农村土地流转的公平与效率性分析——以“成都模式”为例，本文主要内容关键词为：成都论文,为例论文,农村土地论文,公平论文,效率论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
成都地区同时存在着高度发达的大都市、中小城市和贫困落后的农村，是我国经济、社会和地理特征的缩影。从公平性与效率性的视角对成都农地流转制度进行研究对于国内其他地方而言有一定的借鉴性。对于农地流转中的效率和合理度问题的评价，不同的学者有着不同的观点。陈奉瑶[1]、王万茂等[2]提出可以将农业部门和非农业部门的土地边际替代率相等作为农地流转优化与否的标准；尚启军认为应该将耕地面积减少与劳动力转移的协调度作为衡量的标准；郭贯成[3]利用13个地级市的耕地面积和经济增长数据进行了分析；钟太洋等[4]利用边际分析的原理及方法对江苏省城市化进程中的耕地转用效率做出评价；诸培新等[5]认为只有符合耕地非农化的边际效益等于边际成本、耕地资源保有时边际成本等于边际收益这两个条件，才能够确定社会最优耕地非农化量。可看出，对于农村土地流转的效率与公平的讨论，大多集中在农地征用和耕地保护视角上，对于其评价，则多处于标准及模型的建立上，究其原因，是源于学术界对公平与效率本身的界定和认识不清晰。由于“成都模式”实施的时间不长，对于农村土地流转“成都模式”的价值取向判断来讲，若要做相关的土地市场数据分析，时间跨度较短，不能够有效地反映制度的价值取向，代表性不强，所以笔者着眼于农村土地流转内容的定性分析。
1“成都模式”政策定位的公平效率性
“成都模式”是一项现阶段区域性的土地流转制度，它不是一个独立的个体，而是围绕着成都统筹城乡综合配套改革实验区的指导思想、总体要求和目标任务来制定和理解的。
2007年成都市人民政府《关于推进统筹城乡综合配套改革试验区建设的意见》指出：“突出统筹城乡发展，以体制机制创新为关键，以谋求城乡人民最大福祉为目的，大力推进新型工业化、农业现代化、新型城市化、公共服务均衡化和市场化、国际化，努力构建科学发展、社会和谐的新体制，开创科学发展、社会和谐的新局面，加快全面建设小康社会和成都实现现代化的步伐”的指导思想，以及“试验区建设要坚定不移地按照城乡统筹、“四位一体”科学发展的总体战略部署，以“三个集中”为核心、以市场化为动力、以规范化服务型政府建设和基层民主政治建设为保障，全面提升城乡一体化水平”的总体要求，要求中明显指出“四位一体”、“三个集中”的系统科学性，“三个集中”中包括土地向规模经营集中，这就说明了土地流转是城乡经济统筹发展的核心之一；而在目标任务中也指出了要使土地规模经营率达到75%，万元地区生产总值能耗减少20%，生态环境状况指数达75以上，资源节约型、环境友好型社会初步形成。
该指导思想具有明显的系统性的发展思路，指出了成都城乡统筹发展要关注城市与农村发展、经济建设和环境保护之间的关系。成都市政府期望通过城乡统筹这一公平性措施，从体制机制入手，达到城乡人民福利最大化、社会和谐和资源环境保护的效率性目标，实现城乡公共服务均等化，实现公平与效率的双赢。在这个政策思想中，制度公平性是基础，而制度的效率性则是需要达到的目标。
总体要求与目标则体现：“成都模式”将资源和环境的可持续发展作为主要的发展目标，不仅关注到本代人的福利，也为下代人的发展留足空间，不仅关注代内公平，还关注了代际公平。总体来说，农村土地流转“成都模式”就是建立在以制度公平为基础和导向，以制度的效率性为最终目标与要求，获得制度公平与制度效率双赢的价值取向之上的。
2 “成都模式”公平与效率性趋向分析
2.1 农村土地流转制度分析
我国以往的土地流转政策要求和实践中，农村集体土地流转一般通过土地征用的方式将所有权转向国家所有，然后土地的使用权再由国有土地的实际控制者——政府，通过出让和划拨的方式进行转移，这个过程称为土地的一级市场，土地使用权的所有者在获得所有权后，在一定情况下，可以将土地放至土地二级市场上进行市场化配置(图1)。
图1 我国农村土地流转流程
但在这个流转过程中出现了一些问题，诸培新等[6]认为由于土地产权不明、政府的不适当干预、工业化、现代化、农业效益过低以及土地管理的制度缺陷等问题的存在，使得在整个土地市场体系中出现了土地市场管制、垄断、价格扭曲、土地征用补偿不公、资源配置低效和农地非农化过渡性损失及代价性损失等问题。他们认为，当前的市场体系有一些特点，如表1所示。
农村土地流转的“成都模式”(图2)试验中，首先，地方政府适当放松了对集体所有建设用地的管制，允许集体土地参与除房地产开发以外的土地流转，并允许集体建设用地参与到土地市场的市场竞价当中；其次，地方政府在建设土地市场方面做出了努力，建立了土地市场中介组织——成都农村产权交易所，使得农村产权包括土地承包经营权、集体建设用地使用权能够在规范的市场机制和约束下进行交易，避免市场交易的盲目性；最后，成都市积极探索创新农业产业化龙头企业、新型农村集体经济组织和农村专业合作经济组织来推动土地规模经营的体制机制，探索完善农村土地承包经营权流转并实现规模经营的体制机制，使得农户参与到土地流转的过程中，提高农业的生产效益和土地的利用效率。同时，成都市政府还通过土地确权来明晰产权，并通过“双放弃、三保障”的途径来保障农村土地流转的顺利开展。
“双放弃”即农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权的，在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保待遇。“三保障”则是指农民变成市民需要的三个保障条件，一是能够在城市的二、三产业就业；二是在城市拥有自己的住宅，家属能够在城市居住；三是能够享受城市居民享受的社会公共服务。“双放弃”和“三保障”互为条件，农民有了“三保障”，必须“双放弃”；要农民“双放弃”，就必须给农民以“三保障”。
图2 成都农村土地流转流程
2.2 土地流转制度的内容及其影响因素
在“成都模式”中，土地流转制度并不是独立地存在于社会经济体系当中，土地流转制度包括土地市场的运作、土地产权的明晰、社会保障的规范、政府行政效能的提高和行政执法与监督的保障，而土地立法实践和土地相关政策、经济社会环境以及环境质量在一定程度上影响着土地流转制度的运行(图3)。同样，这些因素的核心则是土地流转制度的价值取向，也就是土地流转制度中的公平性与效率性选择。笔者主要从图3中制度价值观外围的5个方面的内容进行分析，并力求从实践和价值观上来分析各因素的公平性与效率性。
图3 成都农村土地流转制度内容与影响因素
2.2.1 土地产权
土地产权的明晰和改革是成都农村土地流转制度中的基础环节，土地产权的界定直接影响到土地流转制度的效率评价。成都市土地产权明晰就是对集体土地所有权、集体建设用地使用权和宅基地使用权实行确权登记，并分别向权利所有人颁发《土地承包经营权证》、《集体建设用地使用权证》(即宅基地使用权证)、《房屋所有权证》和《集体林地使用权证》，由此，土地承包经营权、集体建设用地使用权从原有的土地所有权属关系中区别开来并以权证的形式对其进行确认和保障，奠定了农村土地流转的基础，也为承包经营权和使用权的所有人依法进行土地流转从而获取相应收益提供了可能性，使得使用权人能够和其他用益物权的所有人一样，有机会参与到土地流转市场化配置当中来，体现了公平性的一面。同时，土地承包经营权、集体建设用地使用权的明确和颁证，为农户和农村集体组织扩展了选择的空间，既可以保持原有的使用方式不变，又可以在农户和农村集体组织认为经济合理的基础上进入到土地市场中进行交易，产权制度拓宽了相关权利人的选择空间，体现了成都土地流转效率性的一面。
截止到2009年年底，全市共向村组集体颁发集体土地所有证3.37万本，向农户颁发农村土地承包经营权证158.28万本、林权证54.21万本、集体土地使用权证149.94万本、房屋所有权证145.67万本。在确权颁证后实现产权流转共计6.63万宗，金额33.62亿元。2010年7月1日，成都市正式实施市政府发布的《关于完善土地交易制度促进农村土地综合整治的意见(试行)》，进一步完善土地交易制度，再次激发了土地作为基本生产要素的活力，实现了土地在城镇化和工业化进程中的增值，为农村居民享有基本公共服务如参与医疗、养老保险和购置经济适用房等奠定了新的物质基础。
2.2.2 土地市场
土地市场是土地实现流转的无形或有形的场所，土地市场建设是成都土地流转制度中的重要内容，关系到农村土地流转制度运行的最终效果。农村土地流转“成都模式”在土地市场的建立上有一些新的举措：包括在土地确权颁证后，农村集体建设用地使用权、农村承包经营权可以用于除房地产开发以外的土地用途；成立国内首家农村产权流转担保股份有限公司；成立国内首家农村产权交易所以获得社会资本等。
传统的农地流转中，农村集体建设用地只能经过土地征用途径进入到土地市场，否则只可用于农业生产建设。在成都农村土地流转制度中，农村集体建设用地使用权和承包经营权的所有人和国有土地使用权的所有人一样，在土地市场中有着相同的权利，相同的机遇参与到土地流转的市场化配置当中。也就表明，这一制度内容具有明显的法律公平与机会公平。虽然目前尚未有确切的数据来说明农村集体建设用地使用权和承包经营权进入到市场后，能够使其产权的所有人获得合理的土地收益，但一般来讲，土地市场价格总是高于协议价格，协议价格总是高于划拨价格，除非出现明显的市场失灵。农村集体建设用地使用权和承包经营权的所有者应该能够获得比原来的流转方式高的土地收益，这部分收益就是由于农地使用权的流转而为权利人带来的，应属于农村集体建设用地使用权和承包经营权的所有者。从这点来看，这项制度是有效率的。
到2008年年底，成都市农村产权交易所已有5宗集体建设用地使用权流转，面积约11.8
。全市全年共出让土地6 035宗，面积约3 189.68，同比减少29.3%；合同价款332.0亿元，同比减少43.8%。其中，全市招拍挂出让经营性用地205宗，面积约1280.90，同比减少22.1%，公顷平价款1 731万元，同比下降41.7%。2007年，全市全年共出让土地6 559宗，面积约4 199.17，同比增长32%，招拍挂净收益210亿元。
2.2.3 社会保障
社会保障是成都土地流转制度中的保证因素，其实施水平影响到土地流转制度改革能否顺利地完成。完善且良好的社会保障机制，会使土地流转者没有后顾之忧，积极参与到土地的市场配置中去。传统意义上，土地在农村很大程度上仍然有着生产资料和社会保障的双重功能，目前农村医疗合作制的覆盖面大幅提高，农村养老保险制度也在逐渐推行，不断的健全农村社会保障和失地农民的社保机制保证了土地流转制度的顺利完成。
2007年，成都市出台了《成都农民养老保险试行办法》，全面建立农村养老保险制度，参保农民共43 438人，已有13 440人开始享受养老保险待遇，领取养老金4 403.42万元。2008年成都社会保障体系进一步完善，年末参加城镇基本养老保险人数262.7万，其中参保职工188.9万；参加城镇基本医疗保险人数296.1万，其中参保职工203.9万；征地农民参加养老医疗保险人数55.3万，其中新征地农民参保24.0万。全市农民工参加综合社会保险人数84.7万。2009年征地农民参加养老医疗保险人数65.2万，其中新征地农民参保人数32.3万。农民工参加综合社会保险人数108.5万。到2011年年底征地农民参加养老医疗保险人数94.3万，其中新征地农民参保达36.7万人。
成都农村土地流转中加强了对社会保障机制的健全，具体措施包括土地确权的过程中发放耕地保护卡和养老保险卡、“双放弃、三保障”等。成都土地流转中的社会保障机制的健全使农民能与城市居民一样有平等的机会享受农地资源配置效率提高后的社会福利，在一定程度上反映了制度的公平性。
2.2.4 行政效能
在政府对土地进行严格管制的状况下，要保证农村土地流转顺利进行，使农村土地流转制度更加具有效率性，就必须对政府的行政效能进行优化。安妮等[7]就成都土地流转问题进行调查时发现，有47.5%的被调查对象认为土地流转用时较长且程序复杂。行政效能的改善应该以建设服务型政府为导向，提高行政效率，简化行政程序，在不影响到原则的情况下尽可能减少办事环节，同时应该将行政效能的提高纳入相关人员绩效考核中，将群众办事的满意度作为绩效考核的内容之一。
为确保行政效能建设工作顺利推进，2008年起，成都市国土资源局在行政效能建设领导小组办公室增设6个工作组，分工有序地开展工作。按照规范化服务型机关建设要求，严格执行首问负责制、限时办结制和责任追究制，优化审批流程、高效便民服务；完成城镇地籍数据管理汇交与应用服务系统建设；不断完善信访制度。其中，2008全年接待群众来访162批、612人次，办结率100%。市国土资源局服务大厅全年办理土地利用类业务724件，土地登记类业务3 215件，其中土地抵押业务450件，抵押金额419亿元；对行政许可项目和非行政审批项目进行了清理，建设项目用地审查由10个工作日缩减为6个工作日。
2.2.5 行政执法与监督
行政执法与监督一方面有利于土地的宏观调控，另一方面也有效地规避了农地流转的风险性。当前，成都市成立有市、县、乡三级审查制度，为土地流转提供信息交流平台，同时进行流转监督。各项制度与措施运转与使用，保证了成都土地流转市场的正常有效运转。
在集体建设用地流转方面，成都市政府出台《成都市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》《成都市集体建设用地使用权流转市场管理办法(试行)》《关于印发集体建设用地使用权流转合同示范文本的通知》等配套政策，并制定《预防和查处土地违法行为责任追究暂行办法》，建立政府领导下的国土、公安、监察、规划等多部门相互配合、共同防范、制止和打击各类土地违法行为的联合监管机制。同时，成都市国土资源局与市纪委、市监察局共同制定下发了《关于进一步加强集体土地使用监督管理的通知》，进一步加强对违反规定相关责任人的党纪政纪约束；结合年度土地利用现状变更调查，利用卫星遥感影像资料或航空摄影资料，开展年度耕地保护动态遥感监测，巡查和监察耕地保护责任制落实情况，建立完善土地违法动态月报制。仅在2008年，就共查处土地违法案件92件，面积104.53；拆除违法建筑物90×
，没收违法建筑物2800
，罚没款969万元，移送司法机关追究刑事责任2人，有效遏制了违法、违规用地行为。
2.3 土地流转制度公平与效率趋向
在对农村土地流转制度“成都模式”的政策定位、政策目标和制度内容进行分析之后可得出，在整个“成都模式”的农村土地流转制度中：一方面，制度公平摆在首要位置，无论是从政策的定位，还是从土地产权的确权、土地市场的健全、社会保障的完善出发来看，公平始终是基础性的，导向性的；另一方面，在制度公平这一基础和导向之下，制度效率也在政策目标与定位、土地产权、土地市场和行政效能中得到充分体现。“制度公平”与“制度效率”，二者并不是作为相对的概念存在，而是相互作用、相互促进的。在“成都模式”中可以看到，其正是在制度公平的基础和导向上，以制度效率为目标和要求，力求达到“制度公平”和“制度效率”的双赢，形成良好的社会、经济和环境的循环机制。
3 结论
通过对成都农村土地流转的内容和影响因素的公平性与效率性分析，可以得出一些普适的经验，并对成都的特殊性做出判断。
3.1 产权制度
通过对农村土地承包土地经营权、集体建设用地使用权、房屋所有权和集体林地使用权的确权登记，发放土地产权证、发展土地合作社和建立土地产权交易市场，“成都模式”不仅实现了土地使用权的资本化，促进了农村土地的合理流转，解决了农村土地流转实践中难以实现的规模经营问题，而且也进一步保障了农民的合法权益，使城乡居民逐步实现了公共服务的均等化。
3.2 融资模式
在成都农村土地流转制度下，农民可以通过农村产权流转担保公司提供的信用担保，获得农村建设贷款、劳动者创业贷款。此种融资模式，一方面通过抵押贷款解决了由于农业生产周期长、自然条件影响投资风险大以及农村资产不符合金融机构规定的贷款抵押物标准等原因而造成的农业融资的困难；另一方面，农村产权流转担保机构最大程度地降低了从事农业生产投资和农村融资的风险，这将进一步促进金融机构对农业、农民、农村的投资。
3.3 耕地保护、社会保障与土地流转
“成都模式”设立的耕地保护基金和耕地保护补偿机制，创新了耕地保护制度，是农村社会保障、耕地保护和保障粮食安全的新兴模式。耕地保护基金和耕地保护补偿机制将农户变为耕地保护的相关利益者，激励农民成为耕地保护的主体和监督者，极大地调动了农民保护耕地的积极性，使耕地资源能够实现可持续利用和保护，实现土地流转中的代内、代际公平。同时，由于耕地保护金的主要来源是市、区(县)两级政府每年新增建设用地土地有偿使用费以及土地出让收入，耕地保护资金相对稳定，保证了农地、农业的抗风险能力。
3.4 社会保障制度与城乡一体化
相关测算表明，成都一个农民到市民的身份转换过程中，其住房、就业、社保等需20万元。“成都模式”的耕地保护基金实行领用制度，实际上是变相的农村养老保险金，而土地确权流转过程中“四书两证”的发放，已使养老保险逐步覆盖农村，一定程度上减轻了社保方面的城乡差别。同时，农村土地产权制度改革过程中的“双放弃、三保障”模式，通过流转收益对放弃土地的农民给予合理的补偿，提供相应的社会保障，促进了土地产权的资本化和合理流转，也为城乡一体化的发展提供了绿色通道。
3.5 城乡公共服务均等化
“成都模式”围绕建立健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度，开展了农村集体土地和房屋确权登记，创新耕地保护机制，推动土地承包经营权、集体建设用地使用权和农村房屋所有权流转，推进农村资产资本化，促进农民生产生活方式转变，为统筹城乡科学发展、解决“三农”问题创造条件。通过制度的措施带动了城乡居民公共服务的均等化，坚守公平、正义、共享的核心价值理念，逐步消除各种制度安排中的歧视性，并在教育、就业、医疗卫生、社会保障、文化等普遍性需求方面给城乡居民提供更为均等化的服务。
3.6 土地流转的特殊性
经济方面，成都市的经济发展水平较全国其他城市要高，使其有着良好的财政收入来支撑整个城乡一体化发展中涉及的土地流转问题、社会保障问题和耕地保护问题。而其市县两级政府也投入了巨大的资金来推进城乡一体化建设，仅失地农民保障一项就投入了30多亿的资金。只有较高水平的经济基础，良好的制度设计才能与之匹配，形成社会、经济的良性循环，如果经济发展程度不高，可能导致城市资金运作困难，也不能实现土地流转的效率性和公平性目标。地理方面，成都市有3/4多的农用地，耕地又在农用地中占有很大比例。同时，成都全市人口1 060万，农民占到了2/3，人多地少的矛盾突出，耕地保护金的实施有达到预期目标的可能性和必要性。政策方面，国家给予实验区试错权，同时派出专家和相关领导为实验区解决实际难题。此外，汶川震后，灾区急需建设资金，且在震后土地整理中有大量的建设用地指标，而其他未受灾的县市则在经济发展中迫切需要建设用地指标，在此特殊时期“城乡建设用地增减挂钩”跨县区挂钩才有可能。因此，今后的土地流转实践，在借鉴成都模式的同时应考虑到此类问题。
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