黄钰龙
房产经营与物业服务中心 山东 烟台 264000
摘要：到目前为止，我国保障性住房建设历程已经有几十年的历史，主要形式包括廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房，并且推广共有产权住房，安置房、棚户区改造的保障性住房格局。党的十八大以来，新型城镇化开始进入了公众的视野。如何满足更多的城镇人口的住房需求，如何建设更为科学合理的住房保障体系，如何设置公平公正的准入和退出机制，成为普遍思考的问题。在全面推进新型城镇化发展的时代背景下，全面总结我国保障性住房法律制度现状，集中就城镇化进程中的保障性住房法律问题展开深入的系统研究，具有重要的理论意义和实际应用价值。
关键词：保障性住房；供给政策；路径
引言
政策执行过程中许多因素都会影响政策执行的结果，例如执行机构、执行环境、目标团体的态度等，导致实际上的政策执行总有许多不足，难以实现预期目标。学界和政府部门因此开始研究怎样利用各种工具为政策目标的实现服务。政府部门对工具理论的重视，当然是希望借助政策工具改善政策的执行效果，而国家的意识形态和政治倾向，也希望合理运用政策工具来改善政策失败的形象。采用何种工具来使一项决定生效，就像决定本身一样具有连续性。作为统治机构的政府，本身就拥有一个充满各种各样治理工具的政策工具箱。政府机关可以根据不同的问题采用不同的政策工具去实现预期的效果。从这个角度来说，政策工具是政策手段与目标之间因果关系的一种连接方式。
1我国保障性住房的政策演变
1.1经济适用房为保障性住房主体的阶段
1998年7月，国务院制定并颁布了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，该《通知》明确，要建立和完善以经济适用住房为主的城镇住房供应体系和制度，重点发展经济适用住房，按照家庭收入的不同实行不同的住房供应，其中：供应廉租住房（政府或单位实施）给最低收入家庭租赁，中低收入家庭获得经济适用住房申请购买资格后自愿购买，而收入高的家庭以市场价商品住房购买、租赁。该《通知》还首次明确，调整住房投资结构，商业银行可向个人发放住房贷款，房屋购买进入了“贷款时代”。同时，该《通知》还进一步对住房货币化，计划经济体制下的住房实物分配制度就此终结，住房分配货币化正式确立。
1.2廉租房为保障性住房主体的阶段
2007年8月7日，经过多年经济适用房分配后，为进一步规范房地产市场发展，国务院颁布并制定了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（国发〔2007〕24号）提出“以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度，力争到十一五期末使低收入家庭住房条件得到明显改善,农民工等其他城市住房困难群体的居住条件得到逐步改善”。该《意见》首次把廉租住房作为解决低收入家庭住房困难的主要途径，从政策性层面明确了要建立健全廉租住房制度，把廉租房原有的保障“最低收入家庭”扩大到“低收入家庭”。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆
1.3政策性租赁住房（公租房）为保障性住房主体的阶段
住建部等7部委于2010年6月制定颁布《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保[2010]87号），根据城市化大规模推进中遇到的城镇职工住房的保障问题，解决“城市中低收入”家庭认证方面的缺口，该《意见》进一步扩大保障范围，保障性住房进入了“公租房时代”。在房屋来源渠道上，该《意见》明确公租房可以通过新建、改建、收购、长期租赁（市场租赁）进行筹集。对于确需新建的公租房，该《意见》也给出了原则性意见，即以在普通商品房小区配建为主，也可以适当集中新建。在房屋保障对象上，也发生了本质性变化，在廉租房原有保障“城市中等偏下收入住房困难家庭”的基础上，将“新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人”员纳入供应范围（以大中型城市及城市工业集中区为主，“供应范围和供应对象的收入线标准、住房困难条件和租金水平，由市、县人民政府确定”）。
1.4定向安置房（棚改）为保障性住房主体的阶段
棚改项目自2006年东北老工业区集中整治开始，虽然一直在不间断的实施，但作为保障性住房供应主体上，主要在2015年6月。当月25日，国务院制定颁布了《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）。在棚改模式上，该《意见》也首次实现了实物安置向货币化安置优先的转变。货币化安置指的是政府在棚户区改造过程中，将原原址重建及异地安置等实物化安置转变为直接补偿（即货币化），被拆迁居民有实际购房需求的，从普通商品房市场上购置住房。在资金筹措上，在央行于2014年上半年创新推出PSL（即抵押补充贷款），通过棚户区改造计划方式（以各省住房城乡部门审核为主），通过政策性银行（主要为国开行）及各商业银行向棚改地方政府发放低利率或政策性贷款，地方政府通过政策性贷款作为支付货币化主要资金支出渠道，以棚改存量可出让住宅用地出让金或政府中长期财政预算作为资金偿还渠道。
2保障性住房供给路径
2.1扩展保障性住房的补贴与融资手段
关于保障性住房供给的补贴，除了直接出资供地进行建设之外，政府应结合政策体系内多种政策手段，采用多样化的渠道实现政策目标。在我国，商业银行是住房金融服务的主要提供者，而专门的政策性住房金融机构以及住房金融的一级市场尚未发展成熟，税收、财政和金融仍不是保障性住房政策的重要组成部分。在经适房方面，主要是通过政府介入在土地租金方面的财政收入以及与房地产开发相关的税费收入等土地减免和税收扶持政策，激发开发商保障和增加住房供应的热情。这一手段被视为是住房供应市场化机制背景下采取的辅助性供给方补贴工具。但在廉租房建设上，仍然以中央和地方财政的直接投入为主，包括中央专项补助基金、地方土地出让金收入、公积金净收益等。
2.2适度增加并完善各种形式的需求方补贴项目
首先，必须意识到住房保障是一个综合的、多方面的系统工程，应适度增加并完善各种形式的需求方补贴项目。因不同补贴模式受政策环境等因素影响均存在一定失灵问题，在实践中供给方与需求方补贴互为补充成为当前各国住房补贴的基本模式。当前在我国许多城市，对低收入住户进行租金补贴、减免等措施已作为住房保障工作中的实验性举措付诸实践，但目前上述手段缺乏统一的标准和操作程序，需要尽快形成制度化的要求。其次，需求方补贴在政策落实和执行的过程中应结合不同对象的具体情况和特征（如所在区域、住房实际需求程度、住户社会结构特点等）进行细化和灵活的模式选择及调整，以保证不同群体能够得到与之相对应的较为符合实际情况的合适的政策补贴，努力避免出现陷入经济恶性循环难以摆脱的“贫困陷阱”，并尽可能地将有限的公共资源和政策补贴用于保障低收入家庭和其他弱势群体。
结语
伴随工业化、城镇化进程，住房市场普遍存在失灵，需要政府适度干预，积极承担起保障低收入群体住房权利的责任，发挥财政支出的基础性作用，明确政府职责，完善监管制度，避免“寻租”，确保住房保障功能的有效实现。
参考文献
[1]关于加快发展公共租赁住房的指导意见.（建保[2010]87号）[S].
[2]关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见（国发〔2015〕37号）[S].
[3]孟晓苏.住房政策的国际经验与启示[J].中国软科学,1998(07):102.
论文作者:黄钰龙
论文发表刊物:《防护工程》2018年第30期
论文发表时间:2019/1/15
标签：住房论文; 政策论文; 低收入论文; 家庭论文; 棚户区论文; 政策性论文; 工具论文; 《防护工程》2018年第30期论文;