政府约束与农民收入关系研究，本文主要内容关键词为：农民收入论文,关系论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十八大报告提出到2020年全面建成小康社会，目前解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡一体化是解决“三农”问题的根本途径，目标之一就是实现居民收入比2010年翻一番，而农民收入倍增更是这一目标中的重点。目前农民收入问题形势严峻，陈永清(2006)认为农民纯收入相对于城镇居民可支配收入持续低速增长。杨向飞、翟彬(2010)认为农民收入自2004年以来每年以超过6%的速度增长，但其依然低于GDP增速，与城镇居民收入的差距继续扩大。朱红恒(2010)指出1997-2008年，我国城乡居民收入差距从2.5∶1上升到3.3∶1。胡愈、陈晓春、许红莲(2012)认为2007年以后，农民收入增长速度下滑，城乡居民收入差距拉大。杨瑞珍(2005)认为中西部农民收入和东部农民收入差距扩大，在农民收入结构中，农业收入所占比例持续下降，其增长速度也低于农民人均纯收入增速，非农产业收入所占比例已经达到50%左右，财产性收入和转移性收入成为推动农民增收的新力量，工资性收入对农民收入的拉动系数高于其他部分。尹成杰(2006)认为农民增收贡献率由高到低是家庭经营性收入、工资性收入、转移性收入、财产性收入和其他收入，农民收入增长主要来自农业外部，主要包括工资性收入、家庭经营性收入、财产性收入和转移性收入。综上可知，农民收入存在着“双低”现象，即低于GDP增速、低于城镇居民收入增长速度。收入结构中农业收入比重下降，增速下降，工资性比重不断扩大。
关于影响农民收入提高的因素，郭劲光(2009)、李文(2008)、骆永民(2012)认为基础设施数量的增加及质量的改进可提高农民收入。周应恒(2009)、柯善咨(2012)、方齐云(2005)、王睿(2009)认为取消农业税和“四补贴”、增加资金投入对农民增收有较为明显的效果。宋英杰(2010)、徐辉(2011)研究发现总体上受教育水平对农民收入具有显著的作用。胡金焱(2008)、杜婕(2013)等认为农村金融信贷促进农民收入的增长。另外，农产品价格、农民的信息完备度、农民务工能力、农民合作化水平、农业生产方式、农产品流通渠道等也会对农民收入产生影响。
诸多研究表明：政府对农民收入有正负两方面的影响。张文礼、刘海兵(2008)认为长期以来政府支农支出对农民收入产生了重要影响。肖云、陈涛、朱治菊(2012)认为政府在农业合作社中的扶持会给农民带来良好的收益。但崔宝玉、刘峰、杨模荣(2012)认为我国农民合作社是在政府规制俘虏、规制越位与缺位共存、规制机构组织要素失衡等规制失范条件尚未理顺的情况下发展起来的，邓岩(2012)认为政府在农村信用社改革中的过度参与是导致矛盾和问题出现的重要因素。虽然如此，杜奋根(2012)认为政府主导介入，通过“外力”启动“内力”可引导合作社健康发展。陈时光(2009)认为地方政府对农村金融发展给以规范、引导并提供创新空间，能够发挥正规金融与非正规金融的互补功能，提高农村金融发展的经济绩效。赵晓飞、李崇光(2012)认为政府可有效推动农产品流动渠道变迁。由上可知，政府在影响农民收入的过程中具有重要的作用。但由于各种原因，其积极作用或政府激励未得到充分发挥，有时还出现了一些负面作用或负效应，因此需要提高对政府的约束水平。
目前对政府约束或约束不足的研究主要集中在：(1)农民合作。杨尚威、杨丹(2011)认为政府参与农民专业合作的程度不足，相关的制度供给滞后，无法形成与合作社相匹配的有效治理结构，同时政府需要避免对农业合作社进行不恰当的直接干预。温铁军(2011)认为政府在参与合作社发展的过程中，造成应该用于公益性服务的财政投入转化为小集团资本或者是私人资本的结果，也使得许多公益性的设施和人力资源成为小集团资本或私人资本获得利益的手段，形成事实的“扈从关系”。(2)农地流转及征地。彭代彦、吴杨杰(2009)认为政府在促进农地集中过程中由于未能充分发挥劳动力的比较优势及未能充分尊重农地的经营自主权，使得农地集中对农民的增收具有明显的负面影响。周飞舟(2010)认为地方政府有权将农业用地征收、开发和出让，其征收农业用地的补偿费用等成本远低于城市建设用地出让价格。(3)农村金融服务。周一鹿(2010)等运用1978-2008年农村金融资源开发与农民收入的数据证明，农村金融资源开发在短期内没有显著促进农民收入的增长，而在长期内具有显著的负面效应。(4)农业补贴。蒋和平、吴桢培(2009)认为现在实施的粮食补贴模式并不能有效地调动农民的种粮积极性，种粮面积并未增加。沈淑霞、佟大新(2008)认为粮食直补政策对粮食增产和农民增收的促进效应存在递减趋势。(5)农村人力资源。刘万霞(2011)认为我国农民工教育收益率仅为1.39%，大大低于国际平均水平和全国平均水平。刘新智(2010)认为长期以来，政府在社会资源的分配中起主导作用，通过其强制力将原本没有内在关联或者缺少合作意愿的职教机构强制配对或融合，负面效应明显。(6)农村基础设施建设。史耀波(2012)认为对地方政府提供的农村公共产品，农户满意度不高，乡镇政府提供农村公共产品时具有明显倾向于乡镇政府利益最大化目标的现象；马晓河等(2012)认为目前中国农村基础设施建设投入规模仍然不足，结构矛盾较为突出，制约农民收入增长。(7)农产品流通。邓大才(2009)认为粮食价格上涨给农民带来一定的收入增加，但粮价上涨的好处却为粮食生产的相关部门和产业所获得，成本的上涨远多于收入增量的上涨，粮价上涨的好处被成本上涨抵消，农民所得不足二成。(8)农业技术。铙静、纪晓婷(2011)认为政府由于缺少正向的经济激励，使农民采用环境友好型农业技术的积极性受挫，农业依然以“高产、低效、高投入”方式运行，这无疑对农民收入产生较大影响。
研究政府约束与农民收入关系可以得到以下结论：(1)政府行为对农民收入有着重要影响；(2)政府主要通过影响农民合作、农地流转及征地、农村金融服务、农业补贴、农村人力资源、农村基础设施建设、农产品流通、农业技术等影响农民收入；(3)目前中国政府参与提高农民收入增长过程中依然存在着较明显的负效应，阻滞了农民收入的增长，为此应该提高政府约束水平。然则现阶段对政府约束与农民收入关系的研究存在以下不足：(1)对政府约束水平、发展阶段及特征研究不够；(2)对政府约束的动态研究欠缺，如政府约束的运行机理、路径及阶段特征等；(3)政府约束与农民收入增长、收入结构的适度性研究不足；(4)缺乏提高政府约束水平促进农民收入增加的系统性对策建议。
基于以上分析，本文力图从目前政府约束与农民收入的现状出发，深入研究政府约束水平与农民收入的内在联系。具体地，本文首先提出政府约束的理论假说，之后对目前政府约束与农民收入关系进行实证分析并得出相关结论，据此提出提高政府约束水平的对策。
本文结构安排如下：第一部分为引言，第二部分为政府约束的理论假说，第三部分是政府约束与农民收入关系的实证分析，第四部分是提高农民收入领域政府约束水平的对策。
二、政府约束的理论假说
在政府作为保证经济有效运行必要手段的假定下，其拥有的较强第三方强制力量对各类经济活动具有较强的控制能力，因此政府应该履行基本职能，保证经济、社会的高效运行。政府的职能一般包括三个层次：一是提供公共产品；二是解决外部效应，如基础教育、环境保护、提供社会保险等；三是协调私人活动，如促进市场发育、发展，诱导调控经济资源的合理流动等(世界银行，1997)。张志敏(2009)认为现代意义上的政府是集服务、责任、回应性于一体的有限政府，政府需要解决经常存在的“职能旁移”和“职能错位”问题。方竹兰(2009)认为政府本身的行政效率受到信息有限、信息失真、信息滞后的天然局限，同时政府作为人力资本所有者，本身也有利益的局限，存在着以权谋私的官僚主义可能性。真正有效的政府应该不断适应生态环境发展变化的要求，不断满足社会不同的需要，提高政府管理的效率和效益(张忠祥，2001)。董亚男(2012)认为有效政府是公权之域、市场之域、社会之域相互构建实现动态均衡的理性选择，有效政府需要经历角色选择与角色塑造两个阶段。有效的政府不能局限于干预市场，还要服务于市场，不能以“守夜人”来佐证政府干预经济的不合理性，政府干预并非完全基于市场失灵，政府干预与市场调节不能完全替代(曾康霖，2007)。综上所述，政府在市场经济下发挥其职能的过程中，会受到谋利冲动、能力不足、角色不清等因素的影响，因此需要对政府进行约束，以提高其运行效率。所谓政府约束主要是对经济发展中政府负效应的约束。从这个意义上说，政府约束水平越高，政府负效应越低。本节在提高有限政府的约束水平从而提高经济运行效率的假定下，主要研究政府约束的类型、基本机理以及约束路径。
(一)政府约束的类型
1.完全约束政府。完全约束政府，又称“全能政府”，即政府在经济社会管理活动中，可以准确无误地实施管理，实现成本最小化，效用最大化。完全约束政府需要在满足下面四个假定的情形下才能形成：
(1)假定政府有足够的解决问题能力。在这一假定下，政府可以获得其需要的所有信息，能够对经济社会发展阶段、出现的问题做出正确的判断，并能够分析问题的成因，及时有效地采取与经济社会发展阶段相匹配的措施。如2008年世界金融危机发生以后，各国政府及时对所处形势进行研判，转变经济社会发展方式，在金融、消费、投资等领域实施正确的举措，从而有效应对国际金融危机对本国产生的影响。(2)假定政府没有谋利的冲动。政府是集体行动逻辑的产物，其由集体信任的人员组成，代表集体的利益，并将社会集体成员的利益视为最高利益。这一逻辑下，政府不存在谋利的冲动，其所有行为均是为了提高全社会的整体利益，不会因某些个体或集团利益而产生谋利冲动，也就是政府不会剥夺应该属于全体社会成员的利益。(3)假定政府始终扮演积极参与者角色。在这一假定下，政府参与各类经济活动总是保持积极的态度，不存在消极及“懒惰”行为，即不存在“惰性”政府。(4)假定政府无行为选择偏好。政府因区域及历史阶段等的不同而具有的行为惯性被称之为政府行为选择偏好。假定政府不存在行为选择偏好，即意味着政府会完全遵从市场经济规律做出符合经济规律的对策选择。这一假定保证了经济运行不会因政府行为偏好而增加成本。另外，政府行为本身无正确与错误之分，只有与具体的经济环境结合起来时的适度与不适度。因此政府行为选择无偏好同时强调政府不会明知某种行为不合时宜，却偏偏选择其所偏好的某种行为。
上述四个假定保证了政府以最低的成本参与社会经济活动，也是政府参与社会经济活动最优状态，其中任何一个假定发生变化都会提高政府参与社会经济活动的成本。图1显示了完全与非完全约束政府的状态。
图1 完全约束与非完全约束政府
图1中，GC为政府参与经济活动的成本，L为政府约束状态下的经济运行水平。随着GC的增长L会相应下降。图中AB线为政府存在可能性曲线，这条曲线为常规政府存在的可能范围，即G
≤GC≤G
时政府均会存在。其中G为政府参与经济活动的最低成本，此时政府对社会经济运行的影响达到最优状态，G为政府参与经济活动最高可允许成本，此时政府对社会经济运行的影响在最低点，即政府运行的成本与经济活动因政府参与而产生的收益相等。G所对应的A点指经济运行水平为
时的完全约束政府，AB线上的其他各点均为非完全约束政府。因此完全约束政府为非常态政府，非完全约束政府为常态政府。当GC超过G时，收益低于成本，导致经济运行水平迅速下降。此外，当除上述四种假定下的因素之外的因素影响政府运行水平时，会导致政府存在可能性曲线AB向内或向外整体移动。如当技术创新或管理创新出现时，AB曲线会向内移，即GC会降低，最优成本低于G，最高成本低于G，其中A点以左部分GC降低所产生的L上升会较缓，原因可能是创新到应用相对周期较长；当社会经济活动规模扩大或国家经济提升到新的水平时，需要扩大政府规模，此时AB曲线会向外移，即GC会上升，即最优成本高于G，最高成本高于G。
2.非完全约束政府。非完全约束政府指的是在放松上述四个假定后所形成的不同类型的政府，包括能力缺失型政府、谋利型政府、惰型政府、行为偏好型政府和混合型政府。在研究前四种政府类型时放松某一假定，研究第五种政府类型时放松所有假定。
(1)能力缺失型政府。这一类型是放松“政府有足够解决问题的能力”这一假定，此时的政府不具备完全信息和完全使自己的行为与经济发展相适应的能力，可分为能力完全缺失型和能力部分缺失型政府。政府能力包括：事前的判断能力，这是政府的基本能力；事中的应变能力，主要解决经济运行中的突发事件；事后的处置能力，主要解决经济活动中遗留的问题。这三种能力会同时存在于本国经济系统内，政府需要同时运用三者来解决问题，其中的事前判断能力可以最大限度地降低政府运行的成本。若三种能力均缺失，则政府就会成为能力完全缺失型政府，缺少一个或两个则为能力部分缺失型政府。(2)谋利型政府。这一类型是放松“政府没有谋利冲动”的假定，此时政府会利用其较强的第三方力量采取谋利行为，而相应地社会利益就会受损，等于增加了经济运行的成本。具体包括集体谋利型和个体谋利型两种：集体谋利型指政府为了实现其局部利益而采取有悖于经济发展规律的政策及行为；个体谋利型政府中官员被寻租后通过制定相关倾向于某些利益集团的政策而获利，政府官员为了所谓“政绩”而采取与经济发展现状不相适的经济发展策略而获取升迁。(3)惰型政府。这一类型是放松“政府始终扮演经济的积极参与者角色”的假定。政府会因其缺乏变革及激励机制而产生惰性，包括有意惰性和无意惰性：有意惰性指政府在参与经济活动时故意拖延时间，因而造成处理经济问题失去时效，产生过多成本；无意惰性指政府在参与经济活动时，长期使用的参与方式与范式未能及时更新，从而错失了处理事前、事中及事后相关问题的最佳时机，产生新的成本。(4)行为选择偏好型政府。这一类型是放松“政府无行为选择偏好”的假定，此时政府会由于所处的发展阶段、文化背景、社会经济环境等而形成政府参与经济活动的路径依赖，从而选择一贯的参与经济活动的方式，出现与经济发展的基本规律不相适的情形，增加政府成本，造成经济运行水平下降。(5)混合型政府。这一类型是将上述四个假定全部放松而形成的。混合型政府是最常见的政府类型。在混合型政府中，政府能力高低、谋利可能、惰性程度、偏好状况会同时对政府成本产生叠加效应，从而使成本增加高于单一类型的政府。
由上可知，完全约束政府只是一种理想状态，而非完全约束政府才是政府的常态存在方式。这样，对政府进行约束就显得非常必要，而非完全约束政府类型的形成原因又为努力建设约束型政府提供了可能。
(二)政府约束机理
政府运行成本处于图1中所示的G＜GC≤G和GC＞G两种情况时需要对政府进行约束，前一种情况下属于软约束，后一种情况下属于硬约束。政府约束的基本逻辑是通过约束政府行为，降低其运行成本，从而实现经济活动中由供求非均衡向均衡、由低水平均衡向高水平均衡演进，最终提高经济运行的效率。
经济的良好运行体现为供求的高水平竞争性均衡，其直接体现是供给与需求之间的良好状态。从成本角度来看，如果供给或需求成本上升，供求能力会下降，供求愿望会降低。而供给者的成本势必会转移到需求者身上，需求者的成本则需要提高其收入来抵消，若其收入增长不能抵消其成本增加，则需求者就不会有需求的动力，只能维持需求现状。因此当政府运行成本转移到供给者与需求者身上时，会对两者的供求能力及供求愿望产生影响，降低供给和需求能力和愿望。政府成本的增加等于将原本属于供给者与需求者的利益侵蚀掉；或被政府获得；或成为无谓损失，三方均不能获得。这也就意味着供给者与需求者的剩余收益下降。供给者和需求者手中的多余收益不足会促使供给者减少供给，需求者降低需求，供求均衡水平会下降。若这种收益下降发生在供给者或需求者一方身上，则会加剧供求的不均衡状态。如图2。
图2 政府约束的一般机理
图2(2)表明随政府成本的增加，供求者的收益会相应减少，在供求者收益仅受政府额外成本影响假定下，供求者收益的变化与政府额外成本的变化同向同量，无论政府成本的增加是能力成本、谋利成本、惰性成本或行为选择偏好成本中的哪一种成本。因此，使供给者与需求者的额外收益降低，供给需求能力会降低，需要对政府加以约束。进一步地，图2(3)显示了政府额外成本增加情况下供求者收益变化情况。图2(3)中，
综上所述，政府约束的基本机理是降低直至消除政府因能力不足、惰性、谋利及行为选择偏好而产生的额外成本，提高供求者的收益，或减少供求者收益的损失，促进供求均衡及提高均衡水平。
(三)政府约束路径
政府约束的基本路径使政府从“约束松散型政府”向“约束紧密型政府”演进。一般情况下，政府因其约束不足而部分地降低供求者的收益，并非全部。在供求由非均衡向均衡、低水平均衡向高水平均衡演进的过程中，供求者收益与政府额外成本的变化关系表明了政府约束的一般路径，如图3。
图3 政府约束路径
图3显示了约束松散型政府向约束紧密型政府演进的一般路径。I/C为供求者的剩余收益和政府额外成本，Lg为政府约束水平，
为供求者剩余收益变化曲线，表明随着政府约束水平的提高使供求者剩余增加；
为政府额外成本曲线，表明随着政府约束水平的提高政府额外成本减少。两条线交于N点，此时政府约束水平
下供求者剩余收益与政府额外成本相等，以上任何政府约束水平下政府额外成本均小于供求者剩余收益，属于约束紧密型政府；以下任何政府约束水平下政府额外成本均大于供求者剩余收益，属于约束松散型政府，这决定对政府进行约束的强度大小。进一步地，当供求者剩余收益不断增长时，如果这些剩余收益能够根据供求情况在供求者间合理配置，则供求会实现均衡，否则会出现供求不均衡甚至打破原有的供求均衡的情况。因此，在对政府进行约束时，政府约束水平提高的速度不仅取决于政府额外成本的减少，还取决于剩余收益在供求双方中配置情况，而能否准确判断供求双方所接受的剩余收益比例是判断政府能力高下的指标之一。一般地，政府约束可分为“两个阶段、三种情形”：两个阶段即政府额外成本大于供求者剩余收益的“松散约束阶段”和政府额外成本小于供求者剩余收益的“紧密约束阶段”；三种情形即供大于求、供不应求和供求平衡。“松散约束阶段”的政府约束主要是进行制度建设，对政府行为进行约束，保障政府能力提升、杜绝谋利行为、克服惰性以及避免行为选择偏好，防止形成政府主导型市场。“紧密约束阶段”的政府约束主要是进行制度创新，促进服务型政府的建立。在提高政府约束水平的过程中，若S＞D，则需要约束政府的额外成本侵蚀需求者的收益，或通过提高需求者的收益来促进需求增长，由于供给会随需求而调整，因此会促进供求向均衡发展；若S＜D，则需要约束政府的额外成本侵蚀供给者的收益，或通过增加供给实现供求平衡；若S=D，则需要将政府的额外成本均衡地配置给供给者与需求者，同时提升两者的能力，从而提高供求由低水平均衡向高水平均衡演进。另外，由于非完全约束政府包括五种类型，因此在实施约束时需要对非完全约束政府的类型进行判定。由上可知，政府约束包括以下几个环节：收益变化情况—影响收益的要素的供求均衡状况—约束政府行为—判断政府约束类型—实施政府约束。
图4 GDP、农民收入、城镇居民收入年增长率
三、政府约束与农民收入关系的实证分析
现阶段影响农民收入的因素包括农地流转、农民合作、农村金融服务、农业补贴、农村人力资源、农村基础设施、农产品流通机制和农业技术等，政府对这些领域均可产生较大影响。政府的能力不足、谋利冲动、惰性及选择偏好使其参与经济活动额外成本增加，而这些成本可以影响农民的收益，由此出现因政府约束不足所导致的农民的供求能力不强、农业供求的均衡水平下降的情况。本节主要是在政府约束与影响农民收入的各种因素正相关的假定下，依据政府约束模型，从农地流转、农民合作、农村金融服务、农业补贴等方面分析政府约束与农民收入的关系。
(一)农民收入、收入结构与政府约束
图4给出了1991-2011年不变收入下的GDP、农民收入和城镇居民收入的增长率。
图4表明，1991-2011年间，GDP保持了平稳增长状态，以年均10.39%的速度增长；城镇居民收入增长平稳，保持了年均8.27%的增速；农民收入在2003年以前基本没有上涨，有时还有所下降，1991-2003年农民收入年均增速为4.5%，2004年以后农民收入增长明显，2004-2011年农民收入的年均增长率为8.59%，1991-2011年年均增长6.06%。三者增长速度比较，GDP＞城镇居民收入＞农民收入。GDP的年均增速绝大部分年份均高于居民收入的年均增速，包括城镇居民和农村居民，GDP年均增速与城镇居民的差距为2.12%，与农民收入年均增速差距更是达到了4.33%。长期以来农民收入增长“双低”现象明显，这一问题在2009年以后逐渐得以改善，2009年以后农民收入增长速度高于城镇居民收入和GDP的增长速度。以上现象说明：在农民收入问题上，从整体上看，长期以来政府约束水平不高，2004年以后约束水平有不断提高的倾向。
进一步从农民收入结构的变化来考察农民收入中政府约束的情况，如图5和图6。图5显示了自1991年至2011年农民收入各部分的年增长率，其中家庭经营性收入的增长率绝大部分时间里快于工资性收入增长率，而财产性收入和转移性收入增长速度波动的幅度较大，特别是在2001年和2011年时分别同比增长199.44%和135.89%，而2000年和2010年则分别同比下降了65.81%和23.77%。上述情况表明，财产性收入和转移性收入中的政府约束水平较低，家庭经营性收入和工资性收入中的政府约束水平相对较高。另外从三者1991-2011年的平均增长率来看，工资性收入的平均增速为15.93%，家庭经营性收入的平均增速为9.4%，而财产性收入和转移性收入的增速为27.61%。这表明财产性收入和转移性收入的政府约束水平较高，家庭经营性收入政府约束水平最低，工资性收入的政府约束水平排在第二位。两相比较，由于财产性收入和转移性收入在农民收入结构中所占比例较低，其真实约束水平也较低，这可在图6中得以进一步证实：1991-2011年，农民收入结构中家庭经营性收入比例(平均为62.47%)＞工资性收入比例(平均为31.17%)＞财产性及转移性收入比例(平均为6.8%)。从整体上看，家庭经营性收入的政府约束水平＞工资性收入政府约束水平＞财产性及转移性收入政府约束水平。其中家庭经营收入比例逐年下降，由1991年的79.55%下降到2011年的46.18%；工资性收入的比例逐年上升，由1991年的22.1%上升到2011年的42.47%，这表明虽然家庭经营性收入约束水平较高但呈下降趋势，而工资性收入和财产转移性支付收入约束水平呈上升趋势，由于财产和转移性支付收入在农民收入结构中所占比例较低(平均为6.8%)，其真实约束水平亦较低。考察财产性及转移性收入自2005年至2011年的占比情况，其均值为9.47%，上升速度较快，说明政府约束水平提高较快。总的来看，工资性收入的政府约束水平提高可能被家庭经营性收入的政府约束水平降低所抵消，说明政府约束的总体水平较低。
图5 农民收入各部分增速(1991-2011年)
数据来源：中国统计年鉴。
图6 农民收入结构变化(1991-2011年)
数据来源：中国统计年鉴。
(二)影响农民收入的各要素的供求现状与政府约束
影响农民收入的以下因素可以显示出政府的约束水平：(1)农地供求。转入地面积由1996年的3%上升到2008年的19%(郜亮亮等，2011)，表明供求逐年上升。张照新(2002)对河北、山西、四川、浙江、安徽和湖南六省的调查结果显示，45.6%的农户有转入土地的愿望，而具有转出意愿的农民仅占14.7%，即供给仅为需求的1/3。2006年全国农地流转中转入比例为5.09%，转出比例为5.42%。钱忠好(2003)、洪名勇(2009)调查发现农地流转情况是需求大于供给。总之，农地流转中S＜D；(2)农村公共产品供求。目前我国农村公共产品投入过低，不能满足和适应农村经济发展的需要(张琴、赵丙奇，2006)；(3)农民合作组织供求。在农民专业合作组织方面，目前中国缺乏有效率的农合组织，虽然数目在连年递增，但总体上还依然存在着供不应求的局面，即S＜D；(4)农产品供求。姜明伦、何安华、楼栋、孔祥智(2012)认为农产品供求偏紧平衡是常态，部分农产品的自给压力加大，其中粮食需求不断加大，粮食市场供求偏紧的状况并未得到有效缓解。另外，部分农产品如土豆、大蒜、大白菜、山楂等出现极端的供大于求或供不应求的情况，其供求失衡的周期逐渐缩短；(5)农产品流通组织供求。对于专业化的农产品流通机构，无论是市场还是农户，都有着较强烈的需求愿望，但农产品市场的成熟度、农民专业合作组织的发展状况制约了农产品流通组织的建立，因此同样也存在着供不应求的情况；(6)农村金融服务供求。主要是农村资金供给严重不足，农户贷款难。至2007年年末，2.3亿户农户中有贷款需求的农户为1.2亿户，而获得农村合作金融机构农户小额信用贷款和农户联保贷款的农户数为7800万户，占全国农户数的33.9%，占贷款需求户的65%。张杰等(2006)、黄维健(2009)认为中国绝大部分的农村地区金融服务与金融需求存在严重的不对称格局，需求远大于供给，即S＜D。总体上农村经济中影响农民收入的相关因素存在着供不应求的状况，且主要是供给问题。由此可见，政府约束整体水平不高，主要是政府在上述各方面的供给约束不足。
(三)政府行为与政府约束
上述农民收入的增长速度、农民收入结构以及影响农民收入的各类要素的变化表明，政府约束水平需要进一步提高。下面，从三个方面的政府行为来分析政府约束的情况：
1.中央一号文件视角下的政府约束。2004年至2013年，中央下发了10个以“三农”问题为核心的一号文件，从中可以看出在影响农民收入的各个领域的政府约束情况：(1)关于农地流转及征地的政策。2004年指出要加快土地征用制度改革，2005年强调对违法的流转行为进行纠正，2008强调严格规范征地程序，2009年强调健全土地承包经营权流转市场，2009年、2010年的重点是确保现有土地承包关系保持稳定并长久不变。2009年、2012年、2013年强调农村土地流转不得搞强行命令，不损害农民权益，不改变土地用途等，全面开展农村土地确权登记颁证工作，提高农民在土地增值收益中的分配比例。上述情况表明在征地及农地流转中的政府约束能力虽不断提高，但其连续性不够，政策中缺乏针对市场而提出的提高效率的内容，这可能与征地和政府收益有关，而同时缺少促进流转的动力，因此农地流转中的政府约束属于谋利型松散约束和惰型松散约束。(2)关于“三农”投入的政策。2004强调继续增加财政对农业和农村发展的投入，2005年强调加大“两减免、三补贴”等政策实施力度、建立稳定的支农资金渠道，2006、2007、2008、2009年要求进一步增加农业农村投入、较大幅度地增加农业补贴，2010年强调继续加大国家对农业农村的投入力度、完善农业补贴制度，2012年提出持续加大“三农”支出、固定资产投资、农业科技投入力度，2013年提出着力构建“三农”投入稳定增长的长效机制，确保总量持续增加、比例稳步提高。上述情况表明“三农”投入中的政府约束水平提高较快，表现在重点突出、形成约束体系。(3)关于农产品流通的政策。2006、2007年提出建设农产品流通设施和发展新型流通业态，积极发展多元化市场流通主体，2009年、2010年的重点是健全农产品市场体系，2012年强调规划全国农产品流通设施布局、完善流通网络、创新流通方式、完善农产品市场调控，2013年提出规划农产品市场流通网络布局、重点支持重要农产品集散地、优势农产品产地市场建设、加强农产品期货市场建设、培养农产品价格形成和交易中心。以上表明在农产品流通的政府约束行为中，宏观行为较多，微观行为较少，政府约束水平还有待提高，这一领域的政府约束应该属于选择偏好型松散约束。(4)关于农民组织化的政策。2007、2008年提出积极发展农民专业合作社，2009、2010年强调着力提高农业生产经营组织化程度、推动“示范社”建设，2009、2013年强调大力发展多种形式的新型农民合作组织、提高农户集约经营水平、培育壮大龙头企业。相比之下，农民组织化相关政策稍显滞后，且自2007年以来虽然农民组织化规模扩大，但组织效率并没有显著提高，因此政府约束应属于选择偏好型松散约束。(5)关于农村公共产品的政策。2005年强调加大农村小型基础设施建设力度，2006、2007提出大力加强农村基础设施建设，2008年强调狠抓小型农田水利建设，2009、2010年强调提高农村教育卫生文化事业发展水平、提高新型农村合作医疗筹资水平、政府补助标准和保障水平、加强农村水电气房建设。2013年提出加大公共财政对农村基础设施建设的覆盖力度，完善农村中小学校舍建设的长效机制，推进人口转移等。政府这些年来在农村公共产品方面的政策每年的重点都有所调整，政府约束应属于选择偏好型松散约束。(6)关于农村金融的政策。2004年提出改革和创新农村金融体制，2005年重点是加快构建科学的农村金融体系，2006年强调加快农村金融改革、巩固农村信用社试点成果、完善治理结构和运行机制，2008年强调放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作，2009年提出通过鼓励县域内银行业金融机构主要将存款用于当地等方式提高农村金融服务能力，2010年提出加强财税政策与农村金融政策的有效衔接、引导更多信贷资金进入“三农”、切实解决农村融资难问题，2012年强调加大农村金融政策支持力度、持续增加农村信贷投入、加强农村金融的管理建设，2013年提出加大商业性金融支农力度、发挥政策性金融和合作性金融作用、确保持续加大涉农信贷投放、创新金融产品和服务、优先满足农户信贷需求，建立多层次、多形式的农业信用担保体系。比较而言农村金融方面的政府约束相对较好，使农村金融改革逐步推进，但由于对整个金融市场缺乏控制能力，农村金融市场始终“不温不火”，可知农村金融方面的政府约束属于能力不足型松散约束。(7)关于农村人力资本。2004年强调加强对农村劳动力的职业技能培训，2008年提出大力培养农村实用人才，虽然其他各年也都提出人才的相关政策，但力度明显不够，因此在农村人力资本方面的政府约束应属于选择偏好型松散约束。(8)关于农业生产的政策。2004年到2013年政府每年都强调粮食的生产与供给，包括“菜篮子”工程，这方面的政府约束属于紧密型约束。(9)关于农业社会化服务的政策。2006年提出培育新型社会化服务组织，2008年提出逐步提高农村基本公共服务水平，2009年提出推进农业公共服务机构建设，2012年提出强化基层公益性农技推广服务、引导教育机构进行农技服务、培育新组织，2013年提出强化农业公益性服务体系，培育农业经营性服务组织。尽管政府极力推动，但农业社会化水平并不高，由此可见政府约束应属于能力不足型松散约束。(10)关于农业科技的政策。2006年提出提高农业科技创新和转化能力，2009年强调加大农业科技投入，2010年强调种子的科技创新，2012年强调明确农业科技创新方向、突出重点、完善机制、改善条件等，农业科技水平的不断提高表明政府在这一方面的约束应属于紧密型约束政府。(11)关于促进社会资源投入农村的政策。2007、2010年两次提出引导社会资源投向农村，2013年又提出鼓励社会资本投向新农村建设，但却未受到充分重视，说明政府约束属于选择偏好型松散约束。当然，一号文件中还涉及促进农民就业创业(2010一号)、建立促进城乡一体化发展的体制机制(2008一号)等内容，不过大多并未形成紧密的政府约束。
综上所述，在中央2004-2013年下发的10个一号文件中，对农民收入影响较大的各个因素均有提及，但各方面的约束水平并不完全一致，造成一些低水平约束的原因也不尽相同。即使在约束较好的领域，也还存在着纵向与横向约束不完善的情况。
图7 财政支农支出(1991-2011年)
数据来源：中国统计年鉴。
图8 支农支出占财政收入比例(1991-2011年)
数据来源：中国统计年鉴。
2.财政支农支出及其占财政收入的比例视角下的政府约束。图7和图8分别显示了1990年到2011年财政支农支出的数量和支农支出占财政收入的比例。从数量上看，财政支农支出在2004年前一直较低，2004年到2011年呈现出迅速增长的态势。从政府收入分配上来看，2004年以前政府支农支出的均值为584.64亿元，而2004-2011年的均值为4797.97亿元，表明2004年以前的政府约束属于惰型约束松散，2004年以后逐渐向紧密型约束发展。图8关于支农支出占财政收入比例的变化情况表明：1990-2003年一直呈下降趋势，2004年以后开始逐渐上升，但其比例最高的2011年只有9.1%，这一演变趋势表明在支农支出上一直处于惰型约束松散状态。综合图7和图8，政府财政对农支出上经历了消极惰性型约束向积极惰性型约束的演进过程，且这一趋势正在延续。
3.影响农民收入的各个因素视角下的政府行为与政府约束。在各种影响农民收入的因素中，以下因素更多地表现出政府约束的不足：(1)征地与农地流转。张学辉、王如渊(2009)认为在农地非农化均衡状态下，农民应得的增值收益并不能充分实现，土地市场存在着效率损失，中央政府的政治性任务也没有得到很好的执行，其原因是地方政府存在着追求短期政绩最大化的目标，表明在农地非农化过程中农民收益受损，政府约束属于谋利型松散约束。政府在农地流转中经常扮演“运动员”的角色，与农民争利(李桢，2011)，同样属于谋利型松散约束。(2)农民合作组织。杜奋根(2012)认为在中国农民专业合作社发展政府政策变迁的探索性存在着负效应。杨尚威、杨丹(2011)强调政府在农民合作中参与不足，农民专业合作制度供给不足，还存在对合作社的不当干预，表明政府在农民合作社发展中存在着能力不足型及惰型松散约束。(3)农村公共产品供给。在农村公共产品的供给中较多施行的是以政府偏好为主的政府主导模式，政府利用税收出资，由政府组织建造(王奎泉，2005)。农村公共产品的供给存在着严重的不足表明，在这一领域的政府行为属于偏好型松散约束。(4)农村金融发展。金宏、夏国恩、董大勇(2007)认为影响农村信用社中政府行为的因素包括股东收益、股东偏好、正向激励与行政惩罚，而政府认知偏差、行为偏差与功能失调对农村政策性金融的发展困境具有正向影响(王伟等，2011)。另外，财政支农的“缺位”与“错位”导致农村金融发展中的“市场失灵”和“政府失灵”(王峰虎等，2010)。何德旭、铙明(2008)认为我国农村金融市场供求失衡与正规金融机构对农村金融需求具有较强的排斥有密切关系。可见，农村金融发展中政府约束属于能力不足型松散约束。
(四)农民收入增长、收入结构、影响收入要素供求与政府约束类型匹配
通过考察农民收入增长、收入结构的变化以及影响农民收入相关要素的供求情况和政府在促进农民收入中的行为，可以对农民收入领域的政府约束水平做出基本的判定。总的来看，政府约束尚处于松散约束阶段，需要提高其约束水平。若想对政府约束提出合理的对策建议，仍需要对政府约束的情况做出对比，从而寻找到提高政府约束水平的原则、路径和建议，见表1。
表1从农民和政府两个视角显示了目前中国在农民收入领域政府约束的基本特征：(1)从农民收入及收入结构来看，整体上属于较松散约束。其中财产性收入和转移性收入无论增长速度还是在收入中所占比例，均反映出政府约束水平较低。工资性收入的增速快于家庭经营性收入的增速，而家庭经营性收入的比例却呈下降趋势，工资性收入的比重呈上升趋势，因此与财产性和转移性收入比较而言，政府对家庭经营性收入和工资性收入的约束较强，但从趋势来看家庭经营收入中的政府约束水平在下降。(2)从影响农民收入的各个要素的供求来看，基本上是供不应求，也就是说政府约束水平低主要表现在供给方面。(3)从政府行为来看主要包括三个方面：中央一号文件中政策、财政支农支出和政府实际行为，对这三个方面的考察均从影响农民收入各要素的角度来进行。其中政府约束比较紧密的是“三农”投入和农业生产两个方面，其他方面均不同程度地存在着松散约束的情况：在征地和农地流转中表现为谋利型约束；在农产品流通、农民组织化、农村公共产品、农村人力资本方面主要表现为选择偏好约束；在农村金融和农业社会化服务方面表现为能力不足型约束；其他领域内表现为选择偏好型和惰型约束。(4)从农民收入增长、收入结构、要素供求和政府行为等诸多方面的政府约束对应关系来看，政府约束不足的主要方面是一致的。
四、提高农民收入领域政府约束水平的对策
从上述农民收入领域政府约束的基本情况可知，提高政府约束水平需要充分考虑影响农民收入的各类要素，本节主要研究农民收入领域的政府约束水平的原则、路径及建议。
(一)提高农民收入领域政府约束水平的原则
(1)层次性原则。主要指针对影响农民收入各种要素的政府约束必须分层次进行，包括横向与纵向两个方面：横向约束指同一要素或不同要素的相关政府约束要分层推进，同一要素如农地流转领域对流转机制方面的约束和流转收益方面的约束需要根据实际情况确定先后，不同要素如“三农”投入和农产品流通的先后顺序需要根据实际情况确定先后；纵向约束指的是要根据影响要素本身的内在发展逻辑进行约束，如农地流转的政府约束就要先约束谋利行为，再约束政府促进农地流转的市场能力。(2)延续性原则。主要指每种政府约束行为都要求在一定时期内具有延续性，以保证政府约束行为提高农民收入的效率，如支农支出自2004年以来就保持了高增长的良好延续性，其促进农民收入增长的效果表现得越来越明显。(3)主导性原则。主要是指在众多政府约束中，要根据影响农民收入因素的影响系数选择某一时期的重点约束内容，如目前农民在家庭经营过程中需要大量的资金投入，此时重点约束的就是农村金融领域中的政府行为。(4)市场性原则。主要是指提高政府约束水平，选择约束内容、约束路径以及约束方式等均要以市场经济发展的基本规律为逻辑起点。(5)动态性原则。主要是指政府约束要随着市场发展中影响农民收入要素的发展变化而不断做出调整，这一动态变化强调政府约束与影响农民收入要素的演进路径保持一致。(6)差异性原则。主要是指根据不同地区影响农民收入要素的差异对政府实施约束，重点约束对策和政府约束系列行为的选择均需体现区域差异。
(二)提高农民收入领域政府约束水平的路径选择
由于政府约束可以从农民收入增长、收入结构、影响农民收入要素的供求以及政府行为等方面入手，各个方面政府约束水平的提高均会直接或间接提高农民收入，因此农民收入领域约束政府的路径便具有了多种选择，包括一般路径和特殊路径，如图9。
图9 农民收入领域政府约束路径
图9显示了农民收入领域政府的约束的路径。图9(1)表明供给中政府约束水平的提高会提高农民收入；图9(2)表明农民收入结构中政府约束水平的提高会提高供给中政府的约束水平；图9(3)表明政府约束类型中约束水平的提高会提高农民收入结构的政府约束水平。因此，农民收入中政府约束的一般路径是：不同类型政府约束水平—农民收入结构的政府约束水平—供给中政府约束水平—农民收入。从一般路径可以推知农民收入中政府约束的特殊路径，主要包括：(1)提高政府的供给约束水平—提高农民收入。由于目前在农地流转、农村公共产品、农民合作组织、农产品、农产品流通组织、农村金融服务等六个方面均存在供不应求状况，所以这一路径可适用于上述六个领域；(2)提高农民收入结构中政府约束水平—提高供给中政府约束水平—提高农民收入，这一路径中由于农民收入结构中含收入各部分增速和各部分占比两个方面，因此可具体分出两条路径。进一步地，就目前农民收入各部分增速和各部分占比来看，提高政府约束水平的路径主要包括五个：提高农民财产性收入的政府约束水平、提高农民转移性收入的政府约束水平、提高工资性收入比例的政府约束水平、提高财产性收入比例的政府约束水平、提高转移支付收入的政府约束水平；(3)一般路径中的政府约束类型包括四种，即能力不足型约束、谋利型约束、惰型约束和选择偏好型约束，因此可以据此分为四种特殊路径。如提高政府能力约束水平—提高农民收入结构的政府约束水平—提高供给中政府约束水平—提高农民收入。进一步地，就当前农民收入领域中政府约束类型来看，提高政府约束水平的路径主要包括：在征地和农地流转中提高谋利约束水平；在农产品流通、农民组织化、农村公共产品、农村人力资本方面提高选择偏好约束水平；在农村金融和农业社会化服务方面提高能力不足约束水平；其他领域内提高选择偏好和惰性约束水平。
(三)提高农民收入领域政府约束水平的建议
根据当前农民收入领域政府约束的路径，可以从影响农民收入的各种要素方面提出与路径类型相一致的提高政府约束水平的建议：(1)提高政府供给约束。在农地流转方面，政府应加快改善农地流转的内部与外部环境，创新农地流转方式；在增加农村公共产品供给方面，政府要加快农村公共品供给市场化的步伐；在建立农民合作组织方面，政府要扩大组织中农民的决策权；在农产品供给中，政府要建立公共信息服务平台，为农民提供更多更准确的农产品供求信息；在农产品流通组织中，政府应加快农产品流通组织的规模化、现代化水平；在改善农村金融服务中，政府应不断推出资本下乡新方式，提高资本投资农村的回报率；(2)提高与农民收入结构相关的政府约束水平。在财产性收入增长速度及占比方面，政府需要提高农民财产进入市场的收益，让利给农民，不断为农民创造新的财产性收入来源，如让渡农地抵押权等；通过对农民的直接补贴来提高农民收入，从而提高转移性收入增长速度及占比方面的政府约束水平；努力降低农民务工成本，如保证农民务工收入，建立农民权益保障机构等，加强农民从业培训，从而提高农民工资性收入比例的政府约束水平；(3)提高不同类型政府的约束水平。具体有：建立法律法规，规避农地流转和征地中政府谋利行为；建立农产品流通的联动机制、为农民提供多样化的组织化方式、加大对农村公共产品的持续供给、为农民工返乡创业提供更多政策支持，以更好地规避政府选择性偏好所形成的低水平约束；在农村金融领域，政府要采取如支持家庭农场等促使外部资金进入农村的措施，改善政府因能力不足而造成的约束水平下降；政府要建立农业社会化服务的研究机制，促进农业服务的市场化进程，提高这一领域的政府约束水平；政府要将影响农民收入的其他因素纳入到约束体系之内，从而克服在约束“空白”领域的选择偏好和惰性。
对匿名审稿人提出的宝贵修改意见，在此表示感谢。文责自负。
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