东北农业大学 黑龙江哈尔滨 150030
摘要：近几年来，尤其是“十一五”期间，黑龙江省城镇化发展取得一定成绩，并且具有其区域特色，但是面对当前我国房地产业出现增长停滞趋势，多地楼市价格下降，加之我国出台银行紧缩银根政策，使得许多房地企业推出激烈的行业竞争，所以，作为农业大省，在“后城镇化”时代，如何推进新型城镇化建设，是黑龙江省面临的重要课题。
关键词：黑龙江；新型城镇化；发展模式；
前言
2014年3月，李克强总理在《政府政府工作报告》中，要大力推进：“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化”的新型城镇化道路，为我国新时期城镇化发展指明了方向。“十一五”以来，黑龙江省深入实施“八大经济区”发展战略，扎实推进“三优”文明城市工程等“十大工程”建设，加大城乡统筹发展力度，加快城镇基础设施建设，不断创新体制机制，城镇化发展取得显著成效。2010年，全省城镇化率达到56%，比2005年提高2.9个百分点。总体上来讲，初步形成以省会哈尔滨核心、大城市为骨干、中小城市为纽带、小城镇为基础的多层次城镇发展体系。以旅游名镇为重点，全面启动“百镇”建设。集中建设了一批农垦型、森工型、工矿型、油田型、口岸型等特色重点小城镇，小城镇基础设施日趋完善。虽然黑龙江省城镇化建设取得较大进展，但作为农业大省农业人口众多，在房地产行业不景气的情况下，黑龙江省如何在建设“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化”的新型城镇化背景下，完成后城镇化解决历史任务，是黑龙江省亟待解决的新课题，本文以此为背景，提出黑龙江省新型城镇化建设研究。
1黑龙江省城镇化发展现状
1.1黑龙江省城镇化发展现状
黑龙江省一直是我国地广人稀的典型区域之一，一直以来人口数量、人口密度都远远低于全国平均水平。2010 年，黑龙江省总人口为 3826 万人，人口总量相对较小；加之计划生育国策影响，黑龙江省人口自然增长率不高（2007 年为 2.49，2008 年为 2.23，2009 年为 2.06），而且最近有下降趋势，加之地区人口流动，使得黑龙江省人口数量相对稳定。2012 年，黑龙江省共有市县总数 76 个，其中设市城市（省辖和县级市）30 个，县 46 个。其中，人口 300 万以上的特大城市 3 个、50‐100 万人的大城市 5 个、20 万至 50 万人的中等城市 5 个、20 万人以下的小城市（含县和县级市）64 个，小城镇 988 个。目前，黑龙江省已经形成了以哈尔滨等特大城市为核心，区位主导因素多样、功能相互交叉的城镇发展网络体系。黑龙江省地级城市城区建成面积为 1250.9 平方公里，县级市城区建成面积为 315.3 平方公里；2008 年，黑龙江省地级市城区建成面积为 1212.9平方公里，县级市城区建成面积 311.4 平方公里；2007 年，两项指标分别为 1193.8平方公里，273.4 平方公里。可见，黑龙江省地级市远远高于县级小城镇规模，且城镇化发展速度不一，差异明显，虽然总体平均发展速度略高于全国平均水平，说明黑龙江省城镇化发展缺乏内在动力，增长方式并不稳定。
1.2 黑龙江省城镇化发展模式
1.2.1资源主导型城镇化发展模式
自然资源丰富，是黑龙江省区位的重要优势，尤其矿产资源和能源资源是建设地区完善工业体系，推动地区经济发展的重要保障。目前，黑龙江省已经发现各类矿产 132 种，占全国已发现 234 种各类矿产的 56.4%。丰富的资源，使黑龙江省建设了几个典型的资源主导型城市。如大庆、鹤岗、伊春、鸡西等城市。
1.2.2产业主导型城镇化发展模式
区别与资源主导的城镇化发展模式，产业主导的发展模式一定程度上规避了资源的限制条件，适合地区经济、城镇化的可持续发展。所谓产业型主导的城镇化发展模式，是指地区城镇化发展由产业集群效应推动，通过产业不断扩大带动整个地区城镇化发展，如，齐齐哈尔市作为东北老工业基地重要装备制造基地，装备制造业是其推动城镇发展主导产业之一。
1.2.3区位主导型城镇化发展模式
区位主导型的城镇化发展模式，较资源主导型、产业主导型发展模式更为综合，带动区域城镇化因素更为丰富。除了资源主导和产业主导以外，其他区位因素都可以成为区域主导型城镇化发展模式的动因，例如交通、宗教、文化等，是城镇化发展模式的重要补充。而且，从世界特大城市发展历史来看，区位因素都扮演着极为重要的角色。以黑龙江省首府哈尔滨为例，哈尔滨雏形最早起源于金代，历史悠久，1903 年，中东铁路建成加速了哈尔滨市发展，交通便利带动资本注入使得在 20 世纪初变发展为国际化商埠，各个国家近 19 万人侨居哈尔滨。交通、经济、人口等区位优势，为哈尔滨发展奠定了良好基础，使得哈尔滨发展为今天人口超过 1000 万的世界著名都市，并带动周边地区经济、城镇化快速发展。
2黑龙江省新型城镇化发展存在的制约因素
2.1城镇功能特色不突出
黑龙江省各个地区资源差异较为明显，虽然黑龙江省依托地区资源优势和资源差异，重点建设了以大庆、鸡西、鹤岗为代表的资源指向性城市、以牡丹江为代表的旅游、特色农业发展城市，但是从整体上来看，黑龙江省主要城镇功能特色并不突出，没有找到自身区别于其他城市的明显绝对优势和比较优势，缺乏功能特色，重复建设问题严重。黑龙江省城镇之间的经济关联度较弱、协调性较差，未能形成以经济发展为基础的区域一体化城镇体系、城镇群。由于内在激烈竞争，使得资源分配在各个激烈竞争区域内呈离散状态，没有按照地区功能特色不同合理分配发挥市场力量，导致各个地区没有找到适合自身发展的增长点，短期内无法形成增长极，使得主要城市很难带动周边区域进一步发展。
2.2制度因素的制约
今年来，虽然黑龙江省在推进城镇化方面取得一定的成绩，但从总体上看，在体制机制方面仍存在诸多问题，现行制度不符合城镇化快速发展的客观需求。虽然黑龙江2014年已经取消了城乡户籍制度区别，但农民进城门槛仍然较高，进城务工农民后的教育、医疗和社保保障体系不完善，仍然难以融入城市。特别是土地制度。目前黑龙江80、90后农民工由于受教育程度与“老一辈”农民工相比较高，对于新事物和新生活的的接受能力较强，对于城镇化具有较强的主动性，并且大多掌握了一项专业生存技能，已经有大量的农民实现了向非农产业的转移，但是由于现有的土地制度，土地转让成本过高，始终没有实现与土地的分离，不利于农民间的分工与专业化，难以促进农业的规模化生产，形成农业生产的规模效益。
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2.3政府重建设轻管理
目前，黑龙江省在城镇化过程中存在重建设轻管理的问题，根本原因在于政府的政绩考核制度，政绩考核唯“GDP”论英雄，这种自上而下的政绩考核制度和考核的侧重点，导致部分地方政府领导为了干出政绩，大力商业地产开发，城镇化规划决策具有明显的短期效益性，造成了大量商品房库存难以处理，也忽视城镇化发展过程中的公共效益性，公共服务能力不足。
3黑龙江省新型城镇化发展对策
3.1提高城市规划，形成合理的城镇空间布局
城镇空间布局趋于完善。“一心、两翼、一带、两轴”为主体的城镇化发展格局不断完善，哈尔滨大都市圈、哈大齐牡城市带和东部城市群等重点城市化地区加快发展，重点城市化地区人口占全省人口比重达到80.3%。一是构建哈尔滨大都市圈。以哈尔滨主城区为中心，以双城、宾县、五常、尚志、肇东等卫星城为支撑，构建哈尔滨大都市圈。二是打造哈大齐牡城市带。以哈尔滨为龙头，齐齐哈尔和牡丹江为两翼，形成哈大齐牡城市带。三是建设东部城市群。以佳木斯为依托，鸡西、双鸭山、七台河、鹤岗为支撑，构建功能明晰、组合有序的东部城市群。四是打造沿边开放城镇带。发挥我省地处东北亚区域中心的优势，以沿边市县建设为重点，打造各具特色、相互耦合的沿边开放城镇带。五是发展两大城镇轴依托我省主要交通干线，构建哈黑、哈同抚两大城镇发展轴。
3.2建立完善工作机制
一是继续完善促进农村劳动力向城镇转移的配套机制。在取消城乡户口差异的基础上，完善农民工进程后的教育、医疗等社会保障体系。二是探索新的城镇化发展模式，在十八提出继续推进城镇化的宏观背景下，各县市要根据实际情况，优化布局和土地利用结构，构建节约型城镇建设体系。三是建立多元化的城镇化建设资金筹措方式，建立政府宏观引导，多方参与的融资机制，缓解政府财政压力，强化政府监管，保障公共服务能力。四是深化改革城镇管理体系。推进城镇管理权限的下放，把城镇管理权限向乡镇行政部门倾斜，提高基层政府的决策能力，行政权责利分工明确，高效运转、监督有利的管理体系。五是深化改革政府政绩考评机制。把过去片面注重经济增长速度的考评机制逐渐向经济社会均衡发展的方向调整，把推进城镇化各项工作纳入镇（街道、经济开发区）年度目标绩效考核内容，要根据各地市的实际情况进行差别化考核。
3.3完善制度创新
3.3.1社会保障制度创新
根据黑龙江省发展现状，除了扩大社会保险覆盖范围、调整各项保险标准，还应该考虑地区发展特色，考虑将大学生、农民工等外来人员归入社会保险范畴，从而吸引、增加区域城镇人口，提高城镇化水平。要加快社会保障制度创新步伐，扩大覆盖面和提高保障水平。要把全体城镇居民都纳入社会保障范围，以提升城镇生活的质量及稳定性，为加快城镇化进程提供制度保障。此外，在推进城镇化进程中，还需要在城镇基础设施建设运行机制、城镇建设管理机制等重点领域进行制度机制创新，加快综合配套改革创新力度，以形成完整的、体系化的体制机制基础。
3.3.2土地制度创新
一方面肯定农民土地使用权，另一方面允许农民转让土地使用权。对各项集中流转的土地科学规划，严格审批，严格控制建设用地指标，要优先安排重点城市和重点城镇发展，减少耕地流失。要注重解决农民的居住及基本生活保障，要注意加强农民的职业技能培训，要注重提供相对充足的就业岗位，从而为农民进城定居从事非农产业转变为城镇居民创造条件。
3.4加强特色小城镇建设。
充分发掘各区域文化、旅游、特色农产品等特色资源，加强顶层设计，做好宏观布局，完善小城镇体系建设。采用以点带面的方式，突出建设一批具有特色的“小城镇”建设试点，通过示范带动作用在全省范围内推广，构建“特色百镇”工程。特别是要以发展基础较好的旅游名镇、森工、农垦小城镇为建设为重点，进行试点推广，发挥其优势资源、做好规划设计，形成具有浓郁特色、规划合理、布局协调、配套设施及功能完善的现代化新型小城镇网络体系。
3.5强化城镇公共服务功能
城镇化过程中要确保公共服务功能弱化，科学规划布局医疗、文化、教育、社会保障、交通等公共服务设施的规划，确保中心村、城乡结合部、重点镇等区域的公共服务能力能够满足需求，进而引导人口加快集聚。在加大资金投入改善农村地区办学条件的同时，改革现行教育机制，优化师资资源的配置，促进城乡教育均衡发展。完善城乡医疗卫生服务体系，统筹发展市镇村三级卫生服务网络。加强社区和农村文化服务设施建设，提高文化生活水平，建成覆盖城乡的公共文化服务体系。完善城乡居民养老保险制度，探索取消城乡户口差异后，构建合理的城乡居民养老保险制度。
3.6加快生态文明建设
如前文所述，2014年3月，李克强总理在《政府政府工作报告》中，要大力推进：“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化”的新型城镇化道路，为我国新时期城镇化发展指明了方向。黑龙江省要把促进城乡生态文明建设作为推进新型城镇化的重要举措，加快构建起行之有效的污染防治体系、山川秀美的自然生态体系、舒适宜人的人居环境体系。大力推进“绿生态、和谐、大美龙江”建设，实施城乡绿化“八绿”工程。加大工业污染治理力度，建立完善工业污染源稳定达标排放的监督管理机制。发展循环经济和低碳经济，淘汰落后产能和高消耗、高污染项目。建立健全环卫管理机制，完善农村生活污水处理垃圾无害化处理设施建设。继续加强农村新能源项目建设。
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论文作者:许宪鹤
论文发表刊物:《基层建设》2015年26期供稿
论文发表时间:2016/3/18
标签：城镇化论文; 黑龙江省论文; 城镇论文; 哈尔滨论文; 城市论文; 主导论文; 特色论文; 《基层建设》2015年26期供稿论文;