我国城乡公共服务均等化：问题与对策，本文主要内容关键词为：均等论文,城乡论文,公共服务论文,对策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1003-854X(2013)12-0026-05
2012年基本公共服务领域首部国家级专项规划——《国家基本公共服务体系“十二五”规划》指出，实现公共服务均等化关键在于解放思想、创新社会管理。①该规划的出台为中国城乡公共服务的制度体系、运行体系、保障体系、监督体系和标准体系提供了总的指导原则和发展方向，同时，它进一步明确了各级政府在公共服务产品均等化供给方面的基本职责和基本原则。
中国城乡居民享有均等化服务的前提条件有两个：一是充分的物质财富基础；二是完善的公共行政制度设计。前者是公共服务产品供给的可能前提；后者是公共服务均等化的制度通道和制度保障。因此，从整体上看，在城乡一体化建设语境下探究如何深化和实现城乡公共服务均等化问题具有两个重要的现实意义：一是有助于社会主义新农村建设向更广阔更深的领域开展从而进一步建设和谐的城乡文明生态。二是城乡公共服务均等化有利于让更多的城乡居民享有基本的公共服务，从而实现宪法赋予公民的平等权利。历史地看，在农村包围城市的传统行政管理模式中，城市公共服务相对于农村来说具有优先性，城市居民享有较为充分的公共服务，而广大农村的公共服务体系建设相对薄弱，而且，由于经济区域的不均衡发展，农村公共服务品质也存在着较大的区域差异。因此，城乡公共服务均等化的重点和难点在于农村公共服务体系的建构，它是城乡公共服务均等化制度建设的关键。
一、中国城乡现行公共服务供给模式及问题
中国城乡公共服务均等化研究建立在对现行城乡公共服务体系模式的理解基础之上。就现行公共服务供给模式而言，它主要包括三种模式：一是城乡公共服务的“政府主动型”供给模式；二是由“下”而“上”的“需求表达型”供给模式；三是由“上”而“下”的“政府压力被动型”供给模式。从城乡公共服务供给的三种模式来看，它包含两个基本维度，一是公共服务的产生和完善基于政府的公共管理职能，政府是公共服务的主要供给方；二是公共服务供给数量和质量最终取决于公民的生存和发展需求，公民是公共服务的需求方。
就第一种模式而言，“传统性”政府公共服务模式的基本特征表现为“被动性”和“滞后性”。随着改革开放进程的不断深入，对内，中国政府加快了公共行政管理模式和结构的转型步伐；对外，在实践上，中国政府不断吸收和引入西方发达国家公共行政管理的先进理念和操作模式；在理论上，随着中西学术交流的不断深入，中国公共行政管理学学者也自觉地运用西方发达国家公共行政管理学较为成熟的研究方法、分析工具和理论模型来解决中国公共行政管理问题。公共行政管理的“理论”和“实践”的转型主要体现为从“传统型”和“被动型”向“现代型”和“主动型”的“理论”和“实践”模式转换。与传统政府公共行政管理模式不同，现代政府公共服务模式的“主动型”理念来源于“新公共管理学”理论。“新公共管理学”遵循公民本位、社会本位和权利本位理念，利用可视化的“GIS”、决策支持系统等信息技术，以实现积极主动地为人们提供全面细致服务的新型模式。
就第二种模式而言，美国政治学家阿尔蒙德认为，利益表达就是集团或个人提出要求的过程，在这个过程中，多数人达成的共识，通常被称之为“公意”，在公共决策的过程中，“公意”是科学决策的基本前提。②公共利益表达机制是现代民主政治文明建设的重要内容，同时公共需求表达机制也是规范政府权力运行的前提保证。如果公共需求不能够被完整的表达出来，政府就难以对利益表达主体的需求形成清晰地认识，更难以作出积极回应，并且，即使政府在主观上希望对各种要求进行协调，希望以公共利益最大化为价值取向，但在实践中作出决策的价值取向也完全可能发生偏差。“上级向直接下属所传递的信息平均只有20%-25%被正确理解；下属向直接上级反映的信息被正确理解的比例不超过10%。”③因此，在这种情况下，如果公民需求表达不足，单纯的依赖于上级政府的公共政策指令，基层政府就很难实现公共服务的均等化。
就第三种模式而言，它意指“县”、“乡”一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项经济社会发展指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。在公共服务的过程中，上级政府直接给下级政府下达公共服务指标，下级政府被迫按照上级的指示或者是变相的完成上级政府的任务。在此压力型公共服务模式下，“县”、“乡”一级政府在文化教育、公共设施、公共医疗、环境保护和社会保障等领域的公共服务意识带有明显的被动色彩，将这些领域的公共服务视为一种政治任务来实施和完成，由于下级政府对上级政府规定的公共服务政策指令的理解上的偏差，因此，这也必然给其公共服务的供给带来质量和数量上的偏差。总体来说，如果一级政府将公共服务理解为一项政治任务，其任务的完成也就必然带有被动性，甚至将其视为一种政绩。在此模式下，政府的公共行政管理缺乏创新性和主动性，将其所有的关注点放置在如何完成上级传达的政策指令上，而并没有将自己视作真正意义上的以“公共行政管理”为己任的政府行政管理的主要角色，因此，政府公共服务也就缺乏公共服务的设计创新，统筹规划、科学运行机制和长远发展机制，而将其主要精力落实在完成“数量”指标体系，由此，政府公共管理必然无力顾及公共服务的以“监督体系”和“评价体系”为核心的“质量运行体系”。而这恰恰是当今中国各级地方政府在公共服务实践中普遍存在的观念和现象。
如果将全部“公共服务”比作一个几何三角形，并划分出不同模式的“公共服务”在其中所占的比例，现行城乡公共服务体系结构的缺陷和问题也就显现出来了。如图1所示，“公共服务”由三个部分构成：一是政府主动供给的公共服务处于“最顶层”；二是由“公意”而产生的公共服务处于“中间层”；三是因上级政府的压力而产生的公共服务处于“最底层”。可以看出，政府压力被动型模式占比最大，城乡居民的利益表达供给模式占比居第二位，政府主动型供给模式占比最小。长期以来，政府角色定位不清晰，政府职能也未能有效地转型。在理论上，政府的概念本性在于它的“公共性”和“普遍性”，它是为全体城乡居民服务的行政机构，这就决定了政府公共行政管理的角色定位必然是“公共性”和“普遍性”的“服务型政府”。因此，“服务型政府”的缺场必然导致政府与城乡居民之间的“信息沟通渠道”和“权力运作模式”受到“权力本位”观念的干扰和阻隔，政府与城乡社会之间的公共服务需求信息反馈机制缺乏。因此，市场需求与权力本位之间存在着深刻矛盾。城乡居民的利益需求不能得到根本解决。
中国城乡现行公共服务供给模式存在着三个方面的矛盾与问题。一是现代性利益表达通道与传统性政府管理模式的矛盾。“民意表达”通道是社会与政府信息沟通、开展社会监督、提高政府公共决策科学化程度的重要途径，它是政府化解社会矛盾的有效方式。近年来，网络社会兴起了“微博”和“社区论坛”等新兴的“民意表达”通道。它们让网民在网络上享有合法的公共服务的利益表达机会和表达权利。我们在看到网络民意表达的独特意义外，它也存在着民意泛化、偏激和不平衡等问题。④但无论如何，我们必须认识到，“网络”是现代社会城乡居民进行公共服务需求的利益表达的新通道和新形式。在城乡居民利益表达通道的多样化态势下，政府公共行政管理部门面对复杂多样的民意诉求往往处于被动状态。在根本上，权力本位的政府观念根深蒂固，它必然决定政府管理模式的单一性、传统性甚至落后性。二是城乡居民利益表达固有结构的差异性。改革开放以来，中国城乡社会的面貌和结构都发生了巨大变化。但城乡二元结构依然存在，且差距依然明显，城乡之间公共服务的数量和质量还存在着显著差别。新一轮“城镇化”系统工程就是新一届政府力图解决城乡差别而采取的国家行动。城乡差别的根源在于城乡居民的固有结构差异。它包含两个方面：一是城乡居民的文化素质的差异；二是城乡居民的表达机会和表达通道差异。根本上，城乡公共服务的差距产生于城乡居民参与公共事务的话语权差异。正如阿尔蒙德所说，“在贫富差距巨大的社会里，正规的利益表达渠道很可能由富人掌握，而穷人要么是保持沉默，要么是采取暴力的或激进的手段来使人们听到他们的呼声”⑤。并且，由于人口的加速流动及社会公众对公共产品和公共服务的需求量不断增加、内容快速更新，导致相对性短缺明显，进一步加剧了公共服务的城乡不平衡问题。三是政府公共行政管理的被动性。当前上下级政府之间主要以领导与被领导的行政隶属关系为主，行政管理分工不明确，上级总是将自身定位为“上传”和“下达”，它只是起到一个“二传手”功能，而并不承担具体的公共服务事项。所有这些事项都由其下级行政单位具体承担和实施。因此，下级政府在公共服务过程中充当了“分包商”的角色，将上级交办的任务进行分解、下达，逐级发包。这种体制在一定程度上易于指标化考核，效率比较高。但压力型体制一旦与市场中的“经济中心主义”相结合，就会催生出“全员招商”的负面影响。而政府一级一级的简单分解下达任务也会产生一个矛盾：在政府职能上基层政府需要承担大量的行政事务，但在成本和治理资源上基层政府又严重缺乏。在这种矛盾的催促下，各类寻租和掠夺性的行为必然会应运而生了。⑥
图1 公共服务需求表达机制示意图
二、中国城乡公共服务的生产、分配模式及其问题
1.生产模式及其问题
长期以来，在经济增长的同时，由于忽视共享社会发展成果的理念，农村居民在发展成果分享过程中始终处在不利的位置，集中表现为城乡居民享受公共服务的不均等。在此，我们把农村的公共服务生产力量主要归为政府体系以及微小的社区力量，城市的公共服务生产主要归为政府体系、社区力量、市场力量及其他力量，从双方的力量对比上，可以清楚地看出(图2)，城乡之间公共服务生产的差距主要存在于“政府体系”、“社区组织”、“市场力量”等方面。但是，地方政府在城乡统筹建设方面不断加大财政支持力度，农村也获得了政府强大的财政支持力度，因此，从当前的发展现状来看，公共服务的城乡差距主要存在于后两者——“社区组织”和“市场力量”。一方面，城乡社区公共服务生产力量不平衡。近年来，虽然农村社区为社区居民提供了诸多优惠的公共服务，但它仍然存在公共服务供给不足的问题，主要体现在两个方面：一是关系农村民生的基本公共服务短缺，如农村的教育、医疗卫生及社会保障；二是农村发展急需的生产性公共服务严重不足，如大型水利设施、道路、电信电网等基础设施严重短缺，这些制约因素影响农业生产的发展，从而使城乡差距进一步扩大，农村公共服务供给效率低下。另一方面，公共服务生产过程中城乡之间市场力量差距悬殊。由于城市市场体系的逐步完善，城市公共服务的供给、生产主体逐渐趋向于多元化，形成一个由政府引导为主，企业、民间投资者等多个主体共同参与的竞争格局。在市场化的公共服务运营格局中，各个主体本身的资金状况、信誉等级等要素条件成为进入市政服务市场的首要条件，与此同时，它也成为规范其本身朝着群众满意的方向发展。在多元参与的投资和生产过程中，相互之间的法律关系成为主要内容，任何一方都要按照法律法规的规定有序运行。而政府则可以拥有更多的时间和精力加强公共服务生产的监督和管理，一旦出现纠纷，可以采用司法途径解决，这样，城市公共服务真正具备了市场经济的因素，并实现由行政管理向合同关系转化。⑦但是，相比之下，农村并不具有城市拥有的有利因素。在市场化语境下，农村市场要素和结构的天然缺陷直接导致农村公共服务处于弱势地位，因为资本的本性就是谋求利润最大化。
图2 城乡之间公共服务生产力量示意图
2.分配模式及其问题
长期的城乡二元结构限制了资源的合理流动，导致城乡之间的联系过于机械化和指令化，互动性不足，城市对农村经济发展的拉动作用未能显现。在传统的“取之于农、用之于工”的国家倾斜分配体制下，大量的农村和农民利益输入到城市，由此也造成城乡居民之间的情绪对立，严重制约着农村乃至整个社会的稳定与发展。长期的国家倾斜分配体制造成了城乡之间的单一直线接口式公共服务分配方式。农村由于其自身有限的生产能力决定了其公共服务产品的有限性。同时，在某种程度上，城市却存在着一定的公共服务的过剩现象。传统单一直线接口式分配模式主要存在三个弊端：一是隔断了城乡之间的联系，拉大了城乡差距。由于城乡壁垒的存在，处于相对封闭状态的农村与城市之间缺少必要的联系，导致城市中先进的技术与经验不能快速向农村传播，从而制约了农村的经济社会发展。相应地，城乡间的公共服务也呈现出不合理的分配状况。二是导致资源大量浪费。城市中存在着大量的公共服务生产主体，它们所提供的公共服务充分满足了城市居民对于公共服务的需求，但是，相比之下，农村公共服务却一直处于相对不足的状态。三是公共服务生产主体利润下降，规模萎缩。在城市中，由于所能提供的公共服务产品已经处于或接近饱和状态，因此，企业总体利润达到了利润增长的临界点，强大的竞争压力加剧了公共服务的生产风险。而对于农村生产主体而言，长期的封闭式生产导致相对落后的公共服务观念和生产技术，因此，农村公共服务产品面临着被消费者淘汰的危险。
三、中国城乡公共服务均等化对策
1.建构农村公共服务的“多元”供给模式
合理的公共服务供给模式的建构和完善包含三个方面：一是不断健全、完善和扩大民意表达机制。着重是培育农民积极健康的民意表达意识。人民群众的主体意识，不仅是民意表达的根本前提，同时也有助于公民在民意表达的过程中采用合理的方式，自觉、主动追求合理的利益要求及权利维护需求。因此，一方面要积极教育群众树立健康的权利表达理念，同时也要努力在公民中营造表达的良好氛围，最大限度地激发群众的表达热情。面对高速发展的信息社会，网络表达诉求日益成为公众民意表达的新形式。网络载体极大地激发了公众民意表达的积极性。为了适应这种发展趋势的要求，各级政府机关必须主动借助互联网平台，努力形成快捷高效的民意表达渠道。⑧二是上下合理分工，把压力型体制模式压缩在“合理分配线”(见“图1”、“图2”)以下。所谓“合理分配线”并不是一条可以具体量化的分界线，而是一个由多个标准所组成的范围，它主要包括：下级政府有充足时间和精力致力于辖区独立自主的发展；上级政府的考核应当是一个灵活多样的体系，不能对任何地区都搞“一刀切”，上级政府更多的是科学指导而不是强硬要求。要达到这样一条“合理分配线”，这就必须明确划分各级政府的职能、权力、责任，将基层政府从诸多被动的指令中解放出来。⑨操作过程中政府体系可以分为三层结构：最高一层是中央和省级政府，核心职能在于通过财政转移支付来保障社会公平和地区均衡发展，制定全面的发展战略。中间一层为地方主管政府，主要职能在于制定本地区内的具体实施方案，给予基层充足的财政支持以及统筹整个地区内的整体公共服务，如公交、消防、医疗、教育等。基层政府的主要责任在于贯彻和落实上级政府的方案，并对实施效果进行分析汇报。当然，三层政府级别结构在职能上应当各有侧重点，明确自己的优势和劣势。在清晰的职能分工前提下，通过三层结构，公共服务在上下级政府传递过程中逐步分工，分工的过程就构成一个降压系统，避免让基层政府承受过大的行政压力，基层政府就有了提升公共服务的充足活力和动力。
2.建构农村公共服务的“多元”生产模式
促进农村社区的发展，完善农村公共服务体系，大力推进农村社区建设水平，提高农村社区公共服务生产能力。为此，我们要从以下四个方面入手大力建设农村公共服务生产体系：一是完善社区机构，明确职责，坚持政府主导，多方配套联动。二是整合社会各类资源，引导卫生、教育、劳动就业等公共服务进入社区服务中心。三是加强社区服务功能建设，充分发挥农村社区在医疗卫生、人口和计划生育、文化体育、科技与法律服务中的各项功能。四是完善各种奖励与激励机制，确保社区服务的高效运行。努力增强农村的内在需求力量，充分发挥农村社区等组织的作用，并建立畅通的农村需求表达渠道，让更多的农民表达出内心的愿望。除了增强农村公共服务的生产能力之外，让更多的城市要素进入到农村地区，不仅可以极大地提高农村地区的生产要素活力，还可以引导更多的城市服务以及标准进入农村。
3.建构“城市反哺农村”的“一对多”复合分配模式
农村为城市发展做出了巨大的贡献，而与之相随的也是巨大的牺牲。从农产品“剪刀差”到农民工的廉价劳动力，再到正在进行的土地占用，农村为城市化付出了高昂的代价。“城市反哺农村”是社会发展到特定阶段的必然思路，它也是社会发展的客观规律。只是这种反哺必须由政府来主导和推动。如果违背规律，该反哺却不反哺，或者延迟反哺，城乡差距越拉越大，那么，整个社会都将会为此买单。从公共服务生产分配模式来说，“城市反哺农村”是一种“一对多”的“复合分配模式”，在考虑财政分配时，政府更多地给予农村地区以财政支持，更好地引导城市公共服务生产力量进入到农村地区，城市社区生产的产品在满足社区内基本需求的同时，也应该将多余的产品输送到农村地区。当前只有在城市支援农村的服务分配制度模式下，农村才能不断地进步和发展。
4.加强城乡公共服务的统筹、引导与监督
城乡公共服务均等化要求在体制与政策上都要以公平正义为出发点，适度合理的差距也是动力，因此，城乡差距要控制在一个可接受的范围内.这是建设和谐社会迫切需要解决的问题。实现城乡公共服务均等化要做到三点：一是城乡统筹兼顾。政府要承担起对农村公共服务供给的主要责任和义务。在向农村获取基础性生产资源的同时要更多地给予农村公共服务资源，让农民生活的更有尊严。强化农村各项公共服务产品的供给，要在存量上适度调整，在增量上向农村重点倾斜，从而逐步实现城乡公共服务的公正和统一。⑩二是加强创新引导。政府要不断寻求创新，由单一的生产主体逐步向管理监督主体转变，有计划地引导社会资金投入到公共服务体系之中。要选取最科学、最合理的方式，尤其是要加强社会第三方组织的力量，而不必参与从生产到消费的全过程，通过合同、购买等方式，实现部分职能的外包，从而提高公共服务的效率和质量。三是加强管理监督。推进城乡基本公共服务的均等化离不开外部的监督和约束。要在明确责任的基础上，建立一个公共服务均等化为导向的绩效考核指标体系和相应的政府问责制度，以提高各级政府部门的责任意识和理念。通过量化基本公共服务的各项指标，尤其是要把农民的满意程度作为主要指标。在问责制方面，一方面，严格实行过错责任追究制度，保证政府基本公共服务责任充分落实；另一方面，要建立立体式的问责机制，将公共服务的决策、执行等各环节都纳入问责范围，这必将有效推进城乡基本公共服务的均等化。通过科学的监督机制规范基层政府的行为，明确监督对象、监督主体、监督内容、监督程序和监督方式。(11)
①《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，《人民日报》2012年7月20日。
②G.A.阿尔蒙德：《比较政治学：体系、过程和政策》，上海人民出版社1987年版，第30页。
③唐铁汉：《建设服务型政府与基本公共服务均等化》，《国家行政学院学报》2008年第2期。
④沃纳·赛佛林、小詹姆斯·坦卡德：《传播理论：起源、方法与应用》，郭镇之等译，华夏出版社2002年版，第125页。
⑤G.A.Almond,J.S.Coleman,The Politics of the Developing Areas,Princeton:Princeton University Press,1960.
⑥周小霞：《基层政府破解维稳难题的路径探析》，《咨询与决策》2011年10期。
⑦Gordon P.Whitaker,Coproduction:Citizen Participation in Service Delivery,Public Administration Rview,1980,40(3),pp.240-246.
⑧邓新民：《网络舆论与网络舆论的引导》，《探索》2003年第5期。
⑨任立兵、李冰：《中西城市公共服务比较分析》，《东北财经大学学报》2007年第4期。
⑩程又中：《农村社区管理体制：在变迁中重建》，《江汉论坛》2011年第5期。
(11)周永坤：《提升司法公正的路径选择——以正当程序和司法良知的关系为切入点》，《苏州大学学报》2012年第5期。
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