从“专业管理”走向“综合管理”——新时期我国城市地下空间开发利用管理体制的思考，本文主要内容关键词为：新时期论文,管理体制论文,开发利用论文,地下论文,走向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[文章编号]1002-1329(2013)02-0085-05[中图分类号]TU984.11+3[文献标识码]A
[修改日期]2013-01-04
现代城市的高速发展使城市空间不断扩张与土地资源相对紧缺的矛盾日趋凸显，城市地下空间作为一种重要的空间资源，其开发利用为缓解上述矛盾提供了新的路径。而高效有力的地下空间开发利用管理则是控制和引导城市地下空间健康发展最重要的手段之一，因此，构建适应新时期城市发展的地下空间开发利用管理体制显得尤为必要。
1 日本的经验借鉴
由于国土面积狭小、资源相对短缺等原因，日本开发利用城市地下空间起步较早，在地下空间开发利用管理体制构建方面积累了许多有益经验，尤其是其从专业管理到综合管理的探索、转变值得我国学习借鉴。
日本的地下空间开发利用始于19世纪末，初期地下空间开发利用功能相对单一，如用于供水管网敷设，主要由单一专业部门进行管理①；第二次世界大战后，随着经济迅速复苏，地下空间开发规模不断扩大，开发程度不断提高，地下共同沟、地铁、地下街等相继出现，地下空间开发利用管理职能对应扩展到由建设厅、消防局、警示厅、运输省、资源能源厅等相关省厅行使[1]，专业管理趋于完善，但各专业间的统合仍显不足。
20世纪80年代末期起，日本城市地下空间进入综合、深层开发阶段，前期各专业管理职能交叉带来的互相干扰、效率不高等管理体制问题日趋凸显，在一定程度上制约了城市地下空间的开发利用。为此，日本开始地下空间开发利用综合管理体制的研究与探索。从1991年成立专门的共同沟管理部门，负责共同沟(涉及电力、通信、供水、工业用水、排水、煤气等)的建设和管理[2]，到1995年设立“临时大深度地下利用调查研究会”，设置由相关的13省厅组成的大深度地下利用关系省厅联络会议作为地下空间开发利用管理的专门议事协调机构[2]，再到2001年颁布《大深度地下公共使用特别措施法》，逐步构建起一套由中央到地方统一协调、国会和政府全面参与、专业管理和综合管理并举的较完整的地下空间开发利用管理体制：在中央政府层面，由国土交通省②作为国家最高地下空间开发利用领导机构，负责全国地下空间开发利用的组织协调与管理；在地方政府层面，成立“大深度地下使用协议会”，专责协调辖区内的相关管理工作，指导相关职能部门分工协作；同时设立城市地下空间综合利用基本规划策定委员会(类似我国的城市规划委员会)，负责统筹规划编制工作[3]。从日本实践来看，这种管理体制专业性高、综合性强、分工明确、决策透明，是一种适应现代城市地下空间开发利用的新型管理体制。
2 我国的发展现状
我国现代城市地下空间开发利用始于20世纪60年代，由于特殊的国际国内政治环境，当时地下空间开发利用主要是进行人防工程建设，功能较为单一，发展相对较慢，据不完全统计，20世纪80年代前我国人防工程的建设总量只有几千万m[2][4]。由于固有观念的束缚，长期以来我国并未充分认识到城市地下空间的土地资源属性，而简单地将城市地下空间开发等同于人防工程或地面建筑附属物建设，无论是其设计形式还是管理制度，都带着鲜明的人防工程印记[5]，并将此思路固化于相关法律法规中。如《土地管理法》(1986)[6]未将地下空间作为法律调整的对象，《人民防空法》(1996)[7]和《城市地下空间开发利用管理规定》(1997)[8]却分别明确了人防部门和规划、建设部门对地下空间开发建设的管理权③④，从而在国家立法层面形成了独特的“双轨制”管理体制。
20世纪80年代中期起，为解决城市化快速推进过程中的土地资源紧缺问题，以轨道交通建设为触媒，一些特大城市开始将目光转向地下空间的综合开发利用，城市地下空间作为一个完整的概念逐渐从人防工程范畴中独立出来，所涵盖范围从防空地下室拓展到“城市规划区内地表以下空间”[8]，从小规模单一功能的地下工程发展为集商业、娱乐、交通、休闲、停车等超多功能于一体、超大规模的地下城市综合体。我国城市地下空间开发利用快速发展，仅北京市，截至2006年地下空间建成面积已达3000万m[2]，并且还在以每年300万m[2]左右的速度递增[9]；同时涌现出中关村、东方广场、东直门交通枢纽等一批建设规模超10万m[2]的地下城市综合体。
面对城市地下空间开发利用管理中的新形势、新情况和新问题，传统的“双轨制”管理越来越不适应新时期地下空间快速发展的需要。为此，一些大中城市陆续开展地下空间开发利用管理体制的改革探索，与地下空间开发利用相关的地方政府规章相继出台，地下空间管理体制呈现“多元化”发展。尤其是随着研究和实践的深入，地下空间的空间资源属性逐渐被大家所认识，自2005年深圳市首次参照地上土地出让原则对地下空间土地使用权进行拍卖⑤起，无锡、广州、郑州等城市也相继开始地下空间土地使用权出让的探索(表1)，土地使用权的有偿使用从地面“延伸”到了“地下”，国土管理部门参与地下空间开发利用管理的态势也逐渐显现出来。从具体操作来看，当前我国地下空间管理模式主要有三(表2)：一是无牵头部门，参照地面工程按照法定职能各司其职的专业管理模式；二是由专业职能部门牵头的管理模式，明确管理部门间的主辅关系，是“双轨制”的衍生模式；三是参照水资源流域、自然保护区的综合管理模式，建立综合管理机构进行统筹协调的全新模式。
3 问题剖析
当前我国城市地下空间管理呈现出的这种国家法定“双轨制”和地方实践“多元化”探索并存的局面，恰恰反映出我国在地下空间开发管理方面的法定要求与实际需求不相符的尴尬事实。尽管目前各地在地下空间管理实践中积极探索，力求不断改进和完善地下空间管理体制，但无论采用上述哪种模式、由哪个部门牵头管理，都难以得到其他相关部门的有力配合，无法彻底解决当前城市地下空间开发利用存在的诸多问题，具体表现为：(1)管理部门配置不合理，重专业管理轻综合协调，协调力度不足，管理效能偏低；(2)现行法规制度不健全，系统规范和指导地下空间开发的综合性法律缺失，部门间推诿和扯皮现象屡见不鲜；(3)地下空间规划未整合，缺乏系统性以及各专业管理之间的衔接措施，协同管理操作性不强；(4)地下空间土地管理缺失或不规范，削弱了政府的宏观调控作用和机制，管理体系不健全；(5)专业管理部门基础资料各成体系，缺乏整合，信息共享程度低，统筹管理基础不足。
以上问题的产生，原因是多方面的，但从行政管理本质上看，最为关键的是当前管理体制建设存在先天不足，即地下空间开发利用对专业性、综合性和系统性强的高要求与我国条块分割、相对松散的行政管理机构设置之间存在难以调和的矛盾。虽然已开展行政管理机构“大部制”的改革探索，但总体来看，现在我国依然实行分门别类、从中央到地方纵向配置、垂直管理的结构模式，分工明确、各司其职；专业性强是其优点。但由于城市地下空间开发往往规模庞大、情况复杂，技术要求高、协调难度大，需要规划、建设、人防、国土、交通、市政等数十个部门参与管理，然而我国现有地下空间开发利用管理体制缺乏对各管理部门强有力的统一领导和协调机制，各部门受权限设置的限制，难以避免政出多门、交叉运作和真空管理等诸多问题。
4 适应新时期城市发展的建议
从世界上地下空间开发利用发达国家管理体制的发展脉络和实践效果来看，实行综合管理是破解我国地下空间管理长期存在各自为政、缺乏统筹困局的行之有效的方法，是适应新时期城市地下空间开发需求的合理机制。我国幅员辽阔加上独特的行政体制，决定了不能完全照搬日本设立国家层面的综合管理机构，但地方政府设置地下空间综合管理机构则十分必要，此外，日本在规划先导、引入专家、将技术决策融入行政决策等方面的做法也值得参考借鉴。为了保持政策和管理的延续性，在构建新时期管理体制时，还应当坚持提高工作效能与充分考虑机构设置现状相结合的原则，发挥职能部门的主动性；坚持立足现有法律法规和衔接未来的法律法规相结合的原则[15]。具体建议如下：
4.1 将规委会作为综合管理协调机构，充分发挥其强有力的统筹协调和专业管理能力
城市地下空间开发利用所具有的专业性、综合性和系统性强的特点决定了只有设立一个具有较高权威性、较强统筹协调能力和科学高效决策机制的综合管理机构，才能真正实现对地下空间开发利用科学有效的管理。城市规划委员会(以下简称“规委会”)普遍具有组织层次高[17]，统筹协调力度大，专业技术水平高的优势，能充分发挥规划的先导引领作用，而且当今我国一些城市规委会的发展已呈现出从专业管理向综合管理转变的趋势⑤，因此，它是新时期承担城市地下空间开发利用领导综合协调管理职能最为合适的机构。
为了更加适应综合管理职能，结合现行规划管理和地下空间管理体制，需对规委会的组织架构和组成成员进行适当调整充实：首先，实行分层管理[18](图1)。在规委会下增设地下空间委员会，同时加强组织领导，由市领导担任主任，提升管理层次；将规委会办公室设在规划部门，充分发挥规划的“龙头”和控制作用。通过分层管理，保障城市主要领导和职能部门参与研究决策地下空间开发利用重大问题，提高工作效能，充分发挥规委会的领导和决策平台作用。其次，按照“法定咨询决策机构+专家咨询+公众参与=权威性+科学性+民主性”的议事理念[18]，由政府委员，专家、公众代表等各界人士共同组成地下空间委员会并设立专家咨询组，实现综合管理和专业管理的有机结合。
图1 我国城市地下空间开发利用综合管理体制构想
Fig.l Concept of the comprehensive management system for development and utilization of urban underground space in China
资料来源：作者自绘。
4.2 完善土地管理立法，为国土部门参与地下空间开发利用管理提供法律依据
城市地下空间是城市土地资源的重要组成部分，应积极纳入城市土地和空间资源范畴进行统筹管理和调控。地下空间土地有偿使用是对地下空间资源管理的有效方法，也是将国土资源管理纳入城市地下空间综合管理的切入点。因此应当尽快完善相关立法，如修订《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，对地下空间所有权、使用权以及出让、划拨，分层开发、使用权限和期限等做出原则性规定，再由地方政府根据本地实际情况对地下空间土地界址、面积、用途、出让金及支付方式等制定实施细则，为国土部门参与地下空间开发利用管理提供完备的法律依据。
4.3 有条件的城市先行先试，再在全国范围总结推广
可鼓励一些地下空间开发利用起步较早、规委会发展较为成熟、已开展地下空间土地资源有偿使用的大城市先行先试，摸索做法、总结经验，逐步改进、调整和完善地下空间综合管理制度。在验证了综合管理制度的可行性、适应性的基础上，再逐步推广，并通过立法将相关管理体制、机构、权限和程序法制化，甚至在条件成熟时进行机构改革，参照日本的经验构建国家层面的地下空间综合管理机构。
注释：
①日本《水道条例》(1890年)(明治23年法律第9号，废止，昭和32年6月15日法律第177号)第三条规定水管敷设需由地方长官报请内务大臣认可。
②随着2001年1月6日实行的中央省厅重组，“国土交通省”把主管海陆空运输、铁路、港湾、船舶、交通、气象等的行政机构“运输省”，主管道路、河川、政府厅舍建造维护、住宅及都市计划等社会资本维护的建设事业的“建设省”，进行北海道综合开发事务(河川、治山、农业及港湾等)的行政机构“北海道开发厅”以及掌管土地、水资源、振兴离岛、灾害对策和大都市圈政策等国土行政的综合行政机构“国土厅”4个省厅统合形成新的省厅。
③《中华人民共和国人民防空法》(1996)第七条规定：“……县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作……”
④《城市地下空间开发利用管理规定》(1997)第四条规定：“国务院建设行政主管部门负责全国城市地下空间的开发利用管理工作。省、自治区人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内城市地下空间的开发利用管理工作。直辖市、市、县人民政府建设行政主管部门和城市规划行政主管部门按照职责分工，负责本行政区域内城市地下空间的开发利用管理工作。”
⑤2005年深圳市首次对地下空间开发地块土地进行了拍卖，深圳福田区车公庙的两宗地下空间项目用地被某投资发展有限公司以1680万元成功竞得，这是中国有史以来参照地上土地出让的原则以经营性土地方式首次出让的地下空间土地使用权。这是继土地有偿使用制度改革以来我国土地资源方面的又一重大创新。
⑥以广州市为例，原市城市规划委员会由规委会及其下设的发展策略委员会、建筑环境与艺术委员会组成，侧重于总体规划、控制性详细规划及其调整的审议。2012年，广州市对规委会组成及议事规则进行了调整，市规委会由城市规划委员会及其下设主任委员会、城市交通及市政设施委员会、建筑环境与文化艺术委员会和专家顾问小组构成。另广州也成立了历史文化名城委员会。规委会除对重大规划问题进行审议以外，更加重视各类管理职能的综合协调。