合作共治：我国城市社区建设的路径——苏州市平江区社区体制创新探析，本文主要内容关键词为：平江论文,苏州市论文,探析论文,路径论文,社区建设论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着行政体制改革的深入，政府的管理职能在转变，政府的服务重心在扩大，“企业办社会”的现象在逐渐消退。许多原先由企业承担的事务进入了社会，城市居民开始由“单位人”向“社区人”转变，旧的城市管理体制已经不适应新形势的要求，公民社会的发育与成熟被提到议事日程。城市社区是公民社会成熟的一个重要标志，社区的健康发展，一定意义上将推动与促进地方政府体制改革。民政部1999年出台了《关于建立“全国社区建设实验区”的实施意见》，并在北京、上海、沈阳、杭州、南京、武汉等10个城市，确定了26个国家级“社区建设实验区”，以探索社区建设新经验、新途径。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进社区建设的意见》，社区建设由此在全国全面铺开。据统计，截至2003年底，全国设有社区居委会7.7万个；居民小组122.2万个；居委会成员39.7万人。[1]
从1991年我国民政部首次提出“社区建设”至今，社区实践已近20年的发展历程，涌现出了“沈阳模式”、“江汉模式”、“上海模式”、“盐田模式”等多种社区发展模式，这对于我国社区发展具有重要意义。但是，这些模式本身存在着一定的局限性，而且，随着社会的发展，“企业办社会”的功能渐渐被社区取代，人们传统的生活方式在改变，对社区也提出了更高的要求。早期的社区管理机制已经不能满足当今社区发展的需要。因此，重新探讨社区建设经验就显得尤为重要。本文将重点关注苏州市平江区社区建设的成功经验及与地方政府体制改革相配套的“1+4”社区体制。分析平江社区模式，对探讨我国城市社区建设路径，具有一定的现实意义与理论意义。
一、既有城市社区治理模式辨析
1989年，世界银行在撒哈拉结构调整项目失败的总结报告中第一次提出“治理危机”[2]。“治理”(Governance)相对于传统的“统治”(Government)而言是一个崭新的概念，是20世纪后期西方学者在市场经济和福利国家政策相继失灵之后提出的一种新的公共管理思想。治理的主体多元，包括政府、非营利性组织、社会团体、公民等。社区治理是指在一定的地域范围内，政府、社区组织、其他社会组织共同参与管理活动，并在社区管理权限上再分配、在社区管理主体之间合作—互动的模式。我国社区建设起步较晚，从1991年民政部提出“社区建设”至今，实践中出现了几种具有代表性的社区建设模式。
第一，沈阳模式。主要特点表现在：(1)明确社区定位；(2)合理划分社区；(3)建立新型社区组织体系，包括社区成员代表大会、社区管理委员会和社区协商议事委员会；(4)公开招选社区干部。其最明显的标志是政府主动将部分权力下放给社区居民，以实现社区的自治。
第二，江汉模式。这是在借鉴“沈阳模式”的基础上发展起来的，江汉模式进一步强调权力下放，着力建立社区自治组织，强化基层社区功能，促进政府转变职能。“江汉区委、区政府利用国家民政部社区建设实验区的机遇，选择了一种适合武汉社区发展的社区建设目标模式，以替代失效的单位管理模式。”[3]
第三，上海模式。这种模式是20世纪90年代提出的，运用政府及其所控制的资源进行自上而下的社会整合，形成“新政府社会”。主要特征是“两级政府、三级管理、四级落实”，注重行政导向，强化基层政府功能。这种社区管理体制要求将社区定位于街道，并以此为平台，构建一种社区行政管理系统。这种模式的成功是与上海强大的经济基础分不开的。正因为注重行政导向的社区建设需要充足的财力支撑，所以其他仿照“上海模式”的城市社区，都对经济的功能十分注重。经济不够发达地区的城市社区学习“上海模式”经验，大多很难见效。
第四，盐田模式。深圳市盐田区社区管理体制改革始于2002年，“盐田模式”的特征在于其“一会二站”的体制创新与建构。所谓“一会”即社区居委会，所谓“二站”即社区工作站和社区服务站。按照盐田区政府及有关部门的制度设计，社区工作站隶属于街道，其属性是政府的工作机构，工作人员实行雇员制，享有编制和财政支付的工资，承担原来由居委会担任的部分行政职能；社区服务站隶属于社区居民委员会，是为社区居民提供各种服务的自治性组织。
上述四种社区发展模式，是我国目前社区建设的典型代表。如果从价值导向来分的话，“沈阳模式”和“江汉模式”具有一定的相似性，它们均以政府下放权力、注重社区自治为特色；“上海模式”将社区建设的重心放在街道办事处，以行政支持、加强基层政府作用为导向；“盐田模式”则注重社区结构性的体制创新。这三类社区模式各具特色、侧重点各异，一定程度上展示并推动了我国公民社会的发育，在我国公民社会成长史上，具有重要的地位。
但是，总体上讲，这些模式还存在一些具有共性意义上的不足。首先，社区治理主体的单一性。从目前实际情况来说，政府是社区管理的唯一主体，它垄断着社区的所有资源，在管理社区的各项事务时，以自身的直接投入为形式、以政府的势能为动力、以行政强制力为基础。按照法律规定，居委会应该是自治性组织，但是，实际上居委会是政府伸入的“腿”，居委会的所有工作几乎都是由政府安排、在政府推动下进行的，政府的行政力量指挥并帮助居委会开展各项工作。居委会也为政府(主要是街道办事处)做了许多行政事务，在社会管理中做出了一点成绩，但是，淡化了宪法规定的应有属性，限制了居委会的自治功能。其次，社区治理形式的行政性。在以上几种社区模式中，政府普遍下放了一部分权力，政府机构也力图改革，但是，没有从根本上注重政府职能的转变，只是把社区当成政府伸入的“腿”，社区只是简单地将基层政府的一部分职能承接下来，基层政府原来的一部分管理项目，只是从政府那只手原封不动地传到社区这只手中。照样是自上而下的管理方式，照样是行政性的社区管理手段。再次，社区治理缺乏共治性。“治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者”[4]对于社区管理，除了政府的主动性及其权威性，还应该包括社区的群体性以及社区成员参与的积极性。但是，就目前参与社区管理的主体而言，主要是政府部门，其他的诸如社区居民、非营利性组织、社会团体等很少参与，或者不参与或者想参与而无法参与。除此以外，社区管理活动还具有一定程度的封闭性，这就使得居民参与渠道不畅、社区信息不透明、参与机制不健全，最终导致社会主体参与面不广，参与积极性没有最大程度地发挥出来。由于社区管理忽视了社会力量，以致最终无法达到共同治理的效果。
二、苏州市平江社区的体制创新
苏州市平江区位于苏州古城区内，是苏州最古老的城区之一，属于苏州最繁华的商业区。区域面积22.5平方公里，户籍人口数23.4万。下设6个街道和一个新城管委会，45个社区居委会。平江区社区的体制创新，以努力配合地方政府职能转变、尝试与地方政府合作共治、充分吸纳社会力量参与为目标，做出了一定的探索与尝试，主要体现在以下四个方面。
第一，设置了一个过渡性的协调机构——社区建设和街道工作协调委员会，以推行社区管理体制创新。众所周知，在计划经济体制下，众多的行政部门都将自己一部分职能与居委会挂钩，形成“上面千条线，下面一根针”的局面。改革开放30年了，这种局面并没有根本改变，只不过是众多政府部门的“腿”由伸入居委会变为伸入社区，社区的重负可想而知。社区处于社会基层，面对仍然没有改革到位的行政体制，要想单兵独进式的改革谈何容易！为了给社区减负，就必须给社区设置一个“哨所”，苏州市平江区成立社区建设和街道工作协调委员会(以下简称协调委员会)，就是为平江社区设置的“哨所”与“过滤网”，体现了平江区委、区政府对政府职能转变与政府体制改革的深刻解读，也体现了平江区委、区政府对社区体制创新艰巨性的理解与直接支持。其实，成立协调委员会也是在宏观体制没有改革到位情况下的一项无奈之举，因为这一举措充其量只是组织支持，而不是体制改革。协调委员会由区委书记出任主任，区长出任协调委员会副主任，分管社区工作的一位副区长出任常务副主任，这就在一定区域范围内保证了协调委员会的权威性。协调委员会只设置一个办公室作为工作机构，其职责主要有两个方面：一是协调功能，协调各政府职能部门之间的关系；二是过滤功能，将一部分不该进社区的职能部门的工作挡驾在社区之外。显然，这两个功能的履行，在目前行政体制条件下是十分艰难的。但是，其意义重大。不仅直接减轻了社区的负担，而且直接向现有的行政体制挑战。由于协调委员会这一“挡驾”，客观上将政府职能部门与街道办事处划为一边，将社区划为另一边，自觉不自觉地提出了政府与社会的分开问题，提出了政府职能转变的现实性问题。
协调委员会的工作机构内设置由区相关部门牵头的七个专项小组：社区党建、社区治安、社区卫生、社区文化、社区服务、社区环境、社区自治，负责对口管理社区的相应工作。协调委员会的主要职责是：(1)制定并实施“准入制度”，即对区属各职能部门和其他有关单位设置“过滤网”，凡是要将其组织机构、工作任务、评比考核、实施培训、社区挂牌、新设台账、开展一定规模的调查等事务进入社区的，均要填写相关报表，实行准入审批制度；(2)协调街道与区政府各职能部门的关系，协调各职能部门与社区的关系，构成对社区建设工作的纵向和横向的全面支持，使社区具备相应独立的空间与活力。
第二，恢复了社区居委会的自治组织身份。宪法明确规定居委会是城市居民的自治组织，但是，在长期的实践中，居委会几乎成了上级政府的下属组织，实际承担着一部分行政工作。现在，平江区社区建设中，将居委会从原来繁重的行政工作中解脱出来，卸去了许多原来于法理、管理无据的功能，免去了非规范的行政主体角色，回归了宪法规定的自治组织属性。于是，居委会便有充分的时间走街串巷，深入在居民之中，访问居民近况，了解居民实情，代表居民意志，反映居民呼声，解决居民困难，体现居民自治。随着居委会自治身份的逐渐到位与不断完善，必然在政治民主生活中发挥重要作用。而居民自治能力的提高，将更有利于公民社会的发育与成熟，更有利于丰富与完善民主政治的社会基础。
第三，明确了社区工作站的性质与地位。社区工作站在苏州市平江社区“1+4”体制架构中是一个非政府组织，它经区民政局审查批准而注册成立，接受民政局的指导而不是领导。它与街道办事处的关系，在组织上是委托与代理的关系，在工作上是指导与被指导关系，而不是上下级关系。从理论上说，这是新公共管理中一种外包形式，即政府通过市场机制，将自己一部分行政事务外包给社区工作站代劳。在外包事务中，社区工作站严格执行街道办事处的意志，认真履行街道办事处的部分职能，它与街道办事处不是领导与被领导关系，而是“买”与“卖”的关系。这就从法理角度解决了政府派出机关不能再设置派出机构的问题，也从管理学角度避免了增加管理层级的问题。
第四，展开了社区居民事务服务站的服务功能。社区居民事务服务所是社区的一个重要平台与窗口，从中体现出社区承担的居民服务功能。居民事务服务所与街道办事处的关系，是政府购买服务的关系。平江社区居民事务服务所所长由社区工作站站长兼任，除所长以外，居民事务服务所的工作人员由两种类型的人组成：一类是外来的服务性行业进驻社区的业主与工作人员，另一类是义工、志愿者、中介组织。平江社区居民事务服务站为居民服务的方法也有两种类型：一类是政府采用非直接的方式购买服务。平江社区采用“借鸡生蛋”的方法，即根据市场经济规则，邀请一部分服务性行业进驻社区，社区为他们提供必需的场地与方便，同时规定这些进驻社区的行业为社区居民提供廉价服务的收费标准，以保证为社区居民服务的真实性与可行性。社区对这类服务费用的支出，基本贯彻费随事转的原则，即政府通过提供一部分资金，最终达到为社区居民提供公共服务的目的。另一类是志愿工作者参与的方法。平江社区居民事务服务站完全贯彻自愿原则，用自身行为的真诚、目的的正义以及所表达的爱心，来吸引社会上的志愿者的认同与参与。志愿工作者的参与主要体现在对社区孤寡老人、残疾人的持续性与制度性的照顾。这一类自愿性与义务性服务的不断扩大与完善，将构成社会提供公共物品的一种重要方式。
三、合作共治：我国城市社区建设路径探讨
苏州平江社区创新，主要体现在“1+4”体制创新架构。所谓“1”是指暂时性机构——社区建设和街道工作协调委员会，由它统一协调社区的工作与服务；所谓“4”即指平江社区2006年底成立的社区工作站、社区居民事务服务所，在此基础上形成了社区党组织、社区居委会、社区工作站、社区居民事务服务所，从而构成平江社区四位一体之间的互联、互补、互动结构。这四者明确分工，各司其职：社区党组织是社区的领导者，主要负责社区的政治工作、思想建设、作风建设，直接成为协调委员会意志的呵护者、协调与沟通各职能部门关系的协助者、社区发展方向的把握者、社区居民利益的维护者以及党的方针政策的宣传者与贯彻者；社区工作站作为外包型的非政府组织承担部分行政职能；社区居委会则完全恢复“自治组织”身份；社区居民事务服务所承担为居民提供服务的功能。它们之间的关系可用下面的简图表示：
注：本图为笔者为平江社区体制创新而设计，其中实线为领导与被领导关系或者上下级关系，虚线为指导与被指导关系、委托与被委托、外包关系、政府购买服务的关系。
从以上图示中可见，协调委员会处于区各职能部门之上，发挥协调与组织的功能；街道办事处作为区政府的派出机关，与有关职能部门处于平行关系。它与社区工作站之间是委托与被委托、外包的买卖关系，与社区居委会处于指导与被指导关系，与社区党组织之间是对应的领导与被领导关系，与社区服务站之间处于购买关系与服务中的指导与被指导关系。平江社区的这种治理结构，一定程度上体现了政府与社区居民、政府与非政府组织之间的良性互动关系。政府不再对社区建设直接干预，也不包揽社区服务，而是与社区各组织之间形成了合作共治的网状结构。在这个结构中，社区居委会、社区工作站以及社区服务站的地位得到准确定位，其各自的功能得到了较大程度的发挥，实践证明，效果是比较好的。而各社会团体在特定的领域中与政府合作，也各得其所，各得其发展，在客观效果上共同承担起社区的管理功能与服务功能。苏州平江社区“1+4”体制架构创新，对于拓展我国社区建设的路径具有借鉴意义。
中国传统社会就像一个“蜂窝”，“国家犹如一个巨大的‘蜂巢’，将一个个单位吸附于其中，而单位又如‘类蜂巢’，将一个个社会成员吸附于其中，从而形成一个‘蜂窝状’社会”。在这样的社会结构下，社会只能被动接受政府的指挥和领导，没有自主性、没有主动性。当前，在社区体制创新中，苏州平江社区设置“过滤网”，屏除政府过多干预，并尽可能吸纳社会组织、社区居民参与，充分发挥民间力量，这对于划定政府与社会的界限、促使政府体制改革与职能转变、增加公民社会的活力都具有十分重要的意义。
社区建设是社会发育的一个标志，也是社会进步的一个新台阶。在社区建设中，政府不仅要放权，更应该在职能转变中重新思考与社会关系架构中的角色定位，并最终形成政府与社会众多参与主体的共治结构。治理本身是一个上下互动、左右协作的管理过程，治理强调的是管理对象的参与，强调在管理系统内形成自组织网络，加强系统内部的组织性和自主性。治理关系是信任与互惠关系，其主体具有多元性，其形式具有合作性，所依靠的主要不是政府的权威性，而是各种力量聚合的网络性。罗茨认为：治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会”[4]
在当今社会，社会力量在逐步壮大，社会逐渐从与国家的一体化中分离出来，这是推动社区自治意识全面觉醒的基础。平江社区体制创新适应了这一社会潮流，其最吸引人之处，就是在一定程度上挡住了众多政府部门权力的介入；另一个发人深省之处，就是注重政府与社区居民、政府与非政府组织之间的柔性合作，尽可能吸纳社会力量参与，从而形成了合作共治的服务网络。
在我国城市社区建设的路径选择上，“平江模式”是一种有益的尝试。西方国家社区发展，与其自治能力很强的公民参与分不开，西方社区是一个居民利益共同体，居民不仅在社区居住，而且有强烈的归属感，他们在社区参政议政，自由发表自己的看法，行使自己对社区事务享有的权利，因此参与管理的积极性很高。我国由于多方面因素的影响，一时还很难形成普遍的公众参与热情，但是，随着社区的发展以及政府对社区管制的逐步退出，公众终将会积极参与到社区事务中。“平江模式”走的是政府与社区合作共治的道路，从消解了政府的一部分管理职能、保障社区自治权利开始，进而扩大社区的服务职能，并从实践角度促进政府职能转变，这对于调整政府与社会之间关系、促进公民社会的发育具有较大的政治价值。
四、社区前景与公民社会的思考
平江区社区创新是一个结构相对严密的体系，它的价值主要体现在目前政府职能转变尚未完全到位的过渡期。如果政府职能转变到位了，协调委员会就失去了存在的价值；如果行政体制改革成功了，社区将具有真正的自治性；如果民主政治发展到一定程度，社区党组织也将随着自治的发展而发展，并将为我们基层党建提供最鲜活的模式与样板。
发展中的事物总有发展中的问题。就目前来看，苏州平江社区建设还有一些深层次的问题有待进一步解决：第一，协调委员会目前充当着“过滤网”的角色，主要支持者是区委区政府。这种主要依靠行政职位中固有的权威发挥的作用，主要依靠个人的魅力与眼光所支撑起来的结构优势，其可持续性以及制度化本身就是问题。第二，协调委员会目前发挥的“过滤网”作用，主要依据基本来自领导实践中的感觉，这种来自于领导实践的感觉，对于事业心强的地方领导人来说，具有改革的巨大冲动，也具有改革旧体制的职业本能。但是，感觉与科学性毕竟存在明显的差距，如果始终以实践中的感觉为依据，那么，政府职能转变将变得摇摆不定、遥遥无期，社区主体参与积极性的延续与提升，也将永远处于被动的地位，这不利于社区的建设，也不利于公民社会的发育与成长。第三，目前我国社区普遍对政府存在依赖，长期的依赖所产生的巨大惯性，在社区建设中有意无意地发挥着巨大的作用，因此，政府目前不能立刻全面退出。但是，政府一定程度的退出是必然的趋势，政府这种引退的前提条件是社会的发育成熟。那么，什么是社会的发育成熟，社会发育成熟的进程如何，对于地方政府领导与公众都应该有一个认识上的提高，还应该有一张认识与付诸实施的时间表。第四，转变社区与政府关系的形式问题。从目前情况来看，苏州平江社区与地方政府的关系主要表现为外包、购买等形式，通过这些形式所展示的社区与地方政府的柔性关系，一定程度是由于借用了市场经济规则，克服了原来社区模式中的部分缺陷。但是，这些形式显然不能囊括社区与地方政府关系的合作共治模式的全部。因此，有必要借用先进的理论工具，开发新的形式来进一步梳理社区与政府关系，比如租赁形式、合同形式等，以健全社区的发展，进而有利于公民社会的发育。第五，社会主体参与的地位问题。社区的发展和建设是个系统过程，在这一过程中，还将遇到很多其他问题，这些问题的解决必须依赖政府与社会的合力。在这种合作中，政府必须正视社会，政府必须将社会的发育壮大看成是自己的责任，将大政府与强社会格局定格为我国将来的良性治理结构。因此，政府必须坚持以人为本，必须将保护人的利益、尊重人的意志作为整个制度建设的起点。目前西方城市社区发展呈现出政府与社区共同治理、社会各方力量共同参与的模式，同样可以为我国社区发展提供参考。
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