生态文明建设视角下的环境治理：问题、挑战与对策，本文主要内容关键词为：视角论文,对策论文,文明建设论文,环境治理论文,生态论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八大将生态文明建设提高到与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的高度，纳入到我国社会主义事业五位一体的总体格局。生态文明建设是一个系统的工程，需要从经济、政治、文化等不同方面采取措施，共同推进。而环境治理机制和政策是生态文明建设的重要制度保障，是决定我国生态文明建设的关键因素。
一、我国环境治理机制面临的问题
随着环境治理机制的不断完善，我国在资源利用和资源保护方面取得了诸多成就。(1)我国逐步建立起一套较为完善的环境治理体系。当前，该治理体系已经包括22部相关法，超过40部环境法规，大概500个标准和600多个规范性法律文件①；(2)环保机构地位不断增强，环保力度加大。2008年国家环保部的组建表明政府更加重视环境保护工作；环保机构实施了各种环境保护和生态建设措施和工程，如退耕还林还草，水和大气污染防治，节能减排等，有效地降低了环境污染的程度；(3)污染减排工作不断加强，环境质量持续好转。我国工业废水、废气和固体废弃物等“三废”治理基本达到预期目标。2010年全国化学需氧量排放量较2005年下降12％左右，二氧化硫下降14％左右，均超出预期目标。在“十一五”期间，环境质量持续改善。②但是，我国环境恶化的整体趋势并没有得到根本遏制，环境承诺与环境绩效之间存在裂痕。③这种现象表明我国环境治理机制还存在着一些重要的问题，具体阐述如下：
(一)职权划分与环境政策执行问题
环保机构权威与其政策能力具有密切联系，职权划分直接影响到环境政策执行。从根本上来看，政策能力以机构权力强弱为基础，政策执行效果往往与其机构权力和等级密切相联系。机构权力越大，政策执行能力也越强。从当前的体制来看，环保机构的权力配置存在着两个方面的问题：
首先，从横向权力划分来看，环保机构的等级和权威相比其他同级机构处于弱势地位。从中央层面来看，环保部成立之前环保机构权力较小，不能很好地制约其他经济部门的某些破坏环境的决定。即使现在，与主管经济的部门相比，环保部依旧处于权力弱势状态。在地方层面上也如此，地方政府不同部门具有各自的政策目标，即权力配置的“块块分割”，因而对于生态污染问题往往互相推诿，形成严重的不合作的现实状况。④
其次，从纵向关系来看，地方政府与中央政府利益并非完全一致。地方政府更加重视经济增长，往往漠视环境生态污染，导致中央严格的环境政策得不到有效执行。同时，在地方政府内部，环保机构均受到同级政府的领导，在资金和人员方面依赖地方政府并受其影响。地方政府的行为必然影响到环境政策的执行力度及其效果。而地方政府的行为则受到官员考核制度、财政制度等激励，因此这些激励制度与环境绩效密切相关。
(二)官员考核机制与政治激励结构问题
在我国压力型政治体制下，地方政府官员的升迁成为地方干部最重要的政治激励方式。随着我国政府体制的不断完善，官员升迁与绩效考核之间关系越来越密切。因此，自上而下的官员绩效考核体系成为激励官员行为的重要制度性安排和工具。
官员考核体系包含不同方面的指标，然而这些指标在一定程度上会存在着冲突，存在着优先等级顺序。在当前的考核机制中，地方官员优先关注和完成经济发展、社会稳定、计划生育等硬指标，忽视那些模糊的、无法量化的软指标。因此，地方政府常常以牺牲环境指标来完成其他更具优先性的指标。⑤GDP增长、招商引资、经济繁荣程度、财政收入、地方就业等各种经济指标成为地方政府热衷追逐的目标。同时，经济搞得好的地方官员更容易得到晋升和提拔。地方政府官员为了自身的政治前途，必然以经济发展作为中心工作，忽视环境保护，甚至纵容某些企业的环境污染行为。
政治激励的另一表现是不同地区之间的无序经济竞争，引发环境标准的降低，可能造成环境状况的恶化，为污染转移提供条件。我国内部环境污染转移的趋势十分明显。污染严重的企业逐渐从经济发达的东部向西部转移，从城市向农村转移。在中西部欠发达地区，有些地方政府甚至明确欢迎污染企业到其管辖地投资设厂。
过分强调经济发展的官员考核激励体制使得地方官员拥有各种经济决策和管理权力，甚至成为经济发展中的主角，演变为一种变相的“企业家”。作为“企业家”的地方官员往往控制了环境政策的管制者——地方环保官员。⑥中央环境政策的执行在这种激励制度安排下不断被扭曲。
(三)财政分税制与经济激励结构
地方政府是具有自身明确经济诉求的利益主体。1994年的分税制改革至少产生了两方面效果：一是增强了地方政府的财政独立性，使地方政府成为“谋利型政权经营者”。⑦二是实施分税制后，地方财政收入占全国总收入的比重从60％～80％下降到了50％左右，而地方政府的负担并没有减少，导致地方财政缺口增大。⑧因此，分税制的结果是地方政府和官员更加重视经济发展及其带来的财税增长。为了维持政府运转和财政增长，一些地方政府积极推动和支持高污染的重化工项目，这些企业能按照规模缴纳增值税和营业税。地方性中小企业也是地方政府重要的税收来源。然而，它们资金有限，环保设施不足，经常偷偷排放未经处理的废水、废气等，地方政府为了税收而对其环境污染行为采取漠视和纵容的态度。
因此，财政分权改革并没有带来中国环境保护质量的提高。⑨地方政府独立利益增强和财政压力增加使其强烈的经济发展动机更难以得到遏制。由于地方政府能自主决定其辖区内环境标准及政策执行的严厉程度，从而能消极抵制、甚至扭曲中央的环保政策。尤其是当地方财政因大量开支而陷入财政困境之时，地方政府更加难以执行严格的环境政策。1998年至2009年的统计数据显示，财政分权与各项污染排放量之间具有显著相关关系，这表明地方政府在追求财政收入的情况下，环境治理与保护缺位。⑩
(四)地方政府与企业间的“利益同盟”
政府和企业是环境政策执行中最主要的博弈力量。两者之间一般存在着三种关系，即零和关系、“合谋关系”和合作关系。(11)零和关系是指地方政府严格执行中央政策，采取极端措施治理污染企业，与企业之间形成零和关系。这种情况在一定条件下的确存在。然而在绝大多数情况下，地方政府和企业在利益上具有一致性，两者常自然地形成合谋关系。腐败行为进一步加剧了地方政府的亲商倾向。随着审批权限的扩大，地方政府在本辖区内对企业具有决定性的权力。企业常常能通过贿赂方式来绕开环境政策的监管。无论通过正式制度激励结构还是通过非法的腐败方式，一些地方政府都倾向于支持企业，甚至帮助企业规避环保法规。政府和企业的利益联盟关系阻碍了环保政策的有效推行。
(五)环保机构政策执行能力及其异化
环保机构的能力取决于机构权力、人员素质、机构资金以及技术等方面。地方政府的环保人员仍然十分缺乏，资金也不足，这些因素削弱了环保机构的政策执行能力。地方环保机构资金有两个来源：地方政府财政转移和收费，尤其是严重依赖环保机构对辖区内污染企业的罚款、收费等。这形成了一种不当的负激励(a perverse disincentive)，阻碍了积极的环境保护行动(12)。地方环保机构利用自身的环境管制权力，采取罚款等方式筹集资金，以自身经济利益替代污染治理，导致环保目标与经济利益之间存在冲突。
另外，目前法律规定的罚款数额较低，企业的环境违法成本过低，排污企业宁愿交纳罚款，也不愿意执行严格的环保标准。最终的结果是，地方环保机构以罚款代替污染治理，地方企业以缴纳罚款来获得合法的排污权。环境政策执行被异化为以收费为目标的活动，背离了环境保护的初衷。
二、当前环境治理面临的挑战
当前中国仍然处于经济转型阶段，环境保护面临着极其复杂的情况，不但要解决当前存在的各种问题，而且还面临着一些新旧挑战和矛盾。具体阐述如下：
(一)经济发展与生态文明建设之间的矛盾
我国环境治理面临的最重要挑战是经济增长与生态建设之间的矛盾。在技术水平和环保成本不变的情况下，经济发展意味着一定程度上的环境污染。我国传统的高能耗、高污染的工业仍然占较大比重，甚至在世界总量中的比重都非常高。例如1997年，我国水泥产量占世界总量的33.9％，煤产量占世界总量的28.8％，粗钢产量占15.5％。(13)而在2009年，中国水泥产量已占世界总产量的60％。2010年，煤炭和粗钢产量占世界总量分别为45％和44.3％。(14)可以看出，我国高污染、高耗能的产业在过去的10多年时间并没有得到改变，相反其产量占世界总量的比例不断提高，甚至翻倍。虽然我国单位GDP能耗不断降低，但工业规模的急剧扩大使得资源和环境承载力几乎接近极限。
党和政府追求的生态文明，“在实践中就是要按照科学发展观的要求，走出一条低投入、低消耗、少排放、高产出、能循环、可持续的新型工业化道路，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业格局、生产方式和生活方式”。(15)从目前来看，我国经济发展方式与生态文明建设之间还存在着矛盾，主要表现为：经济发展方式仍旧为粗放型、高能耗、高污染的产业模式，单位GDP的能源消耗量仍较高；经济发展往往以牺牲环境、透支未来为代价，带来了严重的环境污染后果。这是当前生态文明建设中面临的最重大的考验。生态文明建设要求经济发展和生态环境和谐共处，人与自然和谐发展。因此，生态文明建设迫切要求改变当前的经济发展方式，通过提高生产技术，推动产业结构升级，不断地淘汰落后的生产方式，走向低碳、可持续和环境友好型的生产方式。
(二)生态整体性与管理体制分割性之间的矛盾
生态环境具有内在的一体性，水、空气以及由各种生物构成的生态系统是一个有机体系，这决定了生态环境保护的整体性。然而，目前我国的生态环境管理体制是一种行政分割管理体制，主要表现为两个方面：一是从同一区域来看，生态环境保护的责任被划分为不同部门共同管理，如环保、水利、农业、林业等部门；二是从不同行政区域来看，生态环境保护被行政区划所分割。因此，生态环境的内在整体性与行政分割的管理体制之间呈现出明显的矛盾。
这种矛盾容易滋生以下问题：首先，与环境保护相关的各部门对跨界污染责任不明，相互推诿，不能相互协调配合，使生态环境保护政策难以发挥预期的效果；其次，生态环境的公共物品属性使得不同行政区域在环境治理博弈中不合作，跨区域环境污染频繁发生。某一地区的环境保护措施可能因其他行政区域的环境污染而抵消或完全失效。遭受污染的地方政府并没有权力和能力治理其他地区的污染。第三，由于缺乏跨区域的环境治理协同机制和生态补偿机制，环境污染在不同行政区域内的转移十分明显。目前不少地区之间正在进行跨区域环境治理合作机制的有益尝试，然而仍缺乏稳定性和制度性，制度效率较低。(16)
(三)全球化机遇与全球环境治理压力之间的矛盾
我国的环境治理面临着全球化的挑战。一方面，随着全球化进程加快，我国成为全球制造业基地，导致环境污染排放总量难以控制。自加入WTO之后，我国全球化进程不断加快，吸引外资和对外贸易迅速增长，能源消耗总量随之上升，资源与环境压力加剧。2011年我国外贸进出口总额为36418.6亿美元，是2000年外贸进出口总额的7.7倍。2010年，中国取代美国成为世界最大的能源消费国。尽管我国工业的能源利用率不断提高，然而大量商品的制造必然带来更加严重的环境污染。另外，由于我国环境标准偏低，全球化也将导致一些高污染企业，如纺织、造纸、化工等企业由发达国家转移到我国，甚至发达国家的垃圾直接走私到我国沿海地区进行处理。我国每年从发达国家进口数千万吨的废弃物，其中废旧塑料进口超过1000万吨；全球每年约5000万吨以上的电器和电子废品中有70％以上被运到中国。(17)
另一方面，环境问题是跨越国界的全球性问题，而我国作为能源消耗和环境污染规模均十分庞大的国家，承受了国际社会强大的舆论和谈判压力。以全球气候谈判为例，中国政府承诺，到2020年，单位国内生产总值二氧化碳排放将比2005年下降40％～45％。在全球化过程中，我国工业获得了前所未有的发展机遇和速度，成为全球“制造工厂”，并由此带来巨大的污染，抵消了环境治理的成果，使得总体环境进一步恶化。同时，国际社会更加强烈要求我国承担相应的国际责任。
(四)公众环境意识提高与制度供给缺乏之间的矛盾
当前，我国公众环境意识不断提高，较为关注环境污染及其潜在威胁对于健康的影响。人们对空气污染、水污染、辐射污染、化工厂污染等表示了极大的担心和忧虑，并通过媒体、网络等表达出来。
然而，总体上来看，我国环境政策制定及其执行缺乏公众参与，公众利益表达制度化渠道不足。环境政策多采用动员方式，自上而下进行，缺乏公众参与空间。从制度角度来看，公众可以采取信访、诉讼、听证会等方式参与环境决策和执行。然而这些制度存在较多限制而无法切实发挥作用，公众无法通过正常渠道反映自身的环境利益诉求，结果是因环境污染而产生的大规模群体抗议事件不断增加。尤其是在农村地区，有些抗议事件受到政府压制而转化为暴力性冲突。(18)在城市地区，环境群体性事件主要体现在居民所采取的“邻避运动”(not-in-my-back-yard,NIMBY)。2007年，厦门发生了大规模的公众抗议事件，反对在当地城区修建化工厂。之后，类似事件在多个城市接连发生。
这些环境抗议事件给政府施加了强大压力，使其在处理此类事件时不得不非常谨慎。如果政府采取严厉的压制行为，将降低公众对政府的信任并间接地支持了企业的污染行为；如果政府过度宽容，那么将激励类似事件在更大范围内频繁发生。政府担心群体抗议有可能破坏社会和政治稳定问题。这成为当前政府在环境保护方面遇到的一个新挑战。
三、生态文明建设的战略与对策
基于对环境治理中存在的问题与挑战的分析，我国生态文明建设须从制度角度入手，总结和继承原有环境治理机制中的优良经验，并不断完善下述制度：
(一)完善符合生态文明观念的绿色考核机制
地方政府及官员的行为具有“理性人”特征，行为模式受到中央与地方关系制度的激励与约束，其中最重要的是中央对地方政府的绩效考核。当前政绩考核过分注重经济发展导致地方政府环境政策的执行陷入困境。因此，建立和完善符合生态文明建设的绿色绩效考核机制是改变地方政府行为、保障环境政策得到顺利实施的重要制度基础。
绿色绩效考核机制应在当前考核机制的基础上，更加重视生态文明指标，使地方政府既要发展经济，又要关注生态建设。在一定条件下，经济发展和环境保护是兼容的，并不是完全排斥的。这种兼容性激励制度能促进地方经济和生态环境和谐发展。例如，山西省实施了严格的兼容性绩效考核机制，使得全省生态环境得到重大改善。这说明绿色考核机制经过实践检验是具有可行性的。(19)生态文明指标应当保证科学性、简洁性、可测量性，从而使其具有操作性并发挥环境保护的正激励作用。当前亟需细化生态文明指标在绩效考核中的操作性问题，即指标选择、权重、测量等具体问题。生态指标数据的获取可以采取各地环保机构的检测数据，中央政府应监督检查或者直接监测某些关键数据，避免地方政府有意扭曲或虚造数据。中央对省级政府，以及省级政府对市、县的考核不再单纯比较GDP的发展情况，而应提出一个符合生态文明建设的综合性指数，包含经济发展、社会情况、生态环境和民生等各个方面。同时，绿色绩效考核机制与地方政府主要领导的选拔任用挂钩，使其成为落实生态文明建设的制度基础。
(二)合理调整中央与地方财政关系
在财政分权的激励之下，地方政府财政收入下降，但事权没有减少，形成巨大的财政赤字，并由此引发地方政府乱上项目、乱铺摊子，不关心企业是否符合环境标准。因此，当前的中央和地方财政关系应适当调整。首先，合理划分中央与地方的事权并厘清其所需的财政资金，从根本上改变地方政府因权责不对称而导致的财政赤字，降低财政赤字压力下的GDP发展冲动；其次，逐步改善当前的税收分成结构，适当提高地方政府的税收比例，使其建立起较为稳定的地方税源；最后，中央加强环境转移支付的力度，统筹安排地方生态保护专项资金，防止出现地方政府采取以收费为目的的“以罚代管”现象，增强其环境治理能力。同时，地方政府在财政关系调整之后，应承担自身责任，合理平衡财政收支，防止出现中央政府给的资金越多，地方政府花费越多的现象，以防生态建设资金被挪用。
(三)完善环境治理协调机制
当前没有哪个地方政府部门能够单独解决某地的所有环境问题。分割的政府权力和体制不但阻碍对生态环境进行整体治理，甚至有可能出现“公地悲剧”式的环境灾难。我国目前的体制下，建立以行政主导、多方社会力量共同参与的环境治理协调机制，是解决环境管理权力分割的有效途径。第一，地方政府建立横向和纵向的部门内部协调机制。环境治理涉及多个部门，与经济决策、城市发展、民生等密切联系在一起。多部门协同，将环境保护置于相关部门的决策和执行中，共同推进生态建设，能从根源上促进生态建设，例如经济发展规划和布局、项目建设、生产方式转变等经济决策都直接影响到生态环境的状况。多部门协同还能通过多部门联合执法等形式，形成合力，提高环境治理能力，能针对高污染、高能耗的企业进行严格的约束，做出实质性处罚，提高其违法成本。第二，建立纵向的跨区域协调机制。纵向协调机制是解决跨区域环境冲突和污染问题的重要方式，例如流域管理机制能协调上下级政府间的环境利益冲突，统筹治理环境污染，确定共同的环境标准，防止地方政府陷入降低环境标准的“囚徒困境”。第三，建立横向的跨区域协调机制。横向跨区域协调机制能防止地方政府因环境外部性而陷入的非合作博弈。所以，要通过建立信息沟通机制、环境危机事件应急机制、生态补偿机制、合作约束和监督机制等(20)，强化地方政府间的生态环境治理合作。
(四)参与全球环境合作机制
为了应对全球化带来的挑战，我国政府应当积极参与到国际环境合作之中。首先，积极履行国际减排责任，借此机会提升产业技术水平和产业结构。不可否认的事实是，我国确实成为能源消费大国，也是最大污染气体排放国。中国环境污染不单是中国自身的问题，也是全球性问题。因此，我国应积极参与到国际环境合作机制中，争取有利于我国发展的谈判结果，例如在气候谈判中坚持“共同但有区别的责任原则”；同时也应当积极承担国际责任。第二，应通过国际合作，获得清洁生产技术和国际环境资金支持。我国环境问题也需要国际上其他国家的支持，尤其是从发达国家获取资源高效利用的技术，通过技术进步推动环境保护。第三，制定严格的国外招商引资环保标准，征收合理的排污费和能源税，防止跨国高污染企业向我国转移。环保标准的提高能防止我国成为“环境洼地”，避免跨国企业的“污染迁徙”。提高企业排污成本能从一定程度上降低企业环境外部性问题，激励跨国企业采用更加低碳和环保的技术。
(五)完善公众参与制度和渠道
生态环境建设不能仅仅依赖政府，还需要企业与公众等共同合作和参与才能实现。我国环境政策的制定和执行基本上通过自上而下的政策动员与执行，公众参与缺乏。这种状况一方面导致环境治理政策缺乏公众的参与和支持，不能达到政策的预期效果；另一方面也不利于公众表达环境诉求，并由此引发群体性的环境冲突事件。因此，建立合理、高效、制度化的参与渠道是解决上述问题的重要策略。
首先，建立和完善环境信息公开制度，使公众具有环境知情权。信息公开是公众参与的前提和基础。例如公开涉及公众环境权益和健康的决策和项目信息；公开企业环境达标情况信息；公开土地、水、空气的环境状况等等。信息公开作为治理手段本身就能通过公众监督、参与等向污染企业施加压力，获得环保效果。其次，政府决策时应采用听证会、座谈会、民意调查等制度，吸纳公众意见，强化环境影响评价中的公众参与环节，充分考虑决策的生态环境后果，保证决策的科学性和民主性。第三，鼓励环保组织参与生态环境建设。环保组织秉持绿色生态理念，具备专业知识，是生态文明治理的重要社会力量。当前，环保组织已在公众环境意识培养、生活方式转变、政府决策等方面发挥了重要作用。第四，建立和完善环境公益诉讼制度。环境污染及其危害不易界定，证据难以收集并且影响范围广，单个个人难以通过司法途径获得有效的赔偿，从而阻碍了公众参与。建立和完善环境公益诉讼制度，不但能鼓励个人通过司法手段谋求环境权益，降低环境冲突风险，而且能使个人和环保组织对污染企业施加法律上的压力，扭转行政机关污染管制困难的局面。
注释：
①李万新：《中国的环境监管与治理——理念、承诺、能力和赋权》，《公共行政评论》，2008年第5期。
②周生贤：《紧紧围绕主题主线新要求，努力开创环保工作新局面——周生贤部长在2011年全国环境保护工作会议上的讲话》，《中国环境管理》，2011年第1期。
③Lieberthal,K.China's Governing System and Its Impact on Environmental Policy Implementation.China,Environment Series,1(1997),pp.3～8.
④张淑君：《生态行政模式下环境政策制定和执行的创新》，《南京师大学报(社会科学版)》，2010年第4期。
⑤冉冉：《“压力型体制”下的政治激励与地方环境治理》，《经济社会体制比较》，2013年第3期。
⑥Lieberthal,K.China's Governing System and Its Impact on Environmental Policy Implementation.China Environment Series,1(1997),pp.3～8.
⑦荀丽丽、包智明；《政府动员型环境政策及其地方实践——关于内蒙古S旗生态移民的社会学分析》，《中国社会科学》，2007年第5期。
⑧张凌云、齐晔：《地方环境监管困境解释：政治激励与财政约束假说》，《中国行政管理》，2010年第3期。
⑨Arthur P.J.Mol and Neil T.Carter,China's environmental governance in transition,Environmental Politics.2006,Vol.15(2).
⑩刘琦：《财政分权、政府激励与环境治理》，《经济经纬》，2013年第2期。
(11)朱德米：《地方政府与企业环境治理合作关系的形成——以太湖流域水污染防治为例》，《上海行政学院学报》，2010年第1期。
(12)Jonathan Schwartz,Environmental NGOs in China:Roles and Limits,Pacific Affairs,2004,Vol.77(1),p.33.
(13)胡鞍钢、王亚华：《从生态赤字到生态建设：全球化条件下中国的资源和环境政策》，《中国软科学》，2000年第1期。
(14)《中国220种工业产品产量世界第一》，新华网，2011－03－04.http://news.xinhuanet.com/fortune/2011－03/04/c_121150574.htm。
(15)马凯：《大力推进生态文明建设》，《国家行政学院学报》，2013年第2期。
(16)杨妍、孙涛：《跨区域环境治理与地方政府合作机制研究》，《中国行政管理》，2009年第1期。
(17)王红：《全球化对我国生态环境的影响与对策》，《经济纵横》，2009年第2期。
(18)任丙强：《农村环境抗争事件与地方政府治理危机》，《国家行政学院学报》，2011年第5期。
(19)陈建国：《以兼容性激励机制促进环境与经济协调发展——以山西省为例》，《公共管理学报》，2012年第3期。
(20)杨妍、孙涛：《跨区域环境治理与地方政府合作机制研究》，《中国行政管理》，2009年第1期。
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