东盟合作机制与原则改革的争论与展望_东南亚国家联盟论文

东盟合作机制与原则改革的争论与展望_东南亚国家联盟论文

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经过40年的发展,东盟已从原来的6国发展成涵盖东南亚地区10国的国家集团,GDP总额接近1万亿美元,对外贸易总额1.3万亿美元,在国际和地区事务中发挥着重要作用。2003年在印尼巴厘岛举行的东盟峰会上,东盟各国领导人签署了具有里程碑意义的《第二巴厘协定》,决心到2020年建成东盟经济共同体、安全共同体、社会和文化共同体。目标是崇高的,道路是曲折的,困难是现实的。目前,东盟的发展正处于十字路口,面临着各种严峻挑战,延续了几十年并曾被赞誉为“东盟方式”的东盟合作机制与原则也面临着改革的争论。改革与否,改革的成功与否,已经与未来东盟的成败紧紧地联系在一起,引起东盟上下的广泛关注。

东盟的现行合作机制与原则

东盟的合作机制,是指东盟的组织机构、决策机制和执行机制。其中,决策机制是指制定政策的机制,执行机制是指负责执行由决策机关制订的政策的机制。

(一)东盟的决策机制及决策方式和特点

1.决策机制

从1967年8月8日东盟成立至1976年2月东盟在巴厘岛召开第一届首脑会议前,每年召开一次的东盟外长会议是东盟惟一的、最高的决策机构。1976年以后,首脑会议开始成为东盟的最高决策机构,其决策作用和决策的权威性超出了东盟外长会议。同时,包括东盟外长会议、经济部长会议等在内的部长级会议也在专门领域发挥着决策作用。1992年新加坡首脑会议实现了决策机制的制度化以后,东盟首脑会议正式成为东盟的最高决策机构,每年一次非正式会议,每三年一次正式会议,由成员国轮流主办。其职能是:决定东盟政治、经济、安全等领域合作的大政方针,对东盟的发展起全局性的决策作用。

2.决策方式和特点

经过40年的发展,东盟逐渐形成了一套被称为“东盟方式”的独特的决策方式,其中包括:“绝对平等原则”,主要表现为首脑会议和部长会议均由各成员国按国名第一个英文字母的顺序轮流主办,从而使每个成员国都有机会利用东道国的身份发挥对东盟的影响。“寻求一致原则”,就是在决策过程中充分尊重各成员国的国家利益,不搞“票决”,而是通过频繁的双边和多边磋商使决策能够尽量满足所有成员国的愿望。“N减X原则”,就是说,如果少数几个成员国表示将不参加某项决策所规定的具体行动,但并不反对该项决策,那么该项决策可以作为东盟的集体决定予以通过并付诸实施,而且在实施过程中,个别成员国也可以根据自身情况申请退出或加入该进程。“不干涉内政原则”,就是说东盟奉行国家不分大小一律平等的原则,充分尊重成员国的主权和领土完整,不干涉成员国内政。

东盟决策方式的最主要特点在于国家不分大小和国力强弱,在决策过程中绝对平等,这使得东盟成为一个以相互平等协商为基础的利益共同体。如果寻求一致的目标短期内难以达成时,东盟往往退而求其次,在多数同意的情况下通过某项决议,同时又允许持不同意见的国家保留意见,并给予其将来参与决议的时间和机会。“寻求一致原则”和“N减X原则”并行不悖,完全视情况而定,这充分反映出东盟决策方式的多样性和灵活性。东盟组织本身所具有的结构松散、缺乏决策核心的特点,从制度上保证每个成员国的绝对平等的地位,杜绝了任何一个成员国主导东盟事务的情况成为可能。

(二)东盟执行政策的机制、方式和特点

1.执行政策的机制

常务委员会是东盟的最高执行机构,负责处理首脑会议、部长级会议休会期间东盟的日常工作,为部长级会议尤其是外长会议的召开准备议题。常务委员会实行每年轮换制,由外长会议东道国的外长和其他成员国驻东道国的大使组成。常务委员会下设若干个常设职能委员会和专家委员会,负责处理相关领域的工作。相应地,各成员国都设有“各国东盟国家秘书处”,以负责该国与东盟合作相关的具体事项,包括与常务委员会的联系。

东盟秘书处于1976年正式设立,设“东盟秘书长”一人,具有部长级地位,其主要职责是首先提出、协调和实施东盟的活动,同时提出建设性意见并领导东盟秘书处。东盟秘书处的日常工作是负责处理来往信函,受理新成员国加入东盟的申请并呈送外长会议讨论,掌管秘书处的财务。

2.执行政策的方式和特点

东盟执行政策的机制,从结构上来讲具有机构庞杂、系统性不强、职责交叉的特点。比如东盟常务委员会和东盟秘书处就是相对独立的,二者之间没有明确的隶属关系。这与东盟灵活多样的决策方式相一致。执行机构的设置,是为了体现东盟成员国绝对平等这一基本原则。譬如,常务委员会实施轮换制;常设委员会分别设在各成员国;东盟秘书长由各成员国派代表轮流担任,各成员国在秘书处的代表人数绝对相等;等等。

(三)东盟合作机制与原则的主要缺陷

东盟在长期的实践中所形成的合作机制与原则在相当长的时期内,对于确保成员国持续的合作积极性,增强东盟内部的团结,培育“东盟意识”,促进东盟内部的整合颇具实效性,但也并非十全十美。正如西方评论家所指出的,其最大的缺陷就是:绝对的平等和“协商一致”,一方面阻碍了“超国家机构”的建立,难以形成一个最高权威,因而会影响到决策和政策的贯彻执行;另一方面也难以快速有效地形成决定,扯皮现象严重,决策成本过高。而绝对的“不干涉内政”原则,则使得东盟有时会漠视成员国发生的部分需要帮助的灾难性事件,以及可能影响区域整体利益的事件,听之任之。这不但损害成员国的利益,也损害区域的整体利益,已使东盟不止一次受到舆论的指责。例如,在应对亚洲金融危机、东帝汶维和、非典型性肺炎疫情、禽流感、印度洋海啸、印尼森林大火所造成的烟雾之害等问题时,东盟都反应迟钝甚至无所作为。目前,已有越来越多的国际评论家乃至东盟高官对东盟实施了多年的合作机制与原则进行反思,甚至怀疑其是否已经过时。对于东盟合作机制与原则进行改革的争论,已然逐渐展开。

对现行东盟合作机制与原则改革的争论

1997年亚洲金融危机以后,东盟内部对东盟合作机制与原则的争论越来越多,不少学者和官员相继撰文展开论战。在1998年的东盟外长会议上,泰国外长素林提出了用“灵活接触”(flexible engagement)取代“不干涉原则”的建议。2004年6月,东盟在万象召开由各成员国学者和官员参加的研讨会,对东盟的合作机制与原则改革的相关问题进行了讨论。

目前,各方对于东盟合作机制与原则改革的争论焦点:一是要不要进行改革?二是在多大程度上进行改革?三是在哪些方面进行改革?四是如何妥善处理改革与保持“东盟方式”特点的关系?

关于要不要进行改革的问题。由于近年来东盟在诸多问题上行动迟缓,缺乏有效的应对之策,甚至已影响到东盟合作发展,因此东盟内部对东盟现行合作方式与原则进行改革的呼声日益高涨,普遍认为改革势在必行。

关于将在多大程度上进行改革的问题。从目前的争论来看,主要有两种观点:其一是认为应当进行大规模的、结构性的改革,应当“采用新的工作机制”①,引入“制约机制”,重新审视“东盟方式”和“不干涉内政原则”。正如印度尼西亚战略与国际研究中心监督委员会委员尤素福·瓦南迪所指出的,为了实现东盟共同体的目标,“东盟的机制必须进行更大的改革”②。其二则是认为“东盟方式”是东盟得以成功的关键,而“不干涉内政原则”是“东盟方式”的基石,不能抛弃③。不过,总体而言比较一致的看法是:改革是必须的,但保持东盟方式也是必要的。这就意味着,改革应该是局部而不是全面的,经过40年的发展而形成的东盟合作方式与原则的总体框架不能改变,改革的目的主要在于提高东盟对于突发事件的应变能力、决策能力和执行政策的能力。

关于将在哪些方面进行改革,即改革的范围问题。近年来的争论主要集中在以下方面:

其一,是否需要建立一个“超国家机构”?即为了提高东盟决策和执行政策的能力和速度,成员国是否要做出适当的主权让渡?对此,反对的呼声较高。尽管有许多人认为应该引入“制约机制”,但更为广泛的意见认为不能建立“超国家机构”,这是由东盟的性质和特点所决定的。从英文名称的用词来看,也反映了东盟和欧盟本质上的不同:欧盟(European Union)的Union一词,其基本含义是“同盟”、“联合”、“合并”,意为更加紧密的国家联合体,因此欧盟“成员国将自己的部分经济主权交给一个超国家的机构④;东盟(the Association of Southeast Asian Nations)的Association一词,其基本含义是“协会”、“团体”、“协约”,意为比较松散的联合体,这与东盟的实际相一致。因此,在东南亚的华文媒体中,从来不称“东盟”,而称“东协”即“东南亚协约”,各国政要也历来不承认东盟是一个结盟体。对此,西蒙·泰伊的观点颇具代表性——“东盟方式”强调东盟是一个“协约”(association),顾名思义就是不能搞成结盟,不会成为欧盟那样的联盟(Union),因此不能有超国家的机构⑤。

其二,应该对哪些机构进行改革?对此,已有东盟资深专家建议,机构改革应涉及以下方面⑥:

(1)必须建立起相关的制度,以便对区域宏观经济、烟雾问题,以及有关移民、毒品走私、跨国犯罪等政策的制订和执行实施有效监督;东盟峰会年度会议必须制度化,应公开声明东盟峰会为东盟的最高决策机构;东盟外长会议的作用不应再被认为是不可替代的,应当专门化,其他领域的部长会议也应当受到重视。

(2)东盟秘书长的职能必须加强;秘书长要为部长会议和东盟首脑会议的所有决定做前期准备;应授予秘书长议事日程的安排权,以及督促和监督的职责。

(3)东盟高官会议(the Senior Officials Meetings)的筹备工作应当由秘书处的专职人员接管。

(4)普通民众、专家组、非政府组织,以及相关社团都应该有表达意见的机会,应该允许它们积极主动地参与东盟的合作。

(5)东盟应当具有维和能力,在本地区的任何意外状况,都应被理解为是本地区的共同事务,应当争取联合国安理会和国际社会的支持;在维和过程中,无论哪里需要,都应得到帮助;应建立东盟维和训练中心(A Peacekeeping Training Center for ASEAN)。

(6)应当建立由外交和国防官员组成的特别高官会议,以便加强外交和区域防务方面的合作。

(7)为了加强东盟在政治安全领域的对外合作,东盟地区论坛(ARF)的作用必须加强,应重视“二轨”(即民间)的参与;应当建立一个小型的东盟地区论坛(ARF)秘书处,使其成为东盟秘书处的一部分,但其作用应是独立的,在人员配备上应适当吸收非东盟国家的人员参加;东盟地区论坛应更加积极地贯彻执行相关协议,并承担起出版年度国防白皮书、交换军事/防务官员、对军事演习派出观察员、建立搜寻和救助机制等方面的任务。

关于如何妥善处理改革与保持“东盟方式”特点的关系问题。东盟内部普遍认为“东盟方式”尤其是“不干涉内政原则”最能体现东盟与众不同之处,也是最能吸引新成员国加入东盟之处,因此必须处理好改革与保持“东盟方式”特点的关系。越南学者指出:鉴于越南在意识形态、政治经济体制、对外政策等方面与东盟之间存在的巨大差异,在冷战后初期越南之所以会选择加入东盟,东盟所奉行的“不干涉成员国内政这个政治和安全原则也是重点考虑。”“正是这种‘东盟方式’使得东盟吸引了越南。因此,对这些原则的争论,越南观察家们认为是对东盟团结与统一尤其是对新老成员国之间关系的削弱。”⑦ 柬埔寨前第一副首相翁霍也曾表示,“加入东盟这个尽可能平等地而不是通过干涉来解决彼此间争端的生机勃勃的组织,柬埔寨的安全将得到加强。”⑧ 可是,奉行绝对的“不干涉内政原则”,也的确多次影响了东盟的整体利益和形象。因此修改“不干涉内政原则”的呼声此伏彼起,争论一直在继续。在1998年的东盟外长会议上,泰国外长素林提议东盟成员国间的关系由“协商一致”和“不干涉内政”逐步转向“灵活接触”(亦称“弹性介入”)。菲律宾外长也表示支持泰国的观点。但是,马来西亚和缅甸表示应坚持传统的不干涉内政主义,而新加坡和越南也反对改变“协商一致”原则,因此在会后发表的联合声明中,东盟外长们重申了东盟的“不干涉内政原则”⑨。不过,许多东盟官员和学者坚持认为,“不干涉内政原则”已经不合时宜,“应该放弃,因为第一,在今天的全球化时代,所有事物的发展变化都是互为联系的;第二,国家之间只有通过相互帮助,才能增强自身的社会经济基础。”⑩ 他们进而认为,改革是必须的,“干涉”可以用一种更能够接受的方式来进行。尽管理论界对于是否坚持“不干涉内政原则”的争论还在继续,但在实践中,东盟所实行的“不干涉内政原则”已在悄然发生变化。正如有学者指出的,“现在,东盟正在调整不干涉内政原则,使用‘加深合作’或者‘增进相互了解’这样的委婉词句,因为‘干涉’一词在东盟地区太过‘令人反感’。”(11) 事实上,在缅甸的民主化进程问题上,东盟已通过不同的方式进行了干涉。2005年,缅甸迫于东盟的压力,放弃了东盟轮值主席国的资格。2006年,由于缅甸在“民主化”问题上进展缓慢,东盟领导人受到了西方尤其是美国的严厉指责和不断施压。受命作为东盟特使访问缅甸的马来西亚外长赛义德因未能获准会见缅甸反对派领袖昂山素季而不满,并表示:缅甸军政府的做法妨碍了东盟的进程并使东盟蒙羞。东盟秘书长王景荣则指出:缅甸问题已经对东盟的信誉产生冲击,影响到东盟的整体形象。东盟缅甸问题核心小组甚至公开对缅甸领导人进行谴责,呼吁联合国安理会训斥缅甸(12)。这无疑是干涉了缅甸内政。

改革的前景展望

通过前文分析,我们认为,东盟合作机制与原则的改革目前已不是需不需要改革的问题,而是怎样进行改革、在哪些方面进行改革、在多大程度上进行改革的问题。总之,改革是必须的、必然的。这既是东盟顺利实现其“东盟共同体”目标的要求,也是全球化和区域一体化以及东盟事业的发展使然。

回顾东盟40年的发展,其成就有目共睹;从最初的5国到6国再到10国的合作,从区域内10国的合作到区域外的“10+1”与“10+3”合作再到亚欧合作和“10+6”合作,从经济合作、政治合作到安全合作以及其他各领域的合作,“量”的扩展亦即横向的发展很快。但是,“质”的提升却并不尽如人意。未来东盟的发展应当做到速度和效益并重,这就需要进一步提高东盟的“决策力”和“执行力”,对东盟现行合作机制与原则进行改革以应对变化了的形势就是必须的。对此,东盟已有共识。

综观近年来东盟内部的争论,我们认为未来东盟对合作机制与原则的改革将会出现以下的情况:

其一,在改革过程中,现行合作机制与原则的总体框架不会改变,改革将会是局部的、渐进的,是以提高决策力和执行力为目的的调整、充实和完善。改革将始终体现东盟成员国作为民族国家的特性,从而明显不同于已完成从民族国家向现代国家转变的欧盟成员国。东盟将始终体现其协约(association);而不是同盟(Union)的本质。

其二,在组织机制方面,东盟尚不具备建立像欧盟理事会、欧盟委员会、欧洲议会、欧洲法院、欧洲中央银行、欧盟外交总管那样具有更大权力的“超国家机构”的基础和条件,货币的统一、外交的统一、防务的统一都还为时尚早。未来很长时期,“东盟的合作仍将继续在政府间行动的基础上推进,而这种行动是谈判而不是超国家的行动。《东盟宪章》将更加注重机制化的合作和多边的行动(13)。不过,以下改革是有可能的:

(1)外交部长在合作中的地位和作用将受到一定的限制,外长会议将专门化,其议题将逐渐只限于讨论外交和安全问题。而其他部长级会议的作用将进一步受到重视。

(2)有可能建立一个由外交和国防官员组成的特别高官会议,以便加强外交和区域防务方面的合作。

(3)为提高协调和执行能力,东盟秘书长的职权将得到一定的扩大,秘书处的工作将进一步加强。

(4)有可能建立一个小型的东盟地区论坛(ARF)秘书处,与东盟秘书处合署办公。

其三,在决策方式与合作原则的改革方面,为维护东盟的团结和统一,尤其是照顾东盟新成员国的情绪,仍将继续坚持“协商一致原则”和“不干涉内政原则”。因为东盟一再强调,“不干涉内政原则”是“东盟方式”的基石,不能抛弃。但是又强调,为维护东盟的整体利益,在具体执行过程中,可能会采取更加灵活的方式,“在得到特别请求的情况下,成员国可以对其他成员国提供技术、财政以及其他方式的援助。”(14)

总之,对东盟来说,改革将是一柄双刃剑。但从东盟事业发展的大计考虑,改革是必须的。世界上没有一成不变的东西,稳妥的改革可以争取主动。正如有学者指出,“危机和改革挑战着我们已经僵化的思想和我们的机制。随着时间的流逝,一些机制已经失去作用,许多机制也会过时。但一些机制也是可以通过改革来获得新生的。”(15)

注释:

①Regional Workshop on " Towards an ASEAN Community:Agenda for Development and Social Responsibility through ASEAN Integration" held in Vientiane,June 22-23,2004.

②Jusuf Wanandi," ASEAN' S Past and the Challenges Ahead:Aspects of Politics and Security" ,in Simon S.C.Tay,Jesus P.Estanislao and Hadi Soesastro,eds.,Reinventing Asean,Institute of Southeast Asian Studies,Singapore,2001,p.31.

③Simon S.C.Tay and Jesus P.Estanislao," The Relevance of ASEAN Crisis and Change" ,in Simon S.C.Tay,Jesus P.Estanislao and Hadi Soesastro,eds.,Reinventing Asean,p.19.

④Lorraine Carlos Salazar and Sanchita Basu Das," Bridging the ASEAN Developmental Divide Challenges and Prospects" ,ASEAN Economic Bulletin,Vol.24,No.1,April 2007,p.10.

⑤Simon S.C.Tay," Institution and Processes Dilemmas and Possibilities" ,in Simon S.C.Tay,Jesus P.Estanislao and Hadi Soesastro,eds.,Reinventing Asean,p.248.

⑥Jusuf Wanandi," ASEAN' S Past and the Challenges Ahead:Aspects of Politics and Security" ,pp.31-32.

⑦Nguyen Phuong Binh and Luan Thuy Duong," Expectations and Experiences of the New Members" ,in Simon S.C.Tay,Jesus P.Estanislao and Hadi Soesastro,eds.,Reinventing Asean,p.188,p.198.

⑧Ung Huot,keynote address at the CambodiaASEAN Forum on " ASEAN at 30.Achievements and Lessons for Tomorrow" ,Phonm Penh,Aug.8,1997.

⑨[新加坡]《联合早报》1988年7月20日。

⑩John Funston," Challenges Facing ASEAN in a More Complex Age" ,Contemporary Southeast Asia,Aug.1999,p.208.

(11)Jusuf Wanandi," ASEAN' S Past and the Challenges Ahead:Aspects of Politics and Security" ,p.31.

(12)[新加坡]《联合早报》2006年6月21日。

(13)Lorraine Carlos Salazar and Sanchita Basu Das," Bridging the ASEAN Developmental Divide Challenges and Prospects" ,p.11.

(14)Simon S.C.Tay and Jesus P.Estanislao," The Relevance of ASEAN Crisis and Change" ,p.19.

(15)Ibid.,p.3.

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