再论养老金制度改革——分析原则、分析错误及其政策意义，本文主要内容关键词为：养老金论文,制度改革论文,意义论文,原则论文,错误论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
本文译自“Reforming Pensions,International Social Security Review,2009年第2期”。
本文概括介绍了我们的两部新作(Nicholas Barr and Peter Diamond，2008)的核心研究内容和政策结论。这些著作的出版有两个动因。一个原因是，几年前我们曾作为中国政府邀请的一个小组的成员，对中国的养老金制度进行考察，并撰写了一份可能有助于改进相关政策讨论的报告。①另一个原因是，作为同行，我们对世界银行的一项研究报告(Holzmann and Hinz，2005)进行了评审，而我们认为它的分析是不全面的。
全文首先从相关经济理论入手，讨论了一些核心的分析原则和一些拙劣而常见的分析错误，然后提出了政策含义和可能的政策启示。本文的一个核心观点是：许多国家的养老金出现“危机”的首要原因是没有适应预期寿命提高(也有一些遗憾的例外)、出生率下降和提前退休等长期趋势。②此外，两个晚近出现的现象也产生了一定的影响，即(广泛但不普遍的)婴儿潮和养老金制度规模的普遍扩大。此外，解决融资问题的改革可能也是改进养老金制度设计的一个机会。
有些养老金制度的缴费率、每月津贴发放额(benefits)和退休年龄是很早以前就确定下来的，它们与预期寿命提高所包含的退休期延长、平均退休年龄提前和出生率下降所包含的依赖率的上升是矛盾的。因此，做一些调整是必要的；再者，考虑到中国(实行只生一个孩子的政策)、美国(出现过婴儿潮现象)、印度(两种情况皆无)三个国家预计的2050年的年龄金字塔结构惊人的相似，即使没有婴儿潮，也需要进行一些调整(Nicholas Barr and Peter Diamond，2008：表1.5)。除了应当随着物价和工资的上涨进行调整之外，融资问题的主要原因还在于传统的确定收益型制度(defined benefit system)采用了静态设计，它不能随着人口趋势进行自动调整。但这个问题并不是固有的，正如德国最近的改革所表明的那样，确定收益型制度是可以设计成随人口变量而自动调节的。至于积累式确定缴费型制度(defined-contribution system)和名义性的确定缴费型制度(notional defined-contribution system)，存在的问题则不相同：这两个制度可以根据资金状况来调节津贴(benefit)水平。在缴费率和最早享受养老金的年龄已定的情况下，问题的关键不是不充分的津贴水平是否能持续，而是它是否能实现。
一、养老金制度的核心分析内容
(一)来自经济学理论的分析原则
经济学理论对养老金问题提出了如下结论：
1.养老金制度有多重目标。个人和家庭的主要目标是稳定消费和保险。政府还有其他目标，包括减少贫困和再分配。分析不仅要考虑所有这些目标，而且要考虑经济效益和增加产出等其他目标。
2.应当从整体上来分析养老金制度。养老金制度的设计影响到劳动力市场、经济增长、风险分配、收入分配(包括代际与性别收入分配)。在分析这些影响时，要考虑整个养老金制度，尤其要考虑到一个部分的改变是否需要另一个部分也随之改变。如果在其他部分，为了实现保险和再分配的目标而发生扭曲，那么，要想在没有扭曲的情况下设计这一制度的某个部分，并不会对效率带来好处。因此，考虑到第一层养老金对减贫要素的需要，念念不忘存在精算关系的第二层养老金是不会有好处的。对分析而言，重要的是整个制度的综合效果。同样，在分析收入影响时，应当考虑整个制度而不是每个因素的累进性。例如，看一看用比例税融资的普遍型统一养老金，尽管单从税收来看它不是累进的，但整个制度是累进的。
3.应当在一个次优结构中开展分析。简单的理论假定，个人可以作出最优选择，劳动力市场、储蓄机构和保险市场可以理想地存在并运作。从分析上讲，在这样一个最优框架内制定政策是简单的，但是在一个政策工具有限而市场不完善的世界里，这样做对养老金制度设计的指导却是糟糕的。
即使在发达国家，在帮助消费者更好地了解情况方面取得的进展也是有限的。人们常常不能作出使他们或他们家庭的长期福利最大化的选择——这是过度选择或过度复杂不可抗拒的一个常见结果。与简单的理论假定相反，有时向人们提供一些有限的选择会改进结果；为不能作出明确选择的人设计恰当的默认值也是至关重要的。
除了养老产品的选择问题，消费者还面临着退休时机的选择问题。如果养老金收益与一个人预期的退休持续期存在一种精算关系，那么，寿命越长，尽可能早的退休年龄(这是一个常见现象)不可避免地会加剧老年贫困。有些人为了自己和配偶的利益而过早退休，这种情况对可以领取养老金的退休年龄提前是非常重要的，除此之外，还会提高认真设计工作激励机制的重要性。
除了个人选择问题，对养老金制度的分析还要考虑相对最优情况的其他偏离，尤其是不完全市场和税收。基于次优角度表达的观点是从养老金的多重目标出发的，而这些目标不可能同时完全实现。因此，政策必须使各种目标最优化，而不是使它们最大化或最小化。比如，只考虑稳定消费，就会认为应该建立一种使收益与工人累积的缴费正好联系起来的制度，但这种制度不能减少低收入工人的贫困，不能提供抵御劳动力市场不利影响的保险。因此，政策要在稳定消费、减贫、保险之间寻求最佳平衡，这种平衡取决于一个社会重视哪些养老金目标。
4.制度不同，对风险的分担也不同。在一个纯粹的积累式确定缴费型个人账户制度下，出现令人不满意结果的风险(在保险金被当作一种年金的情况下，除寿命风险外)被强加给了单个工人。在纯粹积累的制度下，风险配置可以因为政府保障或政府救援而被改变。在一个纯粹的雇主提供确定收益的安排下，除非雇主破产，否则按公式来支付津贴的风险会由雇主承担。雇主可以把风险分散到当前工人和未来工人身上(调整工资)，分散到股东身上(减少利润)，或者分散到消费者身上(将亏损成本部分地转移到价格上)，从而使风险广泛分散。③这种风险配置也可以用政府保险或救援来改变。在一个通过强制性社会保险缴费(即通过工资税)来融资的纯粹的现收现付式确定收益型制度下，风险由缴费者分担，即由目前正在工作的一代人分担。在纯粹的现收现付制度下，风险的配置可以通过多种方式改变，例如调整津贴，改变部分积累方式或借贷，将风险在不同代的人之间进行转移，调整缴费或者收益等。最后，在一个用一般税入和(或)缴费融资的制度下，风险由所有纳税人分担，从而通过不同代的人来承担(因为当前税收和未来税收可以随着债务的改变而改变)。因此，最重要的是，一个带有现收现付因素的制度允许代际间的风险分担，而这种情况在完全积累式个人账户制度下是不会发生的。
5.积累水平影响着代际分配。正如下面将进一步讨论的那样，影响储蓄的积累会影响资源的代际分配。要评价这种政策，必须从不同代人的工资水平和死亡率与发病率的角度来评价他们的相对位置。
6.制度不同，对男女的影响不同。像其他制度一样，养老金制度会对影响着有薪工作、护理工作和闲暇的相关决策形成激励。它们也影响男性和女性的收入流，无论是处于已婚状态还是在失去配偶或者离异状态，皆是如此。分析要反映社会价值、个人偏好和一个国家与其他国家经济形势的多样性。
(二)分析错误：来自世界银行和其他机构
有关养老金的讨论很容易受到分析错误的影响，下面是其中的一些典型例子——它们有的来自世界银行，当然不仅是世界银行。重要的是，要清楚这些错误不是基于对实证的重要性的不同价值判断或不同看法——它们是一些有缺陷的分析例子。
1.一孔之见。这种分析常常只关注稳定消费之类的单一目标，而对减贫和性别平衡等其他目标的关注不够，因此也许是有缺陷的。同样，孤立地考虑养老金制度的一个方面而忽视其他方面的影响，一般来讲也是错误的。把再分配从制度的一个方面转到另一个方面是不会提高效益的，即便这种变化并没有使某个人部分地偏离完全精算原则。
2.不适当地运用最优分析。这个错误是重视由一系列养老金安排引起的劳动力市场扭曲，但忽视或低估了这些安排对养老金体系各种目标的贡献——没有扭曲就没有这些贡献。一个包含减贫目标的养老金制度会有扭曲；将扭曲最小化意味着将贫困最小化。痊愈比患病还糟糕。任何最优计划都必然会引起扭曲：如果扭曲从有效的自由放任式的配置出发，会减少二阶效益成本，但也会带来一阶分配收益。那些从劳动力市场效果看缴费与收益之间的精算关系是最优的观点，往往会被次优理论认为是错误的。当然，对养老金的设计应当避免大的扭曲，而不是用它们对目标的贡献来证明其合理性，并由此得出结论，认为扭曲最小化不是一个正确的目标。
还有一个错误是不加区别地接受养老金提供者之间的竞争会增加选择，降低行政管理费用，因此对消费者来讲是有益的观点。虽然这种推论在许多市场上广泛运用，但它低估了养老金信息与决策方面存在的严重问题。这些问题并不意味着不应当有消费者选择，相反，应当谨慎设计选择，比如对推迟退休提供足够的刺激、限制选择，以及为资产选择精心设定默认值。竞争既包含价格和质量竞争，也包含销售竞争。
3.不适当地运用恒稳定态分析。这个错误是关注养老金制度改革在稳定态下的设计而忽视或者低估走向稳定态的必要措施。如框图1所讨论的那样，在考虑是否从现收现付制度转向积累式养老金的情况下，这个问题变得尤为重要。与此相关的一个错误是认为积累式养老金本身就是优越的，因为股市回报率超过了工资增长率；这个看法因为几个原因是错误的，尤其是它并没有考虑向积累式转移将如何融资的问题。
4.对隐性养老金债务的不完全分析。那种只看见未来债务(即未来养老金支出)而忽视政府征税能力所产生的显性资产和隐性资产的分析是有误导作用的。过分狭隘地注重成本也会忽视增加老年保障给人民福利带来的较大改善。正如只要债务与GDP之比还太大，公共财政就从不需要完全偿还一样，国家提供的养老金也不必要是完全积累的，只要未积累的义务与缴费基础相比增加得还不过分就可以。一个相关的错误是，把隐性债务和显性债务等量齐观。事实上，它们不是等量齐观的，因为改变两种债务实际价值的政治活动是不同的，债券市场对它们的态度也不同，这是可以理解的。
5.对融资效果的不完全分析。这个错误掩藏在多个外衣之下。
(1)过分强调资金流。撇开住房问题，一个养老金领取者晚年的生活水平取决于他或她消费年轻工人生产的物品和服务的能力。现收现付制和积累制是两种对这种产出的组织要求。因此，过分强调养老金如何融资而忽视未来国民产出及其在工人与养老金领取者之间的分配是错误的。它的错误在于，没有认识到以未来产出为基础的积累效果取决于对如下一系列问题的回答，而其中许多问题却常常没有得到彻底解决或者被忽视了。
○养老金积累能增加储蓄吗？
○增加储蓄是一个好的目标吗？
○积累式养老金能提高资本市场的绩效吗？
○如果能，还有必要为此实行强制养老金吗？
○跨代际间的再分配效果——是不可避免的——是可取的政策吗？
我们在下面的政策讨论中将再次讨论积累可取与否的问题。这类错误的一个常见例子是，认为由于建立了积累式确定缴费型账户，几乎没有必要采取行动进行适应人口变化的调整。在积累已定的条件下，退休后存活的时间越长，每月的收益就会减少，因此这种看法认为不存在融资问题。但这并不意味着没有社会问题——在这种情况下，津贴不足——如果退休年龄不作较大改变，情况尤其如此。
(2)没有考虑积累是如何形成的。增加积累的一个办法是现在就提高缴费率(或减少津贴)，以便将来降低缴费率或提高津贴；另一个办法是把资产交给养老金当局而不是放在其他地方。第一个办法可以提高国民储蓄率，从而增加产出，提高未来提供津贴的能力。关键的一点是非常简单的：提高国民储蓄率，改变养老金安排，必须降低某些人的消费水平——或者是工人的消费水平(例如提高缴费)，或者是退休者的消费水平(例如减少津贴)。如果没有积累资产，资产转移也不会产生上述效果。资产转移不能创造新的产出，只是改变收益支付负担的分布，包括一个旧的养老金制度遗产的津贴。
(3)不适当地关注信托基金资产。尽管有种观点认为持有政府债券没有用，但正如两个例子所表明的，一个信托基金的资产类型并不能提供信托基金活动在对政府进行津贴融资的能力上有何影响的信息。如果政府提高缴费率来购买(然后持有)否则将向社会出售债券，政府的财政状况会好一些，即使养老金信托基金的资产是政府自己的债券。相反，如果政府发行新债券，从而购买股票融资，政府的财政状况就不会好，即使资产是私有的。
(4)忽视了分配效应。由于养老金可以在出生年代不同的人之间进行再分配，因此有必要考虑谁得谁失的问题。有一个极大的错误是忽视这样一个事实，即无论选择积累制还是现收现付制，都必须对跨代分配作出选择。如果决策者正在建立一种新的养老金制度，这一点就变得更加明显。如果他们实行现收现付制，第一代退休者领取了养老金，但随后几代人的津贴就会减少；如果他们实行完全积累制，以后几代人会从高回报中获益，但第一代人的养老金会很少甚至没有。因此，把后面几代养老金领取者的收益看作一种帕雷托改善是错误的，④因为它是以第一代人的牺牲为代价的。同样的论点也适用于已经实行现收现付制的国家：通过高缴费或低津贴向积累制转变的政策是从目前几代人向未来几代人进行再分配。
无论转向积累制有何潜在好处，忽视分配效应的错误都是深远的：它对跨代收入分配作了一个隐含的假定；它将导致错误地提出一些政策的帕雷托最优要求；它忽视了一个事实，即因为可能在代际间进行风险分担，一个养老金制度中的现收现付因素一般会提高福利水平(例如，Dutta,Pupur and Orszag，2000)。
所有这些分析错误都有很大影响。之所以这样说，不是因为它们触犯了我们的逻辑审美感，而是因为分析错误会导致政策错误，而其中许多错误在世界银行对其养老金工作的评估中已经出现。
二、经济理论观点的政策含义
上述理论观点对政策有什么含义呢？下面从养老金制度设计、融资、积累以及实施等主要方面进行讨论。
(一)养老金设计
1.不存在最好的养老金制度设计。恰当运用上述原则可能而且确实能产生各种不同的养老金制度(框图2提出了一些简单而重要的观点)。因此，各国成功地建立了非常不同的养老金制度，这并不让人感到意外。⑤各国选择的制度各不相同，有一些多多少少单纯为了稳定消费的制度，也有一些主要关注减贫的制度，前者采用几乎与保险没有联系的强制性储蓄形式(例如新加坡的中央公积金实际上是一个储蓄计划)，后者通过非缴费型的统一养老金来实现，并在自愿的基础上稳定消费(例如新西兰)。在这两者之间，还存在各种各样的明确追求两个目标的制度。同样地，(从资产中的融资程度来讲)积累程度也各不相同，有的国家对积累的依赖程度很大(加拿大、智利、瑞典和美国)，有的国家主要以现收现付制为基础组织养老金(法国、德国和意大利)。积累可以纳入个人账户(例如智利和瑞典的额外投保养老金(premium pension))，也可以纳入信托基金(例如加拿大、瑞典的收入养老金(inkomst pension)和美国)。荷兰有一个以居住时间为基础的非缴费型现收现付式普遍性养老金，还有一个实际上是强制性的积累型职业养老金。瑞典的保障养老金(guarantee pension)以居住时间为基础，而且只提供给那些几乎没有或根本没有强制性养老金收入的人。2008年，智利实行了以居住为基础的非缴费型基本养老金，但对领取者要进行富裕程度调查(affluence-tested)，⑥也就是说，人人有份，但富人除外。
2.避免过度的隐性税(implicit taxes)。养老金制度对作出何时退休的决定有重要影响。尤其是设计不好的规则可能鼓励人们提前退休而不是有效地工作；在一定范围内，这种刺激可能产生与强制退休年龄类似的影响。格鲁伯和怀斯(Gruber and Wise，1999；2004)计算过有退休资格的工人的收入每年的隐性税，发现隐性税高会极大地促使人们提前退休。
3.提前退休对降低失业率几乎没用或根本没用。人们普遍认为，提前退休可以为年轻工人腾出工作岗位。如果一个经济体内工作岗位的数量是固定不变的，那么这个观点是正确的。但是工作岗位的数量不是固定不变的。首先，由于新增工人进入劳动力市场，他们对工资形成下拉压力，使雇主比较容易找到合适的工人，从而鼓励创造工作岗位；同时，岗位数量是可变的，并受到工人数量的影响。其次，提前领取退休金并不一定使工人退出劳动力市场，因为有一些工人可能在其他地方找到工作，同时从以前的雇主那里领取养老金。第三，在一个发展中经济体中(例如中国)，城镇失业主要受农村移民的影响，他们可以使通过提前退休减少城镇失业的任何尝试都遭遇挫折。
证据表明，提前退休不会降低失业率：几十年来，发达国家已经大幅度调低了平均退休年龄，失业率却没有相应下降；而且对就业有很大影响的格鲁伯和怀斯(Gruber-Wise tax variable)税收变量⑦对失业却没有影响(Diamond，2006)。
因此，改变养老金制度，鼓励提前退休或降低法定退休年龄，把这两个治标治标不治本的做法作为应对周期性失业的长期办法是错误的——周期性失业是短期问题。⑧最好是关注失业津贴，关注对长期经济增长的刺激，而不是扭曲劳动力市场，徒劳地希望退休对降低失业率产生巨大的影响。同样地，残疾津贴应当以实际残疾程度为基础，而不是把它作为对付失业的办法。
(二)融资与积累
1.必须直面应对不可持续的养老金承诺。经常听到这样一个有缺陷的观点，即“现收现付式养老金面临严重的融资问题，因此它们应当被私有化”。这是一个非常不合逻辑的推论。无论一个养老金制度面临什么样的融资问题，私有化对它们的缓解都几乎没有甚至根本不起作用。确切的说，私有化可能使问题更为严重(例如在阿根廷那样，而且与美国的一些建议有关)。重要的是要把两个问题区分开来：第一个是公共养老金的财政支出是一个问题吗？第二个是转向积累制有好处吗？这是两个独立的问题，需要分开回答。如果一个公共养老金的运作出现了赤字而且还被认为是不可持续的，惟一的解决办法是提高缴费率，减少津贴，或者两手并举，使之成为可持续的。相反，如果积累能够带来潜在的好处，即使一个公共养老金的融资成本是可持续的，向积累制的方向转变可能也是合理的政策。
2.从现收现付制转向强制积累制，也许能、也许不能改善福利。转向积累制能否改善福利取决于养老金制度的改革设计以及具体国家的情况。不过，各国都应当牢记以下结论。
(1)显性公共债务不等同于隐性债务，因为改变两种债务实际价值的政治背景是不同的。债券市场对它们的态度不同是可以理解的。
(2)积累可以用各种方式来组织，既可以采用积累式个人账户，也可以不采用积累式个人账户。没有个人账户，可以进行积累，例如像瑞典和加拿大那样通过一个中央信托基金，或者相反，有个人账户，也可以没有积累，例如通过一个名义账户系统来组织。
(3)转向积累制一般要付出很大的融资成本。在一个现收现付制度中，年轻工人的缴费支付老年人的养老金。但是，如果一个国家转向积累制，年轻工人的缴费将进入他们的个人账户，从而退休者的养老金必须出自其他来源：或者增加税收，或者减少现有预算盈余，或者追加政府借贷，或者减少政府其他项目的支出。因此，向积累制度转变一般会增加目前工人的负担，他们不仅要交自己的缴费，而且要交一些税或所有的税，以便为目前的养老金融资。
有一个分散(而不是消除)转型融资成本的方法，这就是逐步分段实行积累式养老金。一个国家如果想实行个人账户而又不能消化转型的融资成本，或者其制度尚未强大到足以支撑强制性积累账户的程度，它可以选择实行强制的名义性确定缴费型养老金，并辅之以自愿型积累式账户。这个办法保持了个人账户的结构，但避免了积累所带来的新的融资和管理负担；它还保持了在以后阶段分段积累的选择。这个战略适用于中国(而且是Asher等人2005年的建议)，也可能适用于实行强制性积累的条件不成熟或实行得太早的其他国家。
鉴于存在这些融资成本，分析必须考虑从一个稳定状态向另一个稳定状态转变的成本；简单地对稳定状态前后进行对比是错误的。分析也要考虑风险差别和管理成本差别。
(4)积累与增长不存在自动的联系。如果积累能增加储蓄或提高储蓄转化为投资的效率，它就有助于提高经济增长率。情况可能是下面这样：
○如果用发行债券来融资，增加积累，可能不会增加储蓄；强制性养老金储蓄的增加可能在很大程度上被其他储蓄的减少所抵消；如果储蓄率已经很高(例如中国)，积累制也许不是一个好做法。
○正式资本市场在积累转化为投资方面的效率有可能比非正式资本市场高，同样，也可能没有它高。提高资本市场的效率可以带来好处，但这有赖于有力的行政管理和对改善金融市场监管的政治支持。
因此，积累可能增加国民储蓄或显性公共债务，或者两者俱增；它可能改善资本市场运作。二者皆有可能，但都不是一定如此。实现积累的经济理由必须具体国家具体分析。相关的一点是，积累不能自动解决人口问题；相反，它的积极作用取决于它是否对增长产生有益的影响(又见Barr，2002)。在不追加资源的情况下，寿命的延长要么要求晚点退休，要么要求减少每个月的养老金数额，无论这些养老金是如何融资的。
○转向积累式会产生代际影响。如果积累要提高今后的产出，它就必须提高今天的储蓄率。但是为了增加储蓄率，必须减少消费——通过政府，或者减少今天工人的消费，或者减少今天退休者的消费，或者两者俱减。因此，向积累式转变一般会为了未来几代人的利益而让今天的几代人背上包袱。这是否是一个健全的政策，还要看具体国家的情况。一般而言，实行新的现收现付制度会使早先退休的那批人领取的养老金比新制度下要多，如果新制度是完全积累型制度的话。因此，正如前面所讨论的，对现收现付的、部分积累的和完全积累的任何选择，实际上也是而且必须是对收入和风险的代际分配进行选择。因此，即使积累确实增加了产出，这一变化也不能被视作一种帕雷托改善。
(三)制度的实施
1.不要忽视财政能力。一个国家的养老金支出必须与其为退休者消费融资的能力——推动未来经济增长的投资由此而来——和政府增加财政收入的能力相适应。忽视向积累式转变的融资成本的政策会陷入麻烦。例如，中国正面临“空账”的问题，因为地方政府经常用工人给他们个人账户的缴费为现收现付的养老金赤字融资，用借债来填补账户，而这种借债实际上是政府债券。
2.政府在任何养老金制度中都是一个必不可少的参与者。所有养老金制度都在很大程度上依赖于公共部门的技术能力。在现收现付制度下，这种能力包括征税和收集缴费的能力，了解流动工人和变更姓名的工人多年缴费情况的能力，以及合理而准确地预测未来缴费和养老金收益的能力。
以为私营养老金使政府退出养老金事务，这是一个根本性的错误。在市场严重不完善的情况下，为保险和稳定消费所做的纯粹私营安排要么没有效率，要么不存在。因此，不论具体安排是什么，政府在养老金方面都扮演着主角。政府必须能执行缴费条件，保持宏观稳定(和广义上的制度稳定)，保证对养老金计划和金融市场包括年金市场进行有力的控制和监管。在那些对个人来说非常复杂、以至他们根本无法保护自己的领域，这种控制对保护个人是至关重要的。总的来讲，私营市场运作最好的时期，往往是政府到位、规则清晰而且执行公正、诚实、及时并且可以预测的时期。
3.私营部门的能力对私营养老金来说是必不可少的。除了政府能力，私营养老金也要求相当大的私营部门能力。行政管理任务包括收集缴费的能力、长期保存个人记录的能力、让工人了解他们的积累和预期收益的能力，以及确定和支付养老津贴的能力。融资任务包括经营庞大的投资组合的能力。
4.消费者的能力是很重要的。必须对参加养老金安排的人进行教育，使之了解他们在退休时可以预期什么以及如何考虑他们可以作出的选择。这个任务在发达国家也是很艰巨的，在大部分工人还没有这种财务决定经历的经济体中就更困难了。一般来说，消费者的选择面临着信息问题和决策问题。
5.实施的影响非常重要。政策设计如果超越了一个国家的能力，就不是好的设计。有力的改革所需要的不仅是好的设计；相反，它取决于政策设计、政治实施和行政实施三种能力。实施的重要性常常被低估。它所要求的技巧与政策设计所要求的技巧一样高，而且这些技巧在设计时就要运用，而不是作为一种事后考虑。政策制定者和顾问经常对一个国家满足开展有力改革的前提条件的程度抱有过分乐观的态度。
积累式个人账户要求有足够能力承担新增养老金业务重任的金融机构进一步加强它们的力量。然而，“世界银行坚持鼓励乌克兰和俄罗斯这样的国家进行多支柱改革，即使在金融部门的条件很脆弱的时候”(World Bank，2006a：56)；而且它还鼓励腐败指数很高的国家也进行这种改革(World Bank，2006a：表格3.5)。
个人账户的管理成本可能没有受到充分的重视——这个成本即使在早就建立养老金制度的发达的大国也很高，对一个刚建立新制度的小国的小账户来说，更是相当高。例如，如果对一个有40年职业生涯的人的资产按照每年1％的比例收费，其资产积累到退休时将减少近20％。
政府的行政能力也很重要。有研究指出“……玻利维亚的公民档案质量有限，人们可以篡改年龄，甚至编造……福利项目受益人。第二，……向老人实际发放养老金津贴的国家官僚机构不到位，许多老人不得不亲自徒步从农村来领取津贴”(Valdes-Prieto，2007：图3.61)。发达国家也出现了问题。英国的养老金被搞错了。监管私营确定收益型计划的工作也出问题了。当一个缺乏充分积累的确定收益型养老金的企业或者行业陷入财政困境时，它的工人和退休者失去了他们期望的部分或全部养老金。各国采取了各种应对措施，包括由政府提供担保和提出积累要求。但是前者造成了道德风险问题。后者也造成了问题，因为这种对企业收入的要求一般正好是在企业盈利水平很低的时候提出来的：盈利率低与资产价值下降二者具有高度的相关性。
因此，旨在保证确定收益型计划长期稳定性的政策面临着一种内在的张力：如果监管薄弱，就不能对工人提供充分的保护；但是如果监管太多，就会过度增加计划发起者的成本，导致计划常常在不恰当的时候被撤销，至少对于新成员是如此。鉴于这种张力，在计划结构完善和监管完善的条件下，对新雇用人员采用雇主提供的确定缴费型计划来取代雇主提供的确定收益型计划是否能改善社会结果，是一个值得认真思考的问题。⑨
6.自愿养老金具有重要作用。强制养老金与自愿养老金之间的平衡必须在效率低下与缺口之间作出安排，效率低下是没有完全考虑偏好差别和个人约束而采取人人都一样强制的做法造成的，而缺口则是由于强制制度的规模太小造成的。第二，在那些愿意提供一定融资但没有财政或制度能力实行强制制度的国家，自愿性养老金可以提供稳定的消费。
(四)养老金设计与经济发展
这一节讨论的不是最好的制度设计的问题，而是不同发展水平的国家采取何种政策是合情合理的问题。
我们从低收入发展中国家、中等收入发展中国家和发达国家三类非实际的国家来说明实施问题。实际的国家可能居于其中的某个位置，其经济的不同部分处于混合位置。此处的讨论采用了三层养老金的常用术语：第一层养老金(目标主要是减贫)、第二层养老金(强制性的，旨在加强稳定消费)和第三层养老金(在企业或者个人层面上是自愿的，受政府监管，也许还享受税收优惠，照顾个人的偏好差异)。
下面的例子只是作为示例，不应当把它们看作模板。一个国家的行政管理能力有些部分可能是中等收入国家特有的，而有些部分在低收入国家比较常见。财政约束可能要求不同的部门采用不同的制度或就业形式。例如，一个中等收入国家可能有一个覆盖城镇地区的正式体制，而覆盖乡村地区的体制则比较简单(或根本没有)。同样，为公务员设计的制度可能与为整个国民设计的制度不同。一旦建立了一个国民制度，公务员应当是其中的一个部分，但通常有一个补充养老金；大型私营企业也可能存在一个类似的安排。
所有的例子都以如下假定为基础：(1)制度参数(例如津贴水平、第一次给予养老金的年龄)与财政可持续性是一致的。(2)除了养老金，每一个拥有必要行政能力的国家都向老人提供某种程度的、进行家计调查的支持。
1.低收入国家养老金制度的示例
第一层。选择受到高度的限制：(1)穷国没有能力为一个减贫的国民制度融资或进行组织，它只能依靠家庭、慈善组织和地方政府。(2)如果能力允许，它有可能通过向地方政府转移支付，或者通过以年龄为目标的国民制度，把一般税入用于有限的减贫目的。(3)发展水平低的国家非正式部门一般都很庞大，家庭生产占重要地位，它一般没有能力进行收入调查。而一个地方自主决定的制度也许可以用近似的方式做到这一点。
第二层。处在这个发展水平上的国家一般没有能力经营强制性的收入关联性制度——这个制度首先需要收集缴费、计算和记录一个工作40年的人的收入。这样的国家应当把建立这种制度的任务留给未来。
第三层。这种国家所经营的任何自愿性储蓄计划都不应享受税收优惠，因为财政资源高度受限，而税收优势一般是递减的。不过，给自愿储蓄提供简单而可靠的机会是非常重要的。
2.中等收入国家养老金制度的示例
第一层。在这个范围内的国家有一种选择：(1)一种非缴费性的通过税收融资的养老金(例如阿根廷、荷兰、新西兰、南非和2008年以来的智利)；或者(2)一种简单的缴费性现收现付养老金，例如以缴费年限为基础的统一养老金(例如英国的国家基本养老金或加拿大的老龄保障)。
第二层。在以下两者之间进行选择：(1)一种公共组织的、与收入相关的确定收益型养老金，或者可能的话，一种名义性确定缴费型养老金；或者(2)作为国家公积金一部分的确定缴费型养老金(例如马来西亚和新加坡)或者受到严格限制的个人选择。如果存在一种缴费性的第一层养老金，则上述制度可以与之分开，也可以融为一体。政策制定者应当考虑税收优惠递减的程度。
第三层。在企业或者个人层面，可以建立自愿性的确定缴费型养老金。监管很重要，而且任何税收优惠的设计都应当避免过分的递减性。
3.发达国家养老金制度的选择
第一层。各国应当在以下两者之中进行考虑：(1)如上所说，一种非缴费型的以税收融资的养老金；或者(2)一种旨在减贫的缴费型养老金(英国和美国等许多国家采用)，辅之以一系列不同的设计。
第二层。(独立的或综合的)项目包括：(1)如上所说，一种公共组织的、确定收益型养老金；(2)一种名义性确定缴费型制度(例如瑞典)；(3)一种可领取年金的、行政管理成本很低的储蓄计划(例如美国为联邦政府雇员设立的节俭储蓄计划(Thrift Savings Plan))；(4)行业发起的强制性积累式确定收益型养老金(比如荷兰实际实行的制度)；或者(5)积累式确定缴费型养老金(例如智利和瑞典)，可以包括反贫困要素(例如墨西哥)。
第三层。在企业、行业或者个人层面，可以组织自愿性的确定缴费型养老金；监管(特别是确定缴费型计划的积累)非常重要(而且很难做到)，任何税收优惠应当设法避免过度的递减性。
随着财政和行政能力的提高，选择范围会扩大。一个国家：(1)不要建立一个超过其财政和行政管理能力的制度；(2)在它有强大的能力将记录准确地保留40年甚至更长时间之前，不要建立一种强制性的与收入关联的养老金制度；而且(3)在它可以监管投资、积累和年金化之前，不要建立积累式个人账户(不论是强制性的还是作为强制性制度中的一种选择)。
显然，发达国家有各种各样的选择。因此，富裕国家的制度各不相同，这并不令人感到意外。但是选择范围并不受可行性问题的很大限制，这一事实不应当被误解：一个国家能够实施行政管理上要求的计划并不意味着这个计划就是一个好计划，或者说它一定就比没有行政管理要求的制度优越。新西兰就有一个通过选择而不是限制实行的简单养老金制度。
三、对政策制定者的启示
以上分析可以给政策制定者提出如下具有启示意义的核心观点：(1)养老金融资问题的根源是长期趋势而不是短期“危机”；(2)养老金制度有多重目标、不同的制度、不同的历史、不同的政治、不同的约束；(3)因此，不存在最好的制度。养老金制度普遍不同，本来就是如此；(4)选择会随着能力制约的放松而扩大。但是即使在最先进的经济体中，保持选择简单也有好处；(5)关于养老金制度改革的建议应当对基本原则有所理解。对各种明智战略的选择可以存在不同意见；对制定坏政策的某些方面也会形成广泛一致的认识；(6)坏政策的例子包括：长期采用不可持续的制度；过早地采用超出实施能力的制度(Barr and Diamond 2008，第14、15章认为，中国在1998年采用强制性积累式个人账户就是一个例子)；吸收过度的隐性税——许多国家都有收益提高不足以应对晚退休的制度。
在解决养老金支付问题的主要办法上，为了应对长期趋势，对一个养老金制度的融资问题的任何改进必定涉及以下一个或几个因素：(1)高缴费率；(2)养老金收益；(3)推迟退休但养老金数额不变；(4)旨在增加国民产出的政策，例如增加储蓄等。无论积累程度如何，这个说法都是适用的。
注释：
①http://www.oup.com/us/pdf/social_security_study_2005(accessed on 15.12.2008)
②提前退休的长期趋势在一些国家已经减弱或者扭转。但是我们还没有看到与其寿命持续提高相称的其他趋势。因此，从百分比看，提前退休的趋势依然存在。
③预期养老金收益(与获得的相反)受到养老金计算公式修改的影响。
④如果在一种状态下，对资源的重新配置可以使一个人的状况更好而不会使其他人的状况更坏，这种状态被称为“帕雷托效应”。如果一项政策使某人的状态更好但不会使其他人更坏，这种政策就被称为“帕雷托改善”。
⑤见巴尔和戴尔蒙德(Barr and Diamond,2008)第11章和其中的参考资料。我们关于一个国家的制度合理运转的判断不应当被解读为对这一制度所有细节的赞同。确实，我们还没有研究过一个国家的制度而没有发现一些我们改变的因素。
⑥与收入调查不同，对领取资格进行的富裕程度调查旨在把最富有的人剔除出去，而收入调查旨在把穷人以外的其他人都排除出去。有的国家还采用家计调查(means test)，这种调查不仅要调查收入，还要调查资产。
⑦Gruber和Wise对11个工业国家的研究报告指出，在现收现付公共养老金计划和提前退休之间有较强的联系。他们发现，大多数国家都为推迟退休的人增加了养老金，但其金额少于按保险精算应增加的金额，因此为人们在养老金财富最大化的年龄离开劳动力市场提供了激励。Gruber和Wise将其称为“税收强迫退休”。——译者注
⑧结构性失业可能提出不同的问题。再者，劳动力市场可能需要时间适应老工人供给的增加。
⑨改变对现有工人的安排，可能以不令人满意的方式破坏预期。
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