登上关系正常化的第一个台阶——试论美国驻中国联络处的建立，本文主要内容关键词为：第一个论文,联络处论文,中国论文,台阶论文,试论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1973年2月，美国总统国家安全事务助理基辛格第5次访华，中美双方商定各自在对方首都设立联络处。互设联络处协议的达成，是中美关系改善的一个重要标志，是中美关系正常化过程中迈出的一个重要步骤。“它不仅促进美中两国接近，而且还提供了基础，使两国政府的最高层就共同关心的问题能通过一条经常性的渠道向对方提出自己的意见”[1]。
本文从探究历史的根源出发，侧重于对美国驻中国联络处成立全过程的描述，揭示美国驻中国联络处是中美双方探索和磨合的结果；作为两国政府根据现实的战略需要而设立的特殊的联络机构，中美两国高层领导人对其所给予的高度关注，也说明了中美两国尤其是中国政府对刚刚解冻的中美关系的珍惜及早日实现中美外交关系正常化的期待。
一、设立美国驻中国联络处的酝酿与协商
1973年初，中美关系逐步升温。1月27日越南和平协定签字，消除了中美交往的一个主要障碍，双方在印度支那问题上逐步取得更多的谅解。在抵御苏联的威胁、维持世界的均势方面，两国也取得了更多的一致意见。在1973年2月基辛格与毛泽东的会谈中，主题就是如何对付苏联在全球的战略行动。基辛格讲到中美两国都面临同样的危险，“有时我们可能会用不同的方法，但目标是一致的”。毛泽东认为，“只要大家的目标相同，就不会相互伤害，我们才能联手对付一个坏蛋”。[2]两国战略目标的接近，使得美国决策层认为中国的国家安全和本国利益是一致的。基辛格在回忆录中曾写道：“就尼克松和我两人而言，对莫斯科的外交政策将始终服从于美国国家利益这一坚定的观点，在我们看来这些利益包括维持中国的领土完整。假如苏联打垮中国的企图得逞，对世界均势的灾难性打击决不会小于苏联征服欧洲的后果。”[3]“如果我们共同的战略估计是正确的话，那么，北京和华盛顿就有必要用戏剧性的方式来显示两国确实在相互靠拢。从北京的观点来看——从我们的观点来看也一样，但须正确加以理解——这种公开姿态发出的信号是：谁要是对中国施加军事压力，美国决不会漠然置之”。[4]“但是我也知道，在七十年代初期，这种主张还不为美国大多数公众和领导层的舆论所熟悉和赞同。因此关键在于必须首先加强中美两国之间的有形联系”。[5]
双方对维持世界均势的共同关切态度要求彼此之间建立经常而密切的政治接触，可是双方在台湾问题上未达成共识却妨碍双方关系实现完全正常化。中国对于中美两国关系正常化提出了三个条件：从台湾撤走所有的美国军事人员，美国断绝与台湾的外交关系，美台终止“共同防御条约”。1973年尼克松开始第二任期，中国感觉到美国对华政策的连续性可望继续存在。同时中国高层领导人也认为，美国不会很快断绝与台湾的“外交”关系，需建立一个过渡性新机构来推进与美国的新关系。为了国家安全，毛泽东和周恩来不仅跨越了意识形态，并把台湾问题降为次要问题。双方在台湾问题的分歧暂时从属于致力于抵御苏联扩张这一战略目标，对建立两国关系采取了相当灵活的方式。
随着中美两国的政策开始朝着平行方向发展，双方需要经常性的情报交流，加强贸易和科教等方面往来的愿望也日益强烈，双方现有的联系途径显得很不方便、很不够用了，需要一个特殊的机构来完成。1973年2月，基辛格第5次到北京访问。为了建立规范的交流渠道，逐步把脆弱的中美关系培植成熟，尤其要显示中美在战略上的接近，基辛格和中国领导人同意在各自的首都建立一种特殊的联络处。
在美国，建立联络处的想法最先是由美国国务院的官员提出的。[6]1972年2月，尼克松访华期间，就承诺在北京建立一个办事处，[7]但没有得到中国政府的积极回应。1973年初，基辛格的工作班子针对在北京建立一个联络机构问题进行过讨论。据曾任美国驻中国联络处副主任的霍尔德里奇回忆：“1973年1月，我们开始谈论互相间将来的关系问题以及设立一个委员会的好处。我个人觉得可能中国人会阻止我们的关系走得太远。我认为也许一个贸易委员会性质的东西更容易让他们接受些”。[8]2月，基辛格离美赴华之前，对于在北京建立一个什么样的机构并没有确定的概念，他责成中美上海公报的美方主要起草者之一、后来又成为美国驻华联络处副主任的国家安全委员会高级工作人员霍尔德里奇起草一份可供选择的方案，列出可以设立哪几种使团。“我们从事实出发，即考虑到美中两国间没有正式的外交关系，不可能设立正式的大使馆”。为此，霍尔德里奇提出了三个方案：贸易使团、联络处和领事馆。他认为贸易使团比较合适，“提出设立贸易使团的办法最有可能获得成功。……我考虑这种办法对中国人来说丝毫不会引起政治上的困难”。[9]
在与周恩来的会谈中，基辛格提及设立一个永久接触点的好处，他本来打算建议采取某些气派不大的步骤，譬如在中国设立美国贸易代表处。当时基辛格等人以为，“只要台湾代表还在华盛顿，北京就不愿在那里开设任何代表处。不料周恩来决心向前跨一大步，使我们两国建立事实上的外交关系”[10]。基辛格把互派贸易使团作为首选的办法向周恩来提出，周恩来“在倾听了基辛格提出的意见并考虑了几种可供选择的办法后，毫不迟疑地采取了设立联络处的办法。更有甚者，周在稍加思索后，不仅要求在华盛顿设立的中国联络处同在北京设立的美国联络处在规格上必须是相互对等的，而且他立即提出设立联络处的有关事项：人员享受外交特权，通讯往来要可靠安全，从有关部门获得安全保卫，以及东道国家协助解决联络处人员的住房用地和办公场所用地等等”[11]。基辛格和周恩来还商定，两国立即着手进行筹备，大致到5月中旬设立联络处。
基辛格同意在北京设立美国联络处，事先向尼克松作了汇报。会谈期间，1973年2月16日，基辛格专门就此事向尼克松写了一份报告，“我同周恩来的会谈进行得十分坦诚，我们非常自由地交换了对苏联战略的看法，对此我将在随后的一个较长的电报中进行回顾。……我们同中华人民共和国之间的贸易交流方面取得了巨大的进展。很明显他们准备在这些领域内增加实质性的要素和方式。现在在我们面前的主要问题是我们的代表的问题。中国方面准备在北京建立一个美国的联络处，仅仅比大使馆的程度低一级。这并不意味着正式地承认但是可以进行更多的接触，就象我们现在同埃及的方式一样。另一方面，周恩来提议在美国，可能是华盛顿建立非正式的中华人民共和国的办事处。他还没有告诉我他们的意图，可能是一个贸易办事处。……无论您建议中华人民共和国在美国是建立贸易办事处或者某种其他形式的非正式的办事处，我都会表示赞成。我个人完全赞同。很难拒绝这样的有创见的意见。无论如何在很近的将来，这是我们前进的方向。因为它没有正式的外交地位，所以这并不意味着对于中华人民共和国的承认。……如果您在北京时间2月17日星期六对此问题给出答复的话，那将是十分有益的”[12]。
周恩来确定设立联络处的建议也得到了毛泽东的首肯。1973年2月17日，周恩来同基辛格举行第3次会谈时说：“关于昨天我们讨论的中美关系和台湾问题，我已经报告了毛主席。毛主席了解到，你们在中美关系上准备采取两个阶段：第一阶段，双方各自在对方的首都设立刚才你讲的联络处，不作为正式外交机构，但享受外交待遇，可以做正式外交机构可做的一切事情。第二阶段，实现中美关系正常化。毛主席还了解到，美方将在尼克松总统的第二届任期内实现这两个阶段”[13]。当日深夜毛泽东和基辛格的会谈中，周恩来向毛泽东汇报有关联络处的事宜已经谈妥，表明两人就联络处设立问题专门进行过商讨。实际上，关于设立联络机构的想法，中国高层领导人在1971年就有过讨论。1971年5月底，基辛格第一次访华前，根据毛泽东的意见，周恩来主持中共中央政治局会议，专门讨论了即将同基辛格举行预备性会谈和准备尼克松访华等问题。会议分析了形势，提出了打开中美关系大门的一系列重要原则和对策。周恩来根据会议讨论的情况，起草了《中央政治局关于中美会谈的报告》。在报告中，周恩来提出，在台湾问题得不到解决中美不便建交的情况下，可在双方首都建立联络机构。（注：转引自宫力《跨越鸿沟——1969-1979年中美关系的演变》，河南人民出版社，1992年，197页。部分论断来源于中共中央文献研究室编《周恩来年谱》下卷，中央文献出版社，1997年，458-459页。）这说明周恩来对于设立联络处，是有思想准备的。除了战略上的考虑外，“文革”中左倾思潮盛行，周恩来也想通过在中美间设立一个固定性的联络机构，抵消极左思潮的影响。正如霍尔德里奇所言：“看来，周显然急于看到一俟做好必要的安排工作，联络处便立即开始工作。我不得不推测周所同意的实际上是美中互派外交使团（尽管这种使团的层次低于大使级并且美中两国间还没有建立正式的外交关系），而且他急于看到设立联络处，在某种程度上反映了中国国内政治背景中鲜为外界人士所知的错综复杂的内部情况。周至少希望美国国旗在北京升起会带来一些影响”[14]。
二、美国驻中国联络处的筹建与正式设立
作为1973年2月基辛格中国之行的最重要的成果——中美两国各自在对方首都设立联络处，在2月22日双方发表的会谈公报向世界正式宣布。公报重申了1972年2月上海公报的各项原则和双方为实现关系正常化所共同承担的义务。一致认为，这段时期内取得的进展是对两国人民有益的。公报强调提出：双方一致认为现在是关系正常化的适宜时机。为此目的，他们约定要扩大在各方面的接触。他们商定了一项扩大贸易以及科学、文化和其他方面交流的具体计划。为了便利这一过程并改善联络，经商定每一方将在不久的将来在对方的首都建立一个联络处。其细节将通过现有渠道拟就。[15]建立联络机构正式列入两国政府的工作议程。
1973年2月22日，基辛格在华盛顿举行的记者招待会上高度评价了中美互设联络处的决定，并对中美关系正常化的前景表示信心。中美双方都加快了筹建联络处的工作。对于美国联络处筹备工作而言，最重要的问题显然是由谁来领导联络处和由哪些人来组成工作人员。尼克松和基辛格原先设想联络处主任由中级职业外交官担任，经过考虑，为了体现对联络处实际上也就是中美关系的高度重视，决定委派美国资深的外交官和最有声望的社会名流之一——戴维·布鲁斯。（注：戴维·布鲁斯，1898年2月12日出生于美国马里兰州的巴尔的摩（Baltimore Maryland），曾在普林斯顿、弗吉尼亚和马里兰大学读书。1949-1952年，他任美国驻法国大使；1952-1953年，在美国国务院工作；1953-1954年，任美国派驻欧洲的煤铁自治委员会特别代表；1957-1959年，任美国驻联邦德国大使；1961-1969年，任美国驻英国大使；1970-1971年，任巴黎越南问题会谈美国代表团团长。）
3月17日，美国总统尼克松在华盛顿举行临时记者招待会，正式宣布5月1日美国在北京设立联络处，并任命戴维·布鲁斯为联络处主任。白宫新闻办公室立即发出公告：“总统今天非常高兴地宣布，在美国现代史上将留下美名的外交官是联络处主任。戴维·布鲁斯先生已经接受了邀请，将成为联络处的主任，并且中华人民共和国已经同意了关于他的任命。布鲁斯大使在美国和在海外代表美国方面有着长期的工作生涯而且声望卓著。他曾任美国驻法国、德国和英国大使，曾在1970-1971年间担任出席巴黎越南问题会议代表团团长。这样，他既能代表民主党也能代表共和党总统并且代表了两党都支持本届政府对于中华人民共和国的政策。总统十分感激布鲁斯大使愿意再次放弃自己的惬意的退休生活而为自己的国家出任重要的任命”[16]。
戴维·布鲁斯被确定为联络处主任的人选，一个重要原因是中国作为基辛格开辟的新的外交领域，在一定程度上说也是基辛格的私人外交领域，他需要掌管这个机构的领导者能够领会和贯彻他的战略意图，而布鲁斯和基辛格有着良好的私人关系，进行过密切的合作。1970年12月，美国通过巴基斯坦渠道和中国协商派代表进行会谈时，戴维·布鲁斯就是人选之一。1971年，在基辛格和周恩来的秘密会谈中，基辛格就谈到戴维·布鲁斯可以代替自己来中国执行特殊的使命。[17]1971年10月23日，基辛格来中国为尼克松访华作准备，他对周恩来说：“我们将在关于联合公报的讨论中注意到总理上次提出的要点，就是关于在总统的访问之后派出一个非正式使节来中国讨论相关问题”。“如果我可以——总理不需要回答——我想要说一说我们建议布鲁斯先生的原因，就是在我们所有的大使里面，他是最受我们信任的，他也是为总统服务得最好的”。[18]基辛格在回忆录中，对戴维·布鲁斯赞誉有加，“我们对他完全信任，让他预闻绝密的情报。……他具有必要的智慧和经验足以保证联络处完成其主要任务”[19]。当时美国政府派驻联络处的情报人员李杰明对戴维·布鲁斯也有较高的评价：“布鲁斯奉尼克松总统委任为驻北京联络办事处第一任主任时，已经高龄七十三岁，外交资历显赫，几乎无人能出其右——他在冷战期间，历任美国驻英、法及西德三国大使。我相信，迄今他依然是独一无二曾经历任这三个重要盟国大使的美国外交官”[20]。同时，他又指出，1973年3月基辛格也告诉戴维·布鲁斯，“他若要称职，就得让中方打一开始就了解，他是‘总统简派’到北京的人马”[21]。
虽然尼克松和基辛格将对华外交掌控在白宫之下，但联络处作为美国驻外机构，不可能绕开国务院。其成员基本上由国务院选派，但为了与白宫保持联系，基辛格决定霍尔德里奇恢复驻外外事人员的身份并担任戴维·布鲁斯的副手。“为了不触怒国务院，基辛格同意国务院的意见：该使团要有两位副主任——这在美国外交史上少说也是一件很不平常的事——另一位副主任由国务院选派。”[22]国务院选派的人选，结果是霍尔德里奇的老朋友和老同事詹金斯。两位都是中国通。詹金斯是研究中美关系的高级专家，在20世纪40年代末50年代初曾先后在美国驻北京、天津、香港领事馆担任副领事，时任国务院中蒙事务科科长。自1969年以来，霍尔德里奇一直担任国家安全委员会东亚事务方面的高级工作人员。“这两个高级官员在外交方面是十分富有经验而且是著名的中国和亚洲问题的专家。他们曾陪同总统和基辛格一起到中国访问”[23]。整个联络处的人员，在联络处正式成立时共有26人常驻，包括保障人员在内，大约有30人。在白宫新闻办公室发布的公告中，宣布“联络处将在5月1日开始办公，美国将派出一个五人的工作小组于4月1日提前到达那里”。声称“总统认为联络处的建立在我们国家同中华人民共和国的关系上迈出了具有重要意义的一步。它将促进交流，增强两国之间已经实际进行着的贸易交往”。[24]
三、中、美、台湾地区对设立联络处的关注及定位
中国政府对美国驻中国联络处先行团非常重视，对其在中国的行程进行了周密的安排。在联络处先行人员到达北京后，又给予了热情的接待。1973年3月初，中方就告知美国政府：“美国的联络处先行团可以和中国旅行社在香港接触来安排签证、进入广东及飞往北京的事宜。中国方面将应美国的要求在北京为美国先行团安排住宿、交通方式（工具）、司机和一个翻译（译员）。关于为美国先行团建立一个电报地址和邮件地址的事情，可以在先行团到达北京之后由他们来决定。其他事情，诸如电报线路、建立无线电台（电传打字机，电报交换机，打字电报通讯），空运设备与装备等，可以在美国先行团到达北京之后由双方讨论协商”[25]。4月5日，由美国驻华联络处副主任詹金斯率领的第一批美国驻华联络处人员先期到达北京。进入广东，他们就受到了当地外事部门领导的接见，并且游览了城市。到达北京后，外交部官员对先行团人员照顾周详。[26]正如他们所说：“尽管当地有些困难，中国破例满足我们的要求。完全符合华盛顿提出的互换要求。四天里得到了特别热烈的欢迎，欢迎的高潮是昨天晚上由外交部长助理章文晋主持举行的宴会。……整个晚上十分惬意而放松。章十分友好地祝酒。他和他的同事们尽力来帮助我们工作”[27]。
5月18日，周恩来专门会见了到京的美国驻中国联络处主任戴维·布鲁斯，就中苏关系、柬埔寨等问题进行了交谈。7月1日，在中国政府的大力协助下，美国驻中国联络处正式成立。
美国驻中国联络处成立后，中国政府尽力配合联络处的工作，并兑现了周恩来和基辛格会谈中所作的承诺。除了某些例外，美国联络处人员实际上受到了外交使团的礼遇。他们可以积极参与享受外交界的生活；享有在汽车上挂上外交人员专用牌照的权利；可以方便地进入中国外交部；可以自由地同各国外交界同行和外国报界人员保持接触，不受限制。他们还可以前往中国对外开放的地区旅游，并受到大致相当于正式委任的外交人员的身份的待遇。[28]
这种性质的联络机构，正如基辛格所言，“虽无大使馆之名，却有大使馆之实”。[29]基辛格对他所创设的联络处更是洋洋得意，“现在我们终于找到了使这个难题（注：指台湾问题）迎刃而解的办法了。双方建立正式的外交关系必须等到台湾问题达成协议之后，这条原则仍然不变。但实际情形是，后来双方终于建交时，只不过把各自联络处门口铜牌上的字改写成‘大使馆’罢了。于是在短短两年内，双方由没有什么把握地通过中间人传递条子的状态，一跃而建立了大多数与北京保持正式外交关系的国家都比不上的那种密切的政治关系”[30]。时任台湾驻美国大使沈剑虹也认为成立联络处，是迈出“关系正常化”的半步，“功能与大使馆极为类似，只是没有大使馆的名称而已”[31]。他还不无赞赏地说：“在国际外交史上，‘联络办事处’完全是空前的，它是介于完全外交关系与无外交关系之间的一种机构。发明这种沟通华府与北平关系机构的人，无论是谁都应该获颁天才奖章。任何一方可以各凭自己的观点，使‘联络办事处’为迈向全面外交关系前进的一步，或是有所保留的一步”[32]。
从美国政府宣布在中国成立联络处到联络处主任戴维·布鲁斯抵京，中国的官方报纸《人民日报》、《文汇报》等摆脱了社会制度和意识形态的约束，对每一重大步骤都给予了报道，使大多数中国人认识到这样一个机构能够推动中美关系向前迈进。
与中国官方正面宣传一样，美国新闻媒介对美国驻中国联络处也给予了积极评价。如美国《时代》杂志报道说：“恰恰在尼克松总统具有历史性意义的访华一周年之后，北京和华盛顿又宣布了两个长期互相敌视的大国在外交关系上的新的重大突破性进展，即总统的助手基辛格第五次访问北京之后，两个国家将在彼此的首都建立‘联络处’。基辛格说，除了‘严格的正式意义上’的外交责任外，它‘覆盖两国关系的整个领域’。”[33]并十分中肯地评价：“华盛顿和北京宣布双方达成协议要在各自的首都建立‘联络处’，这是两国正式外交关系过程中有意义的一步进展，正如一位美国外交官兴高采烈地说，‘我们正在北京建立大使馆，只不过用另外一个名字来称呼它’”[34]。
美国驻中国联络处的设立，引起台湾当局的怀疑和恐慌。在中美联合公报发布后，台湾“外交部”立即在台北发表声明，提醒美国政府注意“中华民国”的反对立场。台湾当局并指示沈剑虹，要求美国政府澄清立场并重申对“中华民国”的所谓保证。沈剑虹相继拜会国务卿罗杰斯、副国务卿鲁希，美国官员除泛泛答复与中国的交往不会损害台湾的利益，互设联络处不会影响与“中华民国”的现有外交关系外，并没有给予实质性的保证。既然白宫决心逐步推进中美外交关系正常化，美国国务院也只能这样来安慰自己的盟友——台湾了。
台湾的诸多媒体，有的忧心忡忡，担心美国驻中国联络处就是变相的大使馆，中美会很快建立外交关系；有的愤愤不平，并基于美国驻中国联络处建立后，中、美、台之间关系和国际上对台湾态度出现的变化，积极向国民党政府建言献策。台湾《问题与研究》载文指出：“美毛关系已进至实际建交阶段。此一发展，除博得美国内外姑息主义者的喝彩外，客观事实表现的，却是助长了毛共对外统战的声势，加深了俄毛关系的紧张，尤其是丧失了盟国和友邦对华府的信心，因为它们都受到或多或少的冲击。在此情况下，以重信义守原则为对外政策基准的中华民国，当然是受害最大的。我们对此横逆之来，只知检讨自己，策励自强。对于盟国与伪政权互设联络处的协议，只由外交部发表严正声明，誓言不承认而已。”并建议台湾当局“动员全国才俊，有组织有计划地分赴海外，展开国民外交活动”，以阻挡所谓“国际间媚共逆流的泛滥”。[35]这些建议，在国际外交时局和国家利益面前，只能是自我安慰，不会有什么效果。
尼克松就任美国总统后，中美两国由于各自的需要及共同的战略需要，逐步联结在一起。在双方首都建立实质性的外交机构，体现出中美关系在特定时期的飞速发展。通过设立联络机构而建立的这种沟通和磋商机制，不仅能消除两国高层领导人的隔阂，更重要的是，它打破了两国之间的壁垒，增进了两国人民的相互认识和了解，在一定程度上，为两国关系实现正常化奠定了基础。正如一位学者所言：“1973年春，中国和美国联络处的开设被证明是这段时期美中关系的最重要的里程碑之一。……随着这些使团的建立，双方国家跨越了一个看似在几乎所有最可怕的形势中不可逆转的门槛。而且，外交基础的建立在台北的将来的问题上给蒋介石发出了一个明确的消息”。“非正式的大使馆为恢复中美间贸易，促进外交运转，和使交往渠道多元化方面奠定了基础”。[36]尼克松在给周恩来的信函中也指出，两国各自在对方首都设立联络处，“这项措施不仅给我们双方的那些项目和交流提供了便利，而且它还具有非常重要的象征意义”。[37]联络处的建立，表明中美关系的发展登上了一个新的台阶。
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