国有农场实行政企分开需要解决的财务问题——全国农村改革试验区黑龙江省绥滨农场的调查，本文主要内容关键词为：农场论文,绥滨论文,黑龙江省论文,试验区论文,政企论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、基本情况
绥滨农场现有土地总面积5.4万公顷，耕地面积3.2万公顷，总人口19491人，职工10856人，共有33个农牧生产队和19个工商运建服企业，是一个以种植业为主，农工商综合经营的大型国有农场。
从1985年开始，绥滨农场进行经济体制改革，兴办职工家庭农场。1987年农场被国务院确定为全国农村综合改革试验区，进行“大农场套小农场”的双层经营体制改革试验。1994年按照国家农村改革试验区办公室的要求，又进行以建立现代农垦企业制度为内容的第二期改革试验。试验包括产权制度改革、农场管理体制改革、产业结构调整三个子项目。在产权制度改革、产业结构调整取得显著成效的同时，农场管理体制改革也取得了可喜的阶段性成果。
二、政企分开是实行现代农垦企业制度的前提条件
（一）政企分开的必要性
国有农场在生产经营的同时还负有除财政税收和金融等部门职能外的部分政府职能。农场在上交国家税收的同时，还要负担行政机构经费和社会事业经费，企业办社会所带来的负担越来越重，严重削弱了农场经济实力和参与市场竞争的能力，加重了企业和职工的负担，对国有农场进入社会主义市场经济、建立现代农垦企业制度带来很大的约束力。企业办社会，企业领导担负“政府”和“企业”的双重责任，既不利于做好行政工作，也不利于抓好生产。由于企业经济实力不一样，有的企业所在区域的文化、教育、卫生和城市建设事业的发展经费得不到保证，严重影响其发展。从现行管理体制看，农场区域内缺乏相应的行政管理机构，往往出现管理主体无管理责任和管理主体无合法手段的问题。因此，探索农垦企业政企分开的任务十分紧迫。按照现代企业制度的要求，企业要走向市场，参与市场竞争，使其真正成为“自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束”的经营主体的改革势在必行。由于农垦企业企业性、区域性、社会性、综合性等特点，所以对农垦企业实行政企分开、建立现代企业制度的试点有着充分的必要性。
（二）绥滨农场政企分开的基本做法
国有农场进一步深化改革，理顺体制，提高经济发展速度已为形势所趋，也是农垦广大职工的迫切要求。绥滨农场的试点工作，得到了上级有关部门的大力支持，经过十年的改革试验，积累了丰富的经验。目前农场政企分开的试点工作已进入实施阶段，基本做法是：将行政性、社会性管理职能从农场中分离出来，成立黑龙江省农垦绥滨社区管理委员会，专司绥滨农场区域内的政权和社会性职能。同时，为适应市场经济体制需要，建立了融农工商贸和产加销一体化的农工商实业总公司，成为专门从事生产经营活动的法人实体和市场竞争主体。社区和农工商实业总公司共设一个党委，对农工商总公司实行监督，对社区工作实行领导和指导，对总公司和社区管理委员会进行协调。
社区管理委员会具有准政府的职能，除正、副主任外，下设社区办公室、行政管理部、政治工作部、社会事业部和电视通信中心。行政管理部负责工商、物价、土地、交通、审计、环保、计量、质量监督、酒类专卖等工作；政法工作部负责公安、法院、检察院、司法、政法、交警、国家安全等工作；社会事业部负责教育、卫生、防疫、计划生育、通讯、广播电视、文化、民政、城建、街道、邮政、精神文明建设等工作。社区管理委员会主要职能包括：行使绥滨农场区域内的社会行政管理工作；全面负责绥滨农场区域内公共设施的统筹规划、建设和管理；负责绥滨农场区域内的社会治安综合治理；负责上级有关部门的法律、法规和各项政策在绥滨农场区域内的贯彻执行等。
在预算管理上，仍维持原状未变，即原来纳入预算支出的仍由国家财政拨款；原来未纳入预算管理的仍作预算外管理，采取自收自支或农场贴补的办法。
（三）绥滨农场政企分开初见成效
实施政企分开后，绥滨农场社区管理委员会通过加强农场区域内的行政管理及社区人员的政治、业务学习，加大执法力度，为农场发展创造了较好的环境，促进了农场经济和各项社会事业的发展。
一是农场经济快速增长。1995年国民生产总值、工农业总产值、粮豆总产、利润、人均收入、劳均收入均达到历史最高水平。非国有经济发展呈现良好势头，1995年全场自营经济实现产值4193万元，利润1650万元，个体工商户已发展到789户。
二是文教卫生事业有较大发展。学校教学质量明显提高。1995年在宝泉岭农场管理局组织的九年义务教育质量验收中，初三毕业统考中毕业合格率为97.3%，比1994年提高了2.16个百分点。有17人考入重点高中，比1994年多4名。高中九科省会考全部合格。其他年级考试成绩比上年都有提高。农场在初级卫生保健、医疗水平计划生育工作等方面也有新的发展。
三是小城镇建设步伐加快。场区房建、道路、有线电视、自来水等公益事业有较大发展。农场采取竞价承租土地，个体工商户自建商品楼的方式，对场部繁华地段的绥福路改建成商业街，不但美化城镇，而且还促进了个体私营经济的发展。
三、政企分开需要解决的财务问题
（一）绥滨农场实行政企分开后存在的主要问题
绥滨农场成立社区管理委员会后，列入国家预算的政策性社会性支出划给社区管理委员会管理，除了一部分经费由财政补贴外，大部分仍由农场承担。1995年该场发生政策性社会性支出523万元，其中：中小学支出480万元，公检法支出34万元，边防民兵等支出9万元。国家财政补贴187万元，农场补贴336万元（占该场政策性社会性支出的64.2%）。另外：绥滨农场1995年共发生未列入国家预算的社会性支出483万元，其中，医疗卫生经费330万元，通讯67万元，道路养护50万元，广播电视14万元，其他社会性支出22万元。这些费用全部由企业负担。
绥滨农场实行政企分开，成立社区管理委员会，初步理顺了政企关系，但原来的资金渠道预算拨款严重不足和自办社会企业拿钱的问题没有解决，沉重的经济包袱，仍然由企业承担，这是目前绥滨农场推进现代企业制度的主要问题和障碍。
（二）解决农垦企业政企分开后财务问题的建议
如何解决农垦企业政企分开的负担问题，这是涉及到多方面利益格局调整的问题。农垦企业政企分开的突出问题是农场自办社会问题。从目前全国农垦管理体制看，有中央直管的、省直管的和市县直管的，因此农垦企业政企分开不应是一个模式，而要按企业隶属关系与财税管理体制不同区别对待，因地制宜地确定；在农垦企业政企分开的涵义上，在试验阶段也不应采取一种界定法；解决农垦企业政企分开的财务问题，要根据历史和现实研究可行的解决意见。从目前实际情况看，企业隶属关系和财税体制相一致的，解决难度小一些；企业隶属关系和财税体制不一致的，应慎重稳妥解决。绥滨农场的社区管理委员会的模式，对企业隶属关系和财税体制不一致、又远离城镇、自成区域的农场较为适合，不成立一级政府，机构精干，既加强农场的政权建设，又可减少政企矛盾，节约行政经费。绥滨农场在政企分开时暂不成立一级政府，或未赋予一级政府和财税管理的职能，解决其政企分开的财务问题，实质上就是考虑解决政策性社会性支出的财务问题和在农垦企业财务上给出路的问题，以及政企分开中政社经费的管理机构问题。
关于政社支出的财务问题。农牧企业的政策性社会性支出管理，1978年以前实行收入退的办法，这种办法实际上就是将农牧企业的政社性支出列入财务决算，由国家财政退库解决。1978年以后，为适应财务包干办法，把农牧企业的政策性社会性支出由收入退库改为预算拨款，作为事业费管理。农牧企业政社性支出实行预算拨款办法一直沿用至今，开始拨款数和实际开支数尚能维持平衡，但近年来，由于财政拨款增加赶不上实际支出和管理上等多种原因，政社拨款和实际开支缺口逐年增大，缺口数一般占实际开支数三至四成，有的达六成以上。如何解决这个问题，笔者提出的建议是：
（1）农场实行政企分开，在垦区建县建市或成立行政区（管理区），作为一级政府或赋予一级政府的行政经济和事务的管理职能，其财税管理可按现行财政税收制度，应纳入预算的纳入预算管理。（2）农场实行政企分开，暂不成立政府或未赋予一级政府职能和财税管理的，原来纳入预算管理的政策性社会性支出与实际的差额，在开支范围、开支标准等方面予以清理，加以核实，严格掌握，能够自收自支的单位不给财政补贴，支大于收的单位可以差额补贴，分别按现行财务体制，根据各级财政的力量，逐年增拨到位。
关于财务给出路的问题。解决农垦企业政企分开的负担不能完全由财政包下来，农垦企业要努力提高经济效益，为财政承担一部分困难。对农垦企业政企分开中，除政社性支出以外的其他社会负担问题，如广播电视等，属社会公益事业经营性质，虽有部分收入，但收不抵支，建议在农垦企业财务制度中作出规定，通过严格审核控制，安排列支渠道，从财务上给出路。
关于政企分开政社经费管理机构问题。笔者提出二种设想：一是按现行农垦财务体制，由农垦财务部门代管。二是赋予社区管委会财政、税收职能，作为过渡形式，为今后农垦企业建政由政府全部负担政社任务做准备。