外国行政法制 制定行政程序法若干基本问题的思考，本文主要内容关键词为：行政论文,法制论文,外国论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（陈建福〔1〕）
一、引言
“程序”历来被视为民主的核心。美国行政法权威Davis 曾指出“正义的内含极大部分是关于程序的正义。”〔1 〕美国法官Frankfurter认为：“自由的历史基本上就是程序保障的历史。”〔2〕另一美国法官更宣称：“程序决定了法治与人治的基本区别。”〔3〕程序之重要性由此可见一斑。
程序的重要性，在国内亦逐步得到深刻的认识。〔4〕就行政程序法而言，自80年代晚期提出以来，〔5〕对其重要性与必要性似乎没有引起多大的争议。实际上，任何同行政机关打过交道的人，都会认识到行政程序法的重要与必要。问题在于一部行政程序法在什么程度上能满意地解决现行行政体系内的一系列问题。换言之，制定一部什么样的行政程序法，才能满意地解决诸如行政过程中的官僚、腐败之类的问题。要对此作出回答，我们无可避免地必须面对下列问题：现有行政法体系及其缺陷？行政程序法在这一体系中的地位？现行行政体系及其可能由法律调整的关系？法律对行政的调整与经济体制改革的关系？行政程序法的范围、宗旨及其价值取向？外国行政法的实践，其作用与启示？在此基础之上，我们才可能对不同的立法方法加以分析，从而有步骤地展开必要的立法措施。
本文试图对上面提出的问题作些初步的分析，然后对行政程序立法应采取的方案提些初步的建议，以求抛砖引玉，推动对行政程序立法研究更有步骤、有计划、有系统地开展，从而使行政程序立法得以早日实现。
二、现行行政法体系与行政程序法
纵观现有行政法教材及学术著作，学者们对行政法的表述往往以行政职能（或管理）活动而产生的行政关系为核心并依此而定义行政法。〔6〕在此定义之下，行政法范围之广可想而知。在这一广泛的定义下 ，行政法在学理上又进一步区分为实体法与程序法。〔7〕然而学者们 对行政程序法的理解，似乎分歧较大。由王连昌主编的司法部规划教材将法律分为实体与程序法，然后指出“程序法为诉讼活动所专有。”〔8〕在这一定义下，行政程序法便只能是行政诉讼法。应松年教授则明 确指出这样的定义有失偏狭。〔9〕依应教授之意见，行政程序法贯穿行政行为的全过程，包括事后补救程序（行政诉讼法乃其中的一部分），及事中、事先所应依据的行政程序。〔10〕作为这一定义的核心便是“行政行为”的概念。在此基础上，应教授等学者把行政程序法定义为“关于行政行为的方式和步骤以及实施这些方式和步骤的时间顺序的法律规范的总和。”〔11〕在此定义中，“行政行为”乃指行政机关在行政管理活动中行使行政权的行为。〔12〕此行为包括抽象与具体行为，换言之，这一行为包括行政立法、行政执法及行政司法。〔13〕这一理论的根本前提很明显，那就是，行政亦要依法进行，行政机关的权力及其行使均须受法律之规范。“依法行政”，也许最好地概括了这一理论的出发点。
尽管学者们对某些概念或分类持有不同意见，〔14〕上述理论即是对现行理论的最好概括，也是学术界中代表主流的观点。〔15〕它的出现不难理解，当法制重新提到国家的议事日程上，当“以法治国”的目标被确定下来后，行政的法治化也就必然地成为政府法制化的一部分。在法制受到十年破坏，各种制度都不健全的情况下，依法行政的重点确定在依法“管理”的理论基础上便不难理解了。〔16〕这一理论对行政法的发展，对行政法制的确立所作的贡献不应否认。然而，在承认此理论对法制建议的贡献时，人们亦不能忽略此理论的局限性。从根本上讲，笔者认为这一主流理论过多地强调“管理”的因素，尽管这一强调在当时的历史条件下是顺乎要求的。然而在这一强调之下，行政法在某种意义上来讲，似乎成了“行政管理法”的别称。在这一行政法的概念之下，行政程序法过分地强调了“行为”或“操作”的规范性在程序法上的份量。“行为”或“操作”的规范固然重要，但这恐怕不能成为行政程序法的立法或研究重心。原因很简单，行政关系的复杂性，〔17〕决定了统一操作规范的不可能性。〔18〕笔者认为，行政程序法最重要的课题应是如何对行政进行独立监督与控制，以及如何设制这种监督与控制的机制，以此实现对公民权利的切实保护。而具体的操作程序应由行政机关自己去决定。
从我们现有的行政法体系来看，笔者认为最大弱点就在于缺乏独立的监督与控制机制。就现有法律体系而言，最为重要的行政法律包括《行政法规制定暂行条例》（1987），《行政诉讼法》（1989），《行政监察条例》（1990），《行政复议条例》（1990，1994修改），《国家赔偿法》（1994）。在司法审判不受外来干扰的情况下，行政诉讼法也许是唯一的独立监控机制。然而，行政诉讼作为司法程序，有其严格的局限性；同时，司法程序的使用，也非中国传统文化所喜好的争议解决办法。行政监察与行政复议固然提供了一定的监控机制，而此二机制只是现有的行政体系的附属物，其最致命的缺陷在于缺乏独立性。可见，在这一现行的法律体系中，其根本的问题是缺乏独立的行政监督与控制机制。
法律学者对独立一词，似乎显得十分的敏感。这也许是独立一词在法律上的使用，经常同三权分立理论及政治体制联系在一起的缘故。而三权分立又与现有的人大体制及宪法中的四项基本原则相违背。笔者认为，人们对三权分立及司法独立的精髓似乎存在太多的误解。三权分立的精髓并非权力的分别行使；权力的分离仅仅是此原则的实施手段而已。正因为如此，在维护三权分立的国家中，人们几乎不可能找到两个国家具有完全相同的权力分离方式。在这些国家中，权力的分离程度也完全不同。我们只要比较一下美国与澳大利亚的政治体系，便不难看出其中差别是何等之大！笔者认为，三权分立的精髓及其实践意义，在于坚持并强调对权力的独立监督与控制（Check and Balance）。 “绝对的权力必导致绝对的腐败”，此乃历史所证实的真理，亦不失为今日的警言。正是因为如此，现行行政法体系缺乏有效的、独立的监督与控制，应成为行政法及行政程序法研究的当务之急。
三、行政关系的复杂性与法律的局限性
在任何国家，庞大的行政体系都构成对法制的挑战与威胁。在一定的程度上讲，西方行政法的兴起正是对行政体系的膨胀，尤其是对大量授权立法及行政裁量权使用的反应。〔19〕当法律要对行政进行控制时，人们很快就发现行政体系的无比庞大及其复杂性。这一体系的庞大与复杂，使人们对“行政机构”一词都无法作出准确的定义。〔20〕对这一体系进行统一的法律调整几乎不再可能。与此同时，行政体系的扩展及其复杂化，几乎也成了势不可挡的趋势。在这一现实面前，关于授权立法及行政裁量权使用的合法性的争议，很快就成为脱离实际的学术空谈。〔21〕而对行政的合法问题，便很快地集中到程序的合法问题上来了。〔22〕然而这种行政法重心的转移并没有解决根本问题，即法律是否可能制定统一的程序规则，来约束这千奇百怪的行政机构。答案是明显的，统一的程序规则不可能存在。正因为这一共识的存在，行政法关于程序合法性的规定，重心是放在对政府权力的限制而不是制定统一的内部操作规则上。〔23〕中国的行政机构，如果不是世界上最大的，那也无疑是最大的之一。〔24〕在这种情况下，如果行政法的研究重心转移到行政程序法的研究规范与制定方面上来，那么我们是否也应现实地承认，制定统一的程序是不可能的。如果承认这一现实，我们就应该重新审查行政程序法所应规定的范围。而要对行政程序法进行界定，首先就必须对现行行政体系中的根本问题进行深入的研究。至目前为止，纵观已发表的文章，显然行政腐败、行政裁量权的使用、授权立法、繁琐的手续以及行政处罚已成为研究的重心。从一定意义上讲，这些题目（除繁琐手续外）也正是普通法系行政法所普遍关注的问题。〔25〕也许这些题目应成为行政程序法研究的出发点。
四、法律调整与经济体制改革
在研究法制或依法治国的问题时，一个时常为学者所忽略的问题是：法制的一个副产品便是行政的官僚化。行政的官僚化至少有两大表现：其一是大批法规的出现；其二便是行政官员对法律的机械性地执行。形成这一官僚化的原因很简单：法制要求有法可依且有法必依。因此，规范行政各个方面的法规便不断出现。而有法必依的后面便是违法必究。因此，行政官员处于对自身的保护，当然倾向于机械性地依法办事，而不愿意采取灵活的执法方法而导致自身法律责任。〔26〕以依法办事的方法逃避的可能的法律责任，在法制社会里，还有比这更理想的办法吗？
机械性的执法，并非法制社会的唯一副产品。统一的法律法规从观念上讲就根本上与灵活性、专业化、多样化背道而驰。人们常说公正是有代价的。这一代价不单纯指为维护正义而花费的资金，这一代价还包括对经济效益及效率的限制。〔27〕然而当前的经济体制改革，其首要的目标之一便是提高经济效益和效率。这就要求我们寻找一个平衡点，使得经济体制改革目标实现的同时，也能避免当前所面临的重大问题——腐败与权力的滥用。
五、行政程序法的范围与宗旨
上述各小节的分析明显地提出了一个问题：如何界定行政程序法。要对这一问题作出回答，首先需要就行政程序法的制定宗旨统一认识。笔者认为，在承认不可能对行政程序进行全面规范的情况下，制定行政程序法的宗旨就只能确定为对权力的独立监督与控制上。其出发点只能建立在一个现实的假设条件上：国家与行政机关永远比个人强大。在这种强弱不平衡的情况下，保护的重点就只能集中在个人而不是抽象的集体上。这不是个人主义的表现，这是正义观念的最起码的要求。
立法宗旨的确立，规定了行政程序法不可能是行政操作法，而必须是行政权力控制监督法。然而对哪些行政行为进行统一的控制与监督，却完全是另外一个问题。对这一问题的回答，取决于两个因素：其一，对行政行为的分析与分类；其二，当前行政法体系中的根本矛盾与问题。
关于行政行为，学术界最常见的分类为内部与外部行政行为以及抽象与具体行为的区分。〔28〕关于内外行政行为，其区别在于行为对象是否处于行政机构之内。〔29〕这一划分，对行政程序法的范围界定具有相当的意义：程序法旨在对公民权利加以保护及对行政行为加以控制与监督，因此，行政程序法主要应是关于外部行政行为的规范。内部行政行为多属于具体的操作规则，应由行政机关根据自己的要求与特点而制定，但是这些规则必须受制于法律。
关于抽象与具体行为的分类，显然学者们的意见分歧较大。〔30〕现有的某些法律条文似乎默示地采纳了这一分类。〔31〕然而法律对抽象、具体行为并未作出定义。抽象具体行为的分类，无疑具有最大的概括性与包括性。然而从实用的角度出发，人们对高度抽象或概括性的法律还是保持一定的警惕性。学者之间的意见分歧也已证明这一分类的确定性是值得怀疑的。在这种情况下，如果当务之急是解决现行行政法及行政体系中的根本问题，那么是否需要坚持这一分类，便是值得商榷的。
普通法系注重法律的实用性与操作的可行性。在这一指导原则下，最常见的行政行为的分类便为法规制定（Rule—making）与行政决定（Decision—making）。〔32〕显然这两种行为所适用的程序是不一样的。对法规制定的制约，重点在于建立一个民主的参与程序。而对行政决定的控制，焦点在于提供监督、控制及救济的途径。即便在这种分类下，行政决定的行为亦可分为两种绝然不同的行为，即一般的法律适用（Law—application）与裁量权的行使（Exercise of Discretion）。显然行政程序的重点应在后者。〔33〕如果更加具体地加以分析，行政决定可能涉及到计划（如城市规划）、权益的赋予（如社会救济保险许可）、责任规定（如地方税）、制裁（如罚款），及奖励等等。这些决定的制作，恐怕也不能依统一的规则进行。因此，有关这些决定或规则的制定，可能由不同性质的部门或行政机构制定。在普通法系，独立的法定机构（Statutory Authorities）与政府部门（Government Departments）的行政程序，在很多方面是不同的。
六、关于外国行政程序法及其借鉴
在英国，加拿大（个别省份制定了关于最低要求的法律）及澳大利亚，完整统一的行政程序法并不存在，也似乎未提到议事日程上。〔34〕美国以其联邦行政程序法及州行政程序立法标准法（Model Law ）而知名。然而这一法律充其量也不过是行政程序大纲而已。〔35〕就其内容而言，这一法律只管辖法规制定（Rule—making）及经过正式程序而制定的裁定（Formal Adjudication）。 而行政机构的绝大部分行为与决定，并非经过“正式程序”而制作，因此也不受此法律调整。〔36〕就美国实际趋势而言，国会正不断地为不同的行政机构制定不同的行政程序规范，而不是试图制定统一的法典。这一趋势被准确地概括为“行政法的分裂”（Dis—Integration of Administrative Law）。〔37〕再者，就其本质而言，美国联邦行政程序法与英、加、澳行政法的根本性质是一样的，重点在于限制政府权力，而非提供行政行为的内部规范。〔38〕
至此，关于普通法系的行政程序法，〔39〕我们至少可以得出两个结论：第一，行政程序法，正如行政法本身，其重心在于对政府权力的限制，而非提供具体的行政规则。第二，无论是否具有成文法典的存在，行政程序法实际上散存在许多不同的法规中。因此，当人们发现某一程序法典时，切不可认为此法典乃全部行政程序法的集合。那些分散规定的法，即是对行政关系复杂性的承认，也为行政的灵活性提供法律的保证。
学者们对于外国法律的介绍，多数文章似乎侧重于介绍外国法如何规定上，而忽略了其为何如此规定的问题。以笔者之见，法律是文化的一部分，是特定社会的经济、政治、历史与知识的产物。一部法典或法律机制可以移植，法律文化却不行。因此，要对一部法典或法律习惯做法有完整的理解，人们必须同时研究其产生的条件与环境。只有这样，比较法才有意义。如果只把法律当作工具使用，这种工具在不同的环境中是很容易被歪曲的。〔40〕
具体到行政程序法方面，要理解外国法律的具体安排及某一法律条款的规定，我们便要研究特定国家的宪法安排，法律制定时的政治与历史背景。脱离了对法律背景的研究，而只注重于发现外国的最新法律规定与发展，恐怕很容易产生对法律的误解。
就目前英国与澳大利亚行政法与行政程序法的发展及现状而言，如果没有对三权分立理论与实践的深刻认识，没有越南战争所促发的个人主义的重新兴起，以及没有对政府的怀疑主义态度的扩展进行认真研究，恐怕很难理解其行政法的现状。〔41〕同样，如果对二战后美国“新政”无所了解，也就很难理解美国行政程序法的渊源、目的及宗旨。〔42〕
离开对外国法的政治、历史、宪法及文化背景的研究及理解，要借助外国法而构建符合中国国情与文化传统的法律，恐怕是比较困难的。这里有必要指出，制定出来的法律必须执行，而能得以执行的法律必须是大众所能理解与接受的法律。
七、关于行政程序法制定的初步建议
以上篇幅，笔者只是力图说明三个相互关联的论点：其一，行政程序法的制定，应与现行行政法的完善与重构结合起来。在肯定过去十几年来行政法的重大发展与成果的同时，看清其存在的根本问题即缺乏较为完善的独立行政监督机构，从而借此机会，完善行政法体系，使其成为真正保护公民权利的最为重要的机制之一。其二，对行政程序法的制定应采取现实的态度，解决法律有能力、有可能解决的问题。因此，对于现行行政体系，尤其是大家关心的问题，应加紧研究。〔43〕统一而完整的法典固然理想，然而在面对如此庞大且充满矛盾与不同性质的行政行为的体系，几乎每一个国家都不得不将行政程序法化解为多个单行法规，而非推向统一。其三，外国法制经验固然重要，且应引起立法机构的充分重视，但外国的经验对国内的立法只能起借鉴与启示的作用。至于能否起到这一作用，关键在于我们能否认真、系统地研究这些法律。也就是说，除了要研究外国的法律规定外，更重要的是了解、研究这些法律后面的背景及其他们与其他法律之间的关系。只有这样，中国的法律才能符合中国的国情且解决中国的问题。
鉴于此，笔者关于行政程序法制定的初步想法便是：第一，将行政法规制定（Rule—making）与行政决定的制作（Decision—making）分开处理。第二，修改若干现行行政法条例，使其相互协调且克服现行体系内的根本问题。第三，制定几个不同的单行法，以完善现行行政法体系，并解决行政体系内的当务之急。在实践的基础上，再考虑是否制定统一的法典。
关于第一点，无论是在统一法典国家如美国，或是在分散条例国家如澳大利亚，这一方法显然是一致的。〔44〕原因很简单，法规制定与行政决定制作，所关心的问题及法律适用原则是不同的。法规的制定，影响到广大的民众，因此，其最基本的原则便是参与和公开原则；而行政决定，被影响的是个人，因此，告知权与上诉权便成为其最为重要的原则。尽管各行政机关具有不同的行政法规发布权，制定统一的程序却是必要的也是可能的。也正因为如此，就行政法规制定的程序规范而言，各国的经验〔45〕可为我们提供现成的模式。〔46〕
关于行政决定的程序规范，这里涉及到两个问题。其一，由于现行的行政法对其已作了规定（具体行政行为的规定），如何改进现行体系便是首当其冲的问题。以笔者之见，最为重要的原则就在于监控的独立性。这一原则要求我们对现行行政法体系进行一个全面的复查。如前所述，在承认审判独立的前提下，行政诉讼法能够提供独立的司法监控。然而，现行的行政复议及行政监察制度却严重地缺乏独立性，其组织形式均为政府的一部分。这显然是必须改进的首要问题。再者，受害人是否有查阅文件与资料的权力，在法律上显然是不明确的。目前，国家保密法、安全法及其实施细则都已出台，其宗旨是保护国家利益，那么，公民查阅文件与资料的权利又由什么法律来保护呢？如果无权接触作为决定理由的文件及资料，公民又凭什么而确定特定的决定是否适当？因此，制定信息自由法便是完善现行行政法体系的又一重要任务。人们不应当为“自由”二字所迷惑。信息自由法的一大功能便是规定哪些资料与文件可以经过法定机构向申请人开放。〔47〕
关于行政决定规范的第二个问题，是考察并确定当前行政体系内的根本问题，并由此而确立行政程序基本原则（或良好行政基本原则）。毫无疑问，行政复议、行政监察、行政诉讼及行政赔偿均为良好行政的基本要求。现在的问题是如何协调这四个制度？在此之外，是否可以制定一个行政程序基本原则法，并将此原则适应于以上四项基本制度中？笔者认为，这一想法应予适当考虑。
当然，制定这一基本原则不会是件容易的事。首先，笔者尚未见到对现行行政体系进行系统的调查与研究的材料，因此，无法对行政体系内的根本问题及其毛病做更多的理性分析和诊断。其次，笔者亦未见到关于现行行政法体系对行政体系内问题的监控效果的系统分析。到底现行行政法对行政操作起了多大的监控作用，解决了多少问题，剩下的根本问题是什么，均无系统的资料，这无疑增加了制定基本原则的难度。〔48〕如何确定合理可行的基本原则呢？普通法系的若干国家如美、英、澳大利亚及新西兰等提供了相当好的经验。以澳大利亚为例，其行政法（俗称“新行政法”）发端于三个委员会的专门调查。其后又由专门的行政复查局（Administrative Review Council）负责定期复查，并 吸取各国各方的经验而每年提出改进的办法。〔49〕对行政法总体的最新系统复查，也许是由英国牛津大学历经十年而完成的对英国行政法体系的系统复查。〔50〕这一最新的研究成果，显然对我们自己立法具有极高的借鉴价值。〔51〕在总体分析的基础上，他们提出了六条衡量良好行政的标准：（1）预防冤情的发生；（2）决定制作的公开性；（3 ）救济途径的简易性；（4）救济的充分性；（5 ）法律的现代化（Up —To—Date）；（6）信息的公开化。〔52〕我们可以参考这些标准， 重新构建自己的行政法的根本宗旨。
此外，许多法律体系也已以如何确定规范行政的基本原则作了有益的尝试。〔53〕其中欧洲理事会与澳大利亚的尝试值得特别的关注。
欧洲理事会（Council of Europe）于1977 年通过了“关于行政机构行为过程中对个人的保护”的决议。〔54〕此决议采纳了五条良好行政原则，要求各国的法律及行政行为以此原则为标准。这五条原则为：告诉权（Right of Be Heard）；接触材料权（Assess to Information）；法律援助（Assistance and Representation）；告知决定理由权（Statement of Reasons）；告知法律救济权（Indication of Remedies）。〔55〕
由于行政裁量权是西方法制中最为关注的问题，亦是法律最难处理的问题，欧洲理事会于1980年又通过了另一“关于行政机构裁量权的决议”。〔56〕这一决议是对前一决议的补充。该决议又规定了11条基本原则：裁量权的行使符合设立的目的；客观中立；法律面前平等；目的与效果适中；合理时限；适用行政指导；公布行政指导；解释为何执行行政指导；对裁量权行使的合法性的控制；时效的控制；控制机构的取证权。〔57〕
以上两决议都要求，在实施这些原则时，良好与有效行政、第三者利益及重大公共利益均应加以考虑，以求达到最高程度的合理性（Faimess）。这些决议是欧洲理事会对其成员国的建议，是否以法律形式加予实施，则由各国自己规定。〔58〕
澳大利亚尚无行政程序法，亦无良好行政基本原则法规。然而澳大利亚却是普通法系中，将良好行政基本原则以法律的形式确定下来的国家之一。这些原则主要规定在其1977年《行政决定（司法审查）法》中。此法第五（1）及第六（1）条规定了司法审查的理由：
（1）在制作决定过程中，违反自然正义原则；
（2）未按规定的程序制作决定；
（3）制作决定人无管辖权；
（4）并非按法律要求而制作决定；
（5）决定的制作源于不适当地行使法律权力；
（6）决定有法律错误；
（7）制作的决定是引诱或欺诈的结果；
（8）制作的决定不是基于证据或有关材料；
（9）其他任何违法的决定。
上述第（5）项“不适当地行使法律权力”，又进一步由该法第五（2）及第六（2）条作出规定：
（1）行使权力时考虑了不相关的因素；
（2）行使权力时未考虑相关的因素；
（3）权力的行使不符合法律的目的；
（4）裁量权的行使背弃法律的信念；
（5）执行不属于自己的个人裁量权；
（6）裁量权的行使只顾及法律或政策，而不顾及个案的具体情况；
（7）不合理地行使权力；
（8）权力的行使导致的后果不确定；
（9）其他任何对权力的滥用。
关于在时间上的无理拖延，是由该法第七条规定；关于告知权则由该法第十三条规定。〔59〕除此之外，便是信息自由法的规定。从规范内容上讲，澳大利亚的规定与欧洲理事会的决议是一致的。其不同点在于澳大利亚以法律的形式加以规范。虽然这些法律条文不是直接对行政机构运转的规定，然而在实践中却毫无疑问地成为良好行政的程序标准。正是这些程序标准，使公民可以对行政决定作出法律的挑战，从而保护自己的合法权益。〔60〕
这些原则是否适合中国的国情，有待大家的深入分析与研究。从国内已发表的关于行政程序法的文章来看，中外显然具有很多共同关注的内容：腐败的控制；滥用裁量权的控制；告知权的确立；以及参与权的必要性。在这一共识的基础上，也许我们应更加系统地研究西方的现成经验，尤其是程序基本原则的内含及其操作与操作环境。
注释：
〔1〕〔2〕〔3〕K.C.Davis,Administrative Law Text,3rd ed,St Paul Minn:West Publishing Co.,第192 页， 引自Michael D.Bayle,Procedural Justice: Allocating
to
Individuals, Dordrecht/Boston/London:Kluwer Academic Publishers (1990),第1页。
〔4 〕“程序应当成为中国今后法制建设乃至社会发展的一个真正焦点。”季卫东：“程序比较论”，《比较法研究》，1993年第2期。
〔5 〕较早提倡对行政程序法进行系统研究并着手从事立法准备工作的学者包括应松年教授等学者。关于他们的主要观点，参看应松年：“论行政程序法”，《中国法学》，1990年第1期，第37—44页； 应松年、罗豪才（主编）《行政程序法研究》，中国政法大学出版社，1992年；江必新、周卫平：“行政程序法刍议”《中国法学》，1988 年第6期，第21—26页。
〔6〕〔7〕参见应松年主编《行政法与行政诉讼法词典》，中国政法大学出版社，1992年版，第198—199页；皮纯协主编《中国行政法教程》，中国政法大学出版社，1988年版，第9—13页； 王连昌主编《行政法学》，中国政法大学出版社，1994年版，第10—14页。
〔8〕王连昌主编《行政法学》，中国政法大学出版社，1994 年版，第18页。
〔9〕应松年主编《行政法与行政诉讼法词典》，中国政法大学出版社，1992年版，第220—221页。
〔10〕同上，第221页
〔11〕〔12〕参见应松年主编《行政行为法》，人民出版社，1993年版，第9页。
〔13〕同上，第3页。
〔14〕如关于抽象与具体行为的分类，学者们明显地持不同的态度。参看《中国法学》，1994年第1 期中三篇关于抽象与具体行为的分类的争鸣文章。其他法学杂志亦包括这方面的争鸣文章。
〔15〕关于这一观点在其他地方的反映，参看江必新、周卫平：“行政程序法刍议”，《中国法学》，1988年第6期，第22—26页； 张春生、袁吉亮：“行政程序法的指导思想及核心内容探讨”，《中国法学》，1991年第4期，第66—71页；崔卓兰：“依法行政与行政程序法”，《中国法学》，1994年第4期，第53—56页。
〔16〕这一趋势在提倡政府工作法制化的文章中，具有最明显的反映。参见郑林：“把政府工作建设摆到政治体制改革的日程上来”，《中国法学》，1987年第5期，第3—7页； 张满良：“政府法制工作初探”，《中国法学》，1988年第4期，第35—41页。
〔17〕参见下面第三小节的讨论。
〔18〕应松年教授等对行政行为的研究，其中的重要贡献之一，就是使我们清楚地看到行政行为的广泛性及复杂性，因此，统一规范的不可能性。
〔19〕在英、美及澳大利亚，行政法的这一发展特点是十分明显的。关于英国行政法， 参看Davis Foulkes,Administrative Law, 7thed,London/Dublin/Edinburgh:Butterworths (1990).关于美国行政法，参看Peter H.Schuck,Foundations of Administrative Law, New York/Orford:Oxford University Press (1994).关于澳大利亚行政法， 参看 Margaret Allars,
Introduction
to
AustralianAdministrative Law, Sydney: Butterworths ( 1990) ;
RogerDouglas & Melinda Jones, Administrative Law: Cases andMaterials,Sydney:The Federation Press (1993).
〔20〕Glen O.Robinson & Emest Gellhom,TheAdministrative Process,St Paul,Minn:West Publishing Co.(1974),第21页。关于行政体系在80年代的进一步扩展，参看Glen O.Robinson,American Bureaucracy:Public Choice and Public Law,Ann Arbor:The University of Michigan Press (1994),第1章。
〔21〕这一问题的争议来源于Dicey对法制的严格定义。参看DavisFoulkes,Administrative Law,7th ed,London/Dublin/Edinburgh:Butterworths(1990),第1章。
〔22〕〔23〕Glen O.Robinson,American Bureaucracy: PublicChoice and Public Law,Ann Arbor:The University of MachiganPress(1994),第111页。
〔24〕在西方，自Max Weber开始， 中国庞大的官僚体系就一直是学术研究的兴趣之一。多数学者亦认为当代中国庞大的行政机构有它深刻的历史原因。
〔25〕如在澳大利亚，行政法的出发点一直放在对行政的监督与控制上。然而在80及90年代，更多的注意力已转移对授权立法及行政中所出现的腐败的问题。参见Roger Douglas & Melinda Jones, AdministrativeLaw:Cases and Materials,Sydney:Butterworths(1993),第3章。
〔26〕当然，对官僚界的“创造积极性”的扼杀还有更多的原因。参看Robert S.Lorch,Democratic Process and Administrative Law,Detroit:Wayne State University Press (1969),第2章。
〔27〕效率与公正之间的矛盾，已引起一些学者的重视。参看王锡锌：“行政程序法价值的定位——兼论行政过程效率与公正的平衡”，《政法论坛》，1995年第3期，第60—64页。
〔28〕〔29〕参见应松年主编《行政行为法》，第3—7页。
〔30〕关于这一行政行为分类的争议，参见江必新、周卫平：“行政程序法刍议”，《中国法学》，1988年第6期，第22—26页； 张春生、袁吉亮：“行政程序法的指导思想及核心内容探讨”，《中国法学》，1991年第4期，第66—71页；崔卓兰：“依法行政与行政程序法”， 《中国法学》，1994年第4期，第53—56页。
〔31〕如《行政复议条例》第二条；《行政诉讼法》第二条。
〔32〕最为明显的例子便是美国联邦《行政程序法》。但要注意，美行政程序法只管辖正式的行政决定，通常称之为adjudication.参见Glen O.Robinson & Emest Gellhom,The Administrative Process, St.Paul,Minn:West Publishing Co (1974), 第23 页； Peter H.Schuck,Foundations of Administrative Law, New York/Orford:Oxford University Press(1994),第7页。在澳大利亚， 州法规制定亦逐步由议会法律加以规范。在联邦一级，法规制定法正在议会的审议过程中。普通法系的这类分类在某种程度上类似于抽象与具体行为的区别。
〔33〕这正是西方行政法研究的重点所在。有关这方面的主要著作，参见Eenneth Culp Davis, Discretionary
Justice:APreliminary Inquiry,Baton Rouge:Louisiana State UniversityPress(1969); Kenneth Culp Davis, Discretionary Justice inEurope and America, Urbana/Chicago/London: University ofIllinois Press(1976); D.J.Galligan,Discretionary Powers:ALegal Study of Official Discretion,Oxford: Clarendon Press(1986),Clark C, Havighrust, Administrative Discretion:Problems of Decision—making by Governmental Agencies, DobbsFerry,New York,Oceana Publications,Inc ( 1974) ;
JeffreyJowell,"The Legal Control of Administrative Discretion", (1973) Public Law 178; and Keith Hawkins (ed.), The Useof Discretion,Orford; Clarendon Press (1992).〔34〕关于英国行政法现状， 参看David
Foulkes, Administrative Law,7th edition,London:Butterworths (1990); 关于加拿大， 参看Sara
Blake,Administrative
Law, Toronto/Vincouver:Butterworths ( 1992) ; 关于澳大利亚， 参看Roger Douglas & Melinda Jones,Administrative Law: Cases
and Materials,Sydney:The Federation Press (1993).
〔35〕Glen O. Robinson, American Bureaucracy: PublicChoice and Public Law,Ann Arbor:The University of MichiganPress(1994),第1页。
〔36〕Peter H.Schuck,Foundations of Administrative Law,New York/Orford:Oxford University Press (1994),第7页。
〔37〕参见Peter H.Schuck,Foundations of AdministrativeLaw,New York/Orford:Oxford University Press(1994),第八章。
〔38〕关于美国行政程序法这一本质，参看Glen O. Robinson,American Bureaucracy:Public Choice and Public Law,Ann Arbor:The University of Michigan Press(1994),第四章。
〔39〕笔者对日本、德国及法国的行政程序法只有肤浅的了解，因此不也妄加评论。中国政法大学的《行政法研究》杂志载有多篇关于日本及德国行政程序法的文章，读者自己可以参阅这些文章。
〔40〕参见Jianfu Chen,From Administrative Authorisationto Private Law,Dordrecht/Boston/London: Martinus NijhoffPublishers (1995),第279页。
〔41〕关于澳州行政程序法的历史与发展，参见Roger Douglas &Melinda Jones, Sydney: The Federation Press (1993), Administrative Law:Cases and Materials,第三章；关于英国行政程序法的历史与发展，参见David Foulkes, Administrative Law, London:Butterworths (1990),第一章。
〔42〕关于美国行政程序法的历史与发展，参见Peter H.Schuck,Foundations of Administrative Law,New York/Orford: OxfordUniversity Press (1994),第三章。
〔43〕在众多的法律学术杂志文章中，对于行政体系内的实际问题的研究却不多。《中国法学》最近发表的一篇调查报告应视为一个良好的开端。参见“杜钢剑：“适应市场经济需要加快行政程序改革——市场经济与行政程序课题调查报告”，《中国法学》1995年第2期，第103－111页；及1995年第3期，第100－103页。
〔44〕某些法律，信息自由法，同时适用于两者。
〔45〕澳大利亚关于这方面的规范，也许是西方国家中最新的尝试，其经验及立法结构可为我们提供特别现成的模式。
〔46〕关于行政法规定的程序规范的基本原则，笔者将另文介绍。
〔47〕关于信息自由法的基本原理，笔者亦将另文介绍。
〔48〕上面曾提到的调查报告是一个好开端。
〔49〕行政复查局仅仅是对行政法及其实施进行复查，而行政体系本身的复查则由其他组织或特别委员会进行，如1976年的皇家委员会对行政体系的系统复查：Royal Commission on Australian Government Administration,Final Report,Canberra:AGPS (1976).
〔50〕Administrative Justice:Some Necessary Reforms ( Report of the Committee of the JUSTICE—All Souls Review of Administrative Law in the United Kingdom, Oxford: Clarendon Press 1988).
〔51〕牛津大学的研究，对行政复议委员会、司法监督员、司法审查、行政裁判庭、行政调查制度等行政法制度进行了系统的比较研究与分析。在这一比较分析中，主要的国家包括美国、加拿大、澳大利亚、新西兰、以色列、法国及欧洲共同体。其研究人员亦来自这些国家。
〔52〕Administrative Justice: Some Necessary Reforms
(Report of the Committee of the JUSTICE—All Souls Review of Administrative Law in the United Kingdom, Oxford: ClarendonPress 1988),第5页。
〔53〕同上，见第四章。
〔54〕决议全文见Administrative Justice: Some Necessary Reforms (Report of the Committee of the JUSTICE—All Souls Review of Administrative Law in the United Kingdom, Oxford:Clarendon Press 1988),第376—378页。
〔55〕同上。关于这些原则的解释，笔者将另文介绍。
〔56〕决议全文见Administrative Justice: Some Necessary Reforms (Report of the Committee of the JUSTICE—All Souls Review of Administrative Law in the United Kingdom, Oxford:Clarendon Press 1988),第378—380页。
〔57〕同上。关于这些原则的解释，笔者亦将另文介绍。
〔58〕澳大利亚有关行政程序的主要法律：SubordinateLegislation Act 1962 (Vic); Subordinate Legislation ( Reviewand Revocation) Act (Vic) 1984; Subordinate Legislation Act1978 (SA); Subordinate Legislation Act ( 1989)
( NSW) ; Statutory Rules Publication Act 1903
( Cth) ; ActsInterpretation Act 1901 (Cth); Administrative Appeal TribunalAct 1975 (Cth); Ombudsman Act 1976 ( Cth) ;
AdministrativeDecisions (Judicial Review) Act 1977 ( Cth) ;
Freedom ofInformation Act 1982 (Cth); Legislative Instruments Bill 1994(Cth).
〔59〕关于告知权，行政裁判庭法第二十八条又作了进一步的详细规定。
〔60〕从司法审查案例的“胜”“负”角度来衡量法律的效益，澳州的法律运行似乎是相当成功的——政府（尤其是移民部）似乎经常是“输”的一方。