公共教育服务体系的内涵及实践指向，本文主要内容关键词为：服务体系论文,内涵论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“建立健全公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化”是《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《纲要》)提出的重大教育改革发展任务。但是，从我国教育改革发展实践和相关研究来看，当前强调“基本公共教育服务均等化”的多，关注“建立健全公共教育服务体系”的比较少，对于究竟什么是公共教育服务体系，当前我国教育改革发展为何提出此议题，它的实践指向是什么等问题的认识并不清晰和统一，因此本文尝试对上述问题做一解答。 一、“公共教育服务体系”概念特征辨析 任何概念都要表达特定的关系，要明晰公共教育服务体系的概念，就必须要明确公共教育服务体系概念所具有的一些特征。从我国教育改革发展实践来看，“公共教育服务体系”概念的提出具有以下特征。 首先，它具有针对中国教育改革发展实际的鲜明特色。在我国，学术界尚没有对“公共教育服务体系”权威统一的概念界定，教育实践层面“公共教育服务”和“教育公共服务”以及“公共教育服务体系”和“教育公共服务体系”概念混用的现象比较普遍。同时，可以看到尽管在国外有关公共产品或政府公共服务职能的研究比较多，对于教育产品属性的讨论也很深入，但严格来说，在英语教育政策文本或相关研究中很少有人使用“公共教育服务体系”这个概念。进一步的研究也显示，“公共教育服务体系”的上位概念“公共服务体系”的界定其实也并不多。[1]这在很大程度上说明，“公共教育服务体系”包括“基本公共教育服务体系”是一个我国特有的教育政策概念，其指向与我国教育改革发展实践密切相关，必须与解决我国教育改革与发展面临的一些突出矛盾或问题紧密联系起来。 其次，它具有深化教育体制改革的价值导向。公共教育服务体系概念的提出与20世纪末以来我国深化行政管理体制改革、建设服务型政府的宏观背景有关，甚至可以说是“行政改革对公共教育运动的重要影响”[2]的产物，因此必须从“公共服务”概念本身表达的关系中理解“公共教育服务体系”的内涵。而目前无论是从公共服务概念的学术理解[3]，还是官方定义[4]来看，“公共服务体系”都是指以满足公共需求为导向，具有普惠、公平、动态发展等特征的一系列的制度安排，不仅包括相关的公共机构及其相互关系，还包括一系列旨在提高公共需求满足能力的制度及运行机制的安排。其实，从公共服务领域改革的国际趋势来看，任何国家都无法由财政经费来直接、充分满足所有的公共需求，必须要有非政府机构和资源参与公共产品特别是准公共产品的提供。[5]同样，从教育政策领域的相关研究来看，当前世界许多发达国家除了通过政府投资建立公共教育体系满足公众需求之外，还往往根据教育服务的性质，建立多元化的筹资和分配机制，通过市场机制引入新的资源和公共教育服务提供者，缓解公共教育投入不足，提高公共教育服务水平。从这个意义上讲，当前我国建立健全“公共教育服务体系”实质上是转变政府职能、深化政府教育管理体制的产物，根本目的就是要通过深化教育体制改革，建立适应社会主义市场经济体制的充满活力的教育体制，促进我国公共教育服务水平快速提高。 再次，它反映了系统提升公共教育服务水平的内在要求。在我国，教育从计划经济体制下的“上层建筑”到市场化改革阶段强调的“产业”或“商品”，再到为促进社会公平必须提供的“公共服务”，有关教育属性的不同认识反映了政府对教育发展规律认识的深化。但是，如果说“公共教育服务”更多地体现在价值引领或理性认识层面的话，那么“公共教育服务体系”概念的提出则更多地指向实践改变，是指以“公共教育服务”理念为指导的、具有系统性的制度改进和建设。“体系”一词强调了这一进程需要系统推进的内在特征，即它是“若干有关事物或某些意识互相联系而构成的一个整体”或“同类事物按一定的关系组成的整体”。[6]换句话说，“建立健全公共教育服务体系”绝不是孤立单一、“碎片化”的政策举措，而是一个需要立足实际，做好顶层设计，自上而下的推动和自下而上的创新有机结合的系统工程。 最后，它的关键是强化国家(政府)的教育责任。“公共教育服务体系”概念的提出，也与改革开放来我国教育普及程度迅速提高带来的一系列挑战密切相关，其核心问题是如何在新的形势下，强化国家(政府)的教育责任，尤其是更好地发挥政府在公共教育服务供给中的主导作用。按照教育经济学关于教育产品属性及对国家(政府)教育责任的基本认识，教育服务可以分为“公共教育服务”和“非公共教育服务”(例如盈利为目的的教育培训业)，“公共教育服务”又可以分为“基本公共教育服务”和“非基本公共教育服务”两类。与此相一致，“公共教育服务体系”也可以进一步分为“基本公共教育服务体系”和“非基本公共教育服务体系”。一般认为，政府在“基本公共教育服务体系”和“非基本公共教育服务体系”建设中具有不同的责任和政策选择空间。例如，从法律责任来看，前者是政府必须提供的、所有适龄儿童享受的最低限度的公共教育服务，而后者是政府有责任发展但公民个人有权利选择享受或不享受的公共教育服务；从提供者来看，前者主要由政府设立的公共教育机构提供，而后者则由包括公共教育机构在内的多种机构提供；从提供的内容来看，前者主要是基础性的国民教育，而后者则既包括普通教育，也包括职业技术教育、成人教育；从获取方式来看，前者主要是免费获取，而后者则多采用成本分担机制，公民个人需要缴纳相应的学费，等等。 二、“公共教育服务体系”概念的演变 从“公共教育服务体系”概念在我国产生发展变化来看，它的出现与新世纪以来我国推进服务型政府建设和促进教育公平的社会大背景密切关联，既具有自己的内在规定性，也具有与时俱进的新内涵，经历了一个发展变化的过程。 第一阶段，信息化视野下的“公共教育服务体系”。在这一时期“公共教育服务体系”内涵还比较狭窄，主要是指主流学校教育体系之外，以信息技术为依托的具有开放性、公益性的教育资源库及运营服务机制。例如，在正式的教育政策文本中，最早出现与“公共教育服务体系”类似概念的是2004年3月教育部公布的《2003—2007年教育振兴行动计划》，其中提到要“构建教育信息化公共服务体系，建设硬件、软件共享的网络教育公共服务平台”，“贯彻《行政许可法》，加快政府职能转变，……建立公共教育管理与服务体系。”[7]等。甚至到2007年5月发布的《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》，也没有明确提出“公共教育服务体系”概念，其中只有“明确各级政府提供教育公共服务的职责，并按照建立公共财政体制的要求，将教育列入公共财政支出的重点领域”，“努力构建教育信息化公共服务体系”[8]等两处相关近似的简单表述。 第二阶段，公平视野下的“公共教育服务体系”。党的十七大前后，伴随教育公平问题的凸现，建立健全“公共教育服务体系”概念开始出现并被认为是促进教育公平的重要手段和主要标志。例如，时任国务委员的陈至立在教育部2007年度工作会议上的讲话中，在强调“促进公共教育特别是义务教育的均衡发展”时，提出要“形成面向全国农村的公共教育服务体系。”[9]2008年12月新修订的《教育部工作规则》也提出“教育公共服务”和“教育服务体系”的概念，指出教育部要“强化教育公共服务。完善有关政策措施，健全教育服务体系，健全教育服务的监管和绩效评估机制，增强教育服务能力，合理配置教育资源，促进教育公平，推进教育基本公共服务均等化”㈣。教育部长袁贵仁在教育部2010年度工作会议上则明确提出要“要主动适应城镇化进程，把学校作为中小城市和小城镇发展的重要基础公共设施，科学规划、合理布局，健全公共教育服务体系，提高教育服务能力”等。[11] 第三阶段，综合改革视野下的“公共教育服务体系”。2010年第四次全国教育工作会议之后，建立健全“公共教育服务体系”的提法越来越多，不仅成为我国教育改革发展的目标、促进教育公平的重要内容，而且也成为深化教育管理体制改革的新内涵新任务。例如，《纲要》不仅把其作为2020年我国教育改革与发展战略目标的重要内容之一，明确提出要“建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距”，而且在教育管理体制改革方面也提出“各级政府要切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务的职责，建立健全公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，维护教育公平和教育秩序”。[12]特别是2012年7月国务院正式印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，不仅明确提出了“基本公共服务”的概念，指出“基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。”而且明确界定了“基本公共服务体系”的概念，指出“基本公共服务体系，指由基本公共服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排。”[13]从而为从综合改革的角度理解“公共教育服务体系”的概念和实践指向提供了可能。 总之，通过上述分析，本文认为“公共教育服务体系”主要是指与特定的社会经济发展水平相适应，以促进社会公平正义为目的，以满足公共教育需求为根本任务，以政府提供公共产品性质的教育服务为载体的系统的制度安排。“基本公共教育服务体系”主要是指与政府优先提供或保障的全民平等享有的最低水平的公共教育服务相关的制度安排。“基本公共教育服务体系”之外的公共教育服务制度安排，可以统称为“非基本公共教育服务体系”。 三、关于当前推进“公共教育服务体系”建设的思考 当前，随着我国教育改革进入深水区和攻坚阶段，破解深层次矛盾和问题的难度日益增加，建立健全公共教育服务体系的任务也越来越繁重。特别是党的十八大报告提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，2013年3月中央又进一步颁布了《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》，强调要推进“以人为核心”的新型城镇化，因此扭转教育改革的“碎片化”倾向，“用系统思维、全局意识和全球视野认识改革，用普遍联系观点设计改革，用统筹兼顾办法推进改革，进一步增强改革的系统性、整体性、协同性”[14]已成为深化我国教育改革、建立健全公共教育服务体系的客观要求。 本文认为当前推进我国“公共教育服务体系”建设战略部署的关键，就是要以贯彻《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)为契机，顺应“新四化”尤其是新型城镇化这一推动中国经济社会发展的重要历史进程提出的新要求，将《决定》有关“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，……推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”的要求贯穿到我国公共教育服务体系建设的所有环节，用系统化的制度建设的方式反映社会对于教育的新期待，满足教育普及程度日益提高后自身结构的分化与综合而提出的新要求，走一条具有时代特点、中国特色的教育现代化道路。从其内涵的规定性和阶段特征出发，当前推进“公共教育服务体系”建设，就是要推进四个相互联系、相互依赖、相互促进、有机统一的教育领域综合改革。 首先，加快构建现代化的公共教育服务财政体系。从我国当前的教育改革实践出发，它的根本要求就是要以适应需求，提高效益，保证教育现代化目标实现为根本目标，建立健全现代化的公共教育服务财政体系。当务之急就是要继续坚持和巩固教育优先发展的战略地位。特别是在《决定》提出要“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”的背景下，必须意识到“国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例达到4％”的成果来之不易。这是近年来政府尤其是以承担公共服务为主要职能的地方政府严格落实教育经费法定增长的要求，不断提高财政性教育支出占公共财政支出的比重的重要保障。因此应该巩固现有成果并继续将教育作为财政优先保障的重点领域，同时完善多渠道筹资机制，积极落实“鼓励社会力量兴办教育”的政策，努力形成以政府投入为主体的多元化的公共教育投入机制。当然，在此基础上还要进一步深化教育投入体制改革，通过建立健全透明公开的公共教育财政投入决策机制、公平有效的公共教育投入配置机制、科学合理的公共教育支出绩效考评机制以及以绩效评价结果为导向的公共教育服务投入预算体制，全面提高公共教育投入的效益。 其次，加快构建现代化的公共教育服务治理体系。《决定》明确提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。因此，不仅提出“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”等一系列与教育管理体制改革密切相关的重大改革举措，而且还提出了诸如“加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”、“建立事权和支出责任相适应的制度……区域性公共服务作为地方事权”等一系列更为基础的制度安排改革部署。因此，从当前推进“公共教育服务体系”建设的角度出发，可以说这一领域的重要改革至少应该包括以下三个方面：其一，进一步明晰各级政府的公共教育服务职责。特别是要围绕《决定》有关扩大省级政府教育统筹权的部署，积极应对中央政府(教育部)简政放权的新形势，以强化省级政府领导教育领域综合改革的“主体性”为主线，做好省级政府的“接、放、管”工作。“接”就是省级政府要接好中央下放教育领域的权力，充分调动省级政府推动教育改革与发展的“积极性”；“放”就是将中央明令取消的，省级政府该放的教育管理权力切实放给其他地方政府、学校、社会；“管”，就是把依法该由省级政府统筹管理的公共教育服务管起来、管到位。其二，以确保学校的办学自主权为基础，加快教育管理体制和管理方式的改革，形成既有利于政府进行统筹管理，又能调动各种社会力量(第三部门、学校、家长等)参与教育管理的民主的、多中心化的公共教育治理权力结构。[15]其三，形成依法办学的局面。以建立现代学校制度为导向，通过明确学校的法律地位，提高学校制度化建设水平，建立学校内部民主管理体制和高效的治理结构，提升校长和教师的公共服务意识和能力。[16] 再次，加快构建现代化的公共教育服务供给体系。“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”是《决定》做出的重大理论与政策创新，它也说明经济体制改革是我国全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。结合我国公共教育服务体系建设中存在的突出的问题，当前这一领域的改革主要应集中在以下方面：其一，如何与《决定》有关“统筹城乡基础设施建设和社区建设，推进城乡基本公共服务均等化”“推进农业转移人口市民化……稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖”相适应，不断提高我国公共教育服务体系的整体服务范围、标准和水平，逐步实现服务对象从户籍人口向常住人口、学龄人口向全体公民转变；服务重心从机会保障到质量提升转变；服务形式从基础性服务到发展性服务的转变，使公共教育服务体系成为我国建设学习型社会的牢固基石。其二，如何进一步落实《决定》有关“大力促进教育公平”的战略部署，坚守公立学校的公共性，防止公立学校借助不断提高的办学自主性成为为少数人或特定社会群体、社会阶层谋取私利的工具，[17]努力使优质公平的公立学校体系成为公共教育服务体系的主体。其三，如何与《决定》有关“加快事业单位分类改革，加大政府购买公共服务力度”的改革要求相一致，通过公共教育服务供给主体的多元化、采取政府购买服务等举措，解决公共教育产品短缺和公共教育服务不到位等问题。[18]换句话说，除了传统的通过国家力量建立公立学校向社会提供公共教育服务之外，“社区、家长、自愿部门、众多的非政府组织与私营部门，甚至跨国组织或国际性组织，都可以在共同的目标下共享资源、互动合作，成为良好公共教育服务的组织者和提供者。”[19] 最后，加快构建现代化的公共教育服务信息体系。提供充足、清晰和可信的公共服务信息一直就是政府的必要职能，特别是当前人类进入了信息化时代，公共服务信息对公众的生产、生活和经济社会活动的影响越来越大，公众的知情权意识越来越强，我国政府也在大力推进政务和公共服务信息公开工作。在此背景下，强化公共教育服务信息体系建设也应成为建立健全公共教育服务体系的应有之义。当前这一领域的工作至少包括：一方面要贯彻《决定》有关“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度……推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开”的要求，全面提高公共教育服务信息公开工作的制度化、规范化水平，在不涉及国家秘密、个人隐私的情况下，应坚持全部、及时和准确公开的原则。特别是要积极推动重要教育信息的主动公开(尤其是涉及公众切身利益或社会普遍关注的信息，例如教育事业发展、教育财政经费投入、高考、择校及收费)，鼓励媒体和社会公众监督公共教育服务机构的工作，有效遏制教育腐败问题。另一方面要贯彻《决定》有关“构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制，逐步缩小区域、城乡、校际差距”的要求，充分利用现代信息技术，完善提供公共教育服务的基础设施平台(例如北京市建设的数字学校)，为公众开辟更加便捷、更为公平的获得优质公共教育资源的途径。标签：教育论文; 基本公共服务均等化论文; 社会改革论文; 政府服务论文; 时政论文;