杜新强
（江苏省扬州市宝应县住房和城乡建设局 中共中央党校(国家行政学院)研究生院 225800）
摘要：党的19届四中全会提出推进政府治理体系和治理能力现代化建设，地方政府债务问题是当前一个亟待监管完善的问题，是推进地方政府治理体系现代化的关键环节之一。特别是从2008年开始，由于受到全球性金融危机的影响，国家出于稳定经济和拉动内需制定了扩张性的经济政策，政府显性债务及隐性债务迅速增加，使我国一直存在的地方债务问题越来越严重。由于对各级地方政府债务有效管理制度不健全，造成很多地方的债务管理较混乱，各类型政府融资平台错综复杂，增加了地方政府的债务风险。本文将从控制权视角出发，探索解决地方政府债务管理问题的有效措施。
关键词：地方政府债务；风险防范；控制
引言：各级政府在引进投资项目或建设公益性项目时，或者对政府事业单位进行经费补助时，会从各类融资平台或公司借入或提供担保获得资金支持，这就是地方政府性债务。地方政府债务分为显性债务和隐性债务。
一、发生地方政府债务风险的原因
（一）2008年金融危机的影响。在2008年的全球性金融危机发生后，我国虽然应对及时有力，经济的稳定性没有受到明显的影响，但是也在一定程度上放缓了经济快速增长的脚步，导致各级地方政府的收入减少。另一方面，为了抵抗金融危机对我国的影响，刺激我国经济的发展，我国制定了一系列计划，实行扩张性的财政政策，各地大力兴建各类基础设施，在提供众多工作岗位的同时保证了GDP增长速度。但对于各地方政府来说，本来财政收入与以前相比就有较大回落，在这种情况下还要投入资金支持民生和就业维持社会经济的稳定性，造成了巨大的压力。为了抵抗金融危机，中央政府向各地政府代发地方债券，导致地方政府不仅要偿还中央的地方债，还要为了保持当地经济的稳定和增长投入大量资金。在这种情况下，地方政府普遍进行举债融资。
（二）财政分税体制不完善。我国1994年的财政分税体制改革不彻底，至使各级政府财权和事权没有达到相匹配。财政分税体制改革以后，各地方政府的财政收入要统一交与上级，减少了地方政府的资金储备。但地方政府还要负责管辖区域内的公共服务设施、社会保障、医疗和教育等诸多方面的建设工作，这些工作需要资金的维持，中央政府只予以少部分资金支持，很多还是要地方政府出资，造成中央政府资金充足涉及的事情相却对较少，各级地方政府资金匮乏却要承担许多方面的财政支出，这种现象使地方政府举借债务不可避免。
（三）唯“GDP”的错误政绩观。18大以前，我国对各级领导干部衡量政绩时，太片面地注重于经济指标，而忽略了其他方面，造成我国各级政府之间普遍存在互相攀比的现象，互相攀比的筹码就是政府区域内的经济发展情况和面子工程。为了追求高速发展的经济指标，建设大规模的形象工程，就需要资金的支持，直接导致地方政府不断累积债务。很多人没有摆正心态，把创造政绩放在最重要的位置，忽略了债务问题带来的影响。要想创造优秀的政绩，政府就必须有大量的资金支持，必须向各类金融机构借款。出现了借的资金越多，领导任期内政绩越大，债务和政绩成正比例的奇怪现象。
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二、控制视角的地方政府债务管理
（一）提高风险意识，强化风险管理
各级地方政府为了弥补财政支出和收入之间的巨大差距，进行举债是目前最普遍的解决问题方法。但我们也要意识到，政府对债务的承受能力也是有限度的，因此在进行举债之前，一定要全面分析地方政府自身的承受能力，以及对债务的解决能力。地方领导要提高债务风险意识，合理的控制债务规模，实现对债务的良性运行。对于地方政府来说，由于要统筹区域内的经济发展和社会民生以及债务问题，所以要提高对债务风险的重视程度，并把债务风险管理落实到制度中。
（二）完善风险评估，实现全流程监管
有效的风险评估工作，是地方政府实现债务风险精准管理的前提，可以摸清底数掌握实情，做到心中有谱，应对有效。对即将发生的债务风险，可以进行一定程度的预测，及时查找并确认存在的重大风险问题，对影响债务偿付的各项因素进行及时的监控，通过科学的计算预测出发生债务风险可能性的大小，以及影响范围，并设计出对应的解决措施。
基于控制视角的完善地方政府债务对策：
（一）完善债务控制活动机制。地方政府在对债务进行具体管理、规范债务规模时的措施，称之为控制活动，主要包括对债务发行的授权审批流程进行严格控制，制定科学的管理措施，对发债行为进行统一控制和规范。可以设立诸如债务管理机构、地方财政部门等审批机构对自身的债务行为进行管理。地方政府在进行发债之前，必须向上一级政府进行申报，数目较大等特殊情况要向中央进行申报，在报告中详细列举发行的债务以及偿还债务的方法、资金的来源和对可能发生的风险制定的应对措施，并及时提供经过本单位债务监控部门确认的材料，最大程度上保证地方政府债务资金投放的安全性。要把债务纳入政府内部的会计系统进行控制。
（二）建立全口径预算体系，完善会计制度。由于我国目前的会计制度关于债务问题涉及的范围较窄，缺乏全面的报告内容，对债务的总体规模和具体细节无法全面的呈现，应用于其他方面的收付实现制在债务核算方面也无法行通，致使会计部门在地方政府债务管理中无法发挥应有的作用，因此要对现有的政府部门会计体系进行改革和完善，及时客观地反映地方政府债务状况，市政府部门准确掌握债务的发展动态，避免了债务问题的累积，降低发生地方政府债务风险的可能性。对资金要进行有效的预算管理和控制，我国政府在总的收入和支出方面，政府债务有重要的影响力，并且由于债务资金的不确定性以及风险性，所以必须要进行控制，把债务问题归属于地方政府的预算编制。在其他发达国家，也存在政府债务问题，为了防止地方财政的失控，制定了许多法律对其进行约束和规范。我国可以对此进行借鉴，利用科学的预算手段，以及有力可靠的执行机制控制地方政府的财政问题特别是债务问题，避免出现政府债务危机。对政府的财务信息，要及时准确地向社会公开。
（三）完善信息公开制度，强化公众监督。由于当前我国各地政府的信息公开度，特别是债务信息公开度不高，缺少公众对政府债务的监督和关注，隐性债务问题及其可能产生的风险被掩盖。及时公开政府政务信息，可以使公众及时了解并进行监督，减少隐性债务，有助于推动地方政府自觉加强债务管理从而减少债务风险。对政府的各项收入和支出情况，包括隐性债务和显性债务，以预决算公开的方式向外界公开，增强政府在融资时候的慎重性，不轻易进行举债借款，减轻政府的债务负担。在政府内部不同单位之间对资金情况进行及时交流，有利于资金的统一安排和规划，地方政府在举债借款时就更有计划性，而不是盲目的融资。
（四）对融资平台加强管理。要取缔不合规的融资平台公司，并明确融资平台的性质。政府建设项目适当引入民间资本，推进PPP项目进度，减少对融资平台的依赖性，在减少政府债务风险的同时增加民间资本投入，有利于地方基础设施和公共事业的发展。
结束语：地方政府债务问题是当前的一大隐患，如果不加控制任其发展下去，将会严重影响经济发展和社会的稳定性，必须对地方政府债务进行有效的监管，健全债务管理体系、提高风险意识、防范地方政府债务风险。
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[4]李永友,马孝红.地方政府举债行为特征甄别——基于偿债能力的研究[J].财政研究.2018(01).
论文作者:杜新强
论文发表刊物:《论证与研究》2019年11期
论文发表时间:2020/4/8
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