政府提供公共品及服务自主性、优先性的一种尊重，也是对偏好识别等理论的回应。理论逻辑是：一个国家公共品及服务或者说财政支出的内容构成主要由民众通过“以手投票”或者是“以足投票”的机制产生。基层政府居民的偏好主要考虑由基层政府来承担，如果基层政府承担不了或者发生严重的效率损失时可以考虑上一级政府，这时候上一级政府承担的支出职能主要是由本辖区内民众的财政偏好与下级政府无法有效承担的居民偏好组成，照此类推直至高层级政府。高层级政府主要承担起规模经济、外溢性比较强等类型的公共品及服务的财政支出职能。上下政府间可以通过民主协商的方式，寻求一项财政支出职责最佳的履行主体。这一过程充分体现出对多数人福利最大化的尊重，尤其在人口分布呈现出典型金字塔形的中国表现得更为突出。当然，在实践中，这一模式的建立是存在许多难题的，比如：如何建立有效的平台来显示各级政府辖区内居民的偏好；如何建立有效的协商机制来处理性质重叠的财政支出责任；如何建立与支出责任与相适应的财力分配体系；等等。
五、以政府间财政职能失效层次划分政府间财政支出需要明确的几个问题
1.各级政府失效是有差异的，而且政府失灵的程度与范围在政府间有互相弥补性。如果我们以上述的政府失效为理论基础来对财政职责划分进行研究，则是以政府失效存在层次性为前提的，所以政府失效的概念得到了延伸。
2.上述两种省以下政府间财政支出纵向划分模式是建立在市场与政府职能界定清楚、中央与地方政府间财政支出责任基本确定的前提下。但是进一步我们会发现，集权思路下，最末端是乡镇级政府，它失灵的领域谁来承担，前提是市场已经失灵，被排除在外了。同样，分权思路下，省级政府的失效(低效)的支出职能谁来承担，这一难题的解决，一方面需要对是否存在政府和市场都失灵(低效)的领域作出解释，或者说要寻找到市场与政府独立作用以外的其他途径，如政府与市场合作模式，或者说第三条途径来提供公共品。另一方面是需要作为整个国家核心代表的中央政府来履行责任。
3.无论是集权思路还是分权思路，上述两种模式以逐级政府失效为前提提出都是新的命题。理由是：虽然中国现在选择的是集权下的财政分工模式，但不必然意味着它是以逐级政府失灵——由上到下政府失灵来划分政府间财政职责的，它更多是受历史、政治、文化等因素的影响而存在“路径依赖”；而西方如美国的财政联邦主义，同样如此。所以马斯格雷夫和奥兹说过，财政联邦主义的财政制度安排更多的是依靠政治哲学和政治艺术原则，而不是理性原则，当然不排除人类理性的参与。政府间财政职责划分中的“路径依赖”特征使政府职责的划分变得复杂。
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