试论政府权力运行制约机制的改革，本文主要内容关键词为：试论论文,权力论文,制约机制论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当代政府的改革，是体制、职能与权力运行机制的三维度改革。因而，我国政府将“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”作为改革的目标之一。权力运行机制作为政府管理行政范式的要素，是与政府所追求的公平与效率这一双重目标息息相关的。权力运行机制与效率相连自不待言，其实，它也直接联系着政府施政的公平度。科学的权力制约机制的构建，其根本症结在于要在政府系统内部构建权力制约机制。为了构建科学的权力制约机制，我们必须把目前行政权力运行中存在的问题作为分析的起点。
一、行政权力运行中存在的主要问题
从我国政府施政的实际情况看，目前行政权力运行中存在的问题，直接导致了权力腐败的滋生，究其根本，是权力内部制约的缺失或制约力度明显不足的结果。
1.权力和责任的安排不尽合理。在权力安排上，有些环节和关键岗位掌握的权力过于集中，权力结构处于失衡状态，存在不少不受制约的权力“真空地带”，权力过于集中又不受制衡，致使许多重大问题往往由个人或少数人说了算；在权责配置上往往强调权力多，明确责任少，甚至有权无责；在实际工作中也是注重行使权力，忽视承担责任，甚至无人负责。加上受利益驱使，权力与利益挂钩，一些部门和公务人员对利益和权力紧抓不放，对无利益的责任却一推了之，甚至出现了小团体腐败的苗头。
2.权力运行的程序欠缺规范透明。行政程序的不规范和不透明是滥用权力、以权谋私得以发生的又一重要原因。所谓不规范是指权力运行的程序缺乏清晰、严密、具体的规定，自由裁量权过大，有的虽然规定了程序，却不遵守程序，或是随意减免既定程序，甚至根据个人需要擅自改变程序规则，致使大量权力的运行，特别是一些领导干部的权力行使，没有受到行政程序的制约；所谓不透明是指权力运行的程序规则对外部公开的程度不够，如通过“内部文件”、“上级通知”等对外开展工作，有关条件和程序只有政府官员才知道，乃至进行“暗箱操作”。虽然近年来开始倡导政务公开，但进度和效果却参差不齐，主要取决于领导的重视程度。一些地方和部门避重就轻、时有时无，特别是对人、财、物等权力行使的核心部位触动不大。
3.权力运行的法制化程度不高。权力制约上存在的弊端，与法制化程度不高有着密切关系。从行政立法看，现有政府组织法过于简单，政府的机构设置、组织结构、职责权限、责任形式等缺乏明确具体的规定；至今尚没有一部统一完整的行政程序法律，有关行政程序规定大都散见于不同法律文件中，不足以有效依法规范权力运行，而习惯以部门文件（规定）的形式来约束权力；对于违反规定的行为大多采用行政处罚或纪律处分，其标准也是因人而异、因事而异，不具有威慑性。从行政执法看，执法不严、违法不究的现象普遍存在，徇私枉法、执法犯法等滥用权力的违法行为屡见不鲜。从执法监督看，政府系统内部的专项监督——行政监察由于独立性不够，监督执法阻力重重，而审计监督由于独立性较强，近年来所取得的监督成效令人瞩目。这种反差足已说明问题。
二、构建行政权力制约机制的思路和要求
笔者认为，政府系统建立权力制约机制的总思路是：根据发展社会主义市场经济的要求，加快体制改革和政府职能转变，减少对微观经济的直接干预和行政手段配置资源，充分发挥市场配置资源的基础性作用，使行政权力与经济利益脱钩，从源头上压缩和消除产生腐败的条件和空间，为建立权力制约机制创造条件。在此基础上针对权力运行中容易产生腐败的具体体制、漏洞和薄弱环节，精心设计并建立有效的内部制约机制，规范权力运行，防止以权谋私。当前尤其应当在腐败现象多发易发的领域和部位，加大改革和制度创新的力度，着重抓紧建立健全几个方面的权力制约机制，争取尽快从源头上体制上铲除滋生腐败的土壤，以廉政建设和反腐败的实际成效取信于民。其具体途径是：
1.推行分工制衡。按照分工制衡原则，对政府部门中过于集中且容易被滥用的权力，特别是关键环节的权力，进行适当的分解，形成分工制衡，防止因权力过分集中又不受制衡而产生权力腐败。如实行决策权、执行权、监督权相分离，执罚权与执收权相分离，审批权与复查权相分离等。对处于重要部门和关键岗位的公务人员，实行定期轮岗制度和回避制度，使“关系网”、“感情投资”无法产生利益效应。
2.强化行政责任。按照权力与责任相统一的原则，授予权力的同时必须明确责任，落实行政责任制，防止出现有权无责，或有责无权，使上下左右之间分工明确，各负其责，分别对各自职责范围内的事项负责；建立行政责任追究制，对失职渎职、徇私枉法、延误失误、监管不力、滥用权力的，应当追究有关部门和人员的行政法律责任，杜绝出了问题无人负责现象。
3.健全程序规则。按照规范和公开的原则，合理设定权力运行程序，健全行政程序规则，并建立相应的办事制度、时限制度、责任制度，确保各种行政权力，特别是领导干部的权力按照必经程序运作，严格限制自由裁量权，并对违反行政程序的行为进行处罚。大力推进政务公开，通过听证制度、说明理由制度、咨询制度、公开发布信息制度等，增加行政过程的透明度。
4.加强法制建设。一是权力法定。完善政府组织方面的法律法规建设，对行政权力的授予、形成和范围作出实体和程序上的规定；政府部门必须依照法定权限行使权力，不得逾越法律法规授权的范围，否则就是无效权力；同时也要强化不作为的法律责任，实现法定权力和法定责任相一致。二是程序法定。应当抓紧制定统一适用的行政程序法和信息公开法，以保证行政权力依照法定程序运行，增强透明度，一旦权力的行使违反法定程序，有关监督机构就可裁定其行为违法，并使违法者承担相应的法律后果；应当强化依法办事的意识，树立违反法定程序也是违法的观念。三是监督法定。抓紧起草和制定《监督法》、《行政监督程序法》、《反贪污贿赂法》等专项法律法规，对各种腐败行为的内容、认定、处罚等应尽可能地以法律法规形式予以明确，以便于依法监督和依法查处。
三、构建权力制约机制的对策
随着我国行政体制改革的深化，职能转变的逐步到位，与之相应，权力制约机制的改革也必须进一步加大制度创新的力度，重点构建以下方面的权力制约机制：
1.加快行政审批制度改革，实现制度创新。行政审批制度是政府依法管理各项事务的主要方式之一。存在的主要问题是行政审批事项过多过滥，程序繁杂又不规范，自由裁量权过大，利用审批权进行权钱交易、设租寻租等腐败行为时有发生。因此，必须继续推进审批制度改革，建立健全对审批权力的制约机制，实现审批制度创新。
第一，对于行政审批的关键部位和环节，进行合理的权力分解，形成权力制衡；强化行政审批责任，使审批部门和人员分别对各自分工事项的真实性、科学性和合法性把关负责；健全联审制度、会办制度等；对在关键部位的审批人员，实行定期轮岗和回避制度。
第二，按照规范和公开的原则，在简化审批程序的基础上，设计严密规范的行政审批程序，规范审批行为，最大限度地减少审批人员的自由裁量权；公开审批条件、公开审批过程、公开审批结果，增加审批的公开性和透明度，以便于社会各界监督；严格明确审批的时限，超过规定时限未批复者可视同批准。防止审批人员寻找各种理由办事拖拉，推诿扯皮。
第三，建立审批责任追究制度，对违法审批、延误审批、错误审批和未履行监督责任的应当追究相应的行政、法律责任。
第四，审批项目的增加、取消和调整必须有法律依据，并按法定程序报批；遵循《行政许可法》等相关法律法规行事，实现依法行使审批。
第五，利用政府信息网络平台，大力推进网上查询、登记、许可、注册、备案等，实现行政审批的快捷化和现代化。
2.深化财税和投融资体制改革，加强资金监管。财税权是政府的重要权力。近年来反腐败斗争实践表明，财税和投融资管理权力上存在的缺陷和漏洞，是滋生腐败的重要源头，重大违法违纪案件时有发生。因此，加快推进财税和投融资权力运行机制改革，建立严密的制约机制，才能真正堵塞权力漏洞；而且，这项改革远远超出财政、计划、金融等管理部门本身，覆盖到所有政府部门。
第一，以逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架为目标，继续深化部门预算改革，加快实施国库集中收付制度，改变资金缴拨方式，逐步建立和完善以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。
第二，切实推进“收支两条线”运行机制改革，实行收支脱钩和收缴分离，执收执罚部门的预算外收入要全部上缴国库，财政部门要确保这些部门所需的经费；暂时保留预算外收入的其他部门，也要实行收支脱钩，建立专户记账，做到收支透明，逐步将预算外资金全部纳入预算管理，从体制上防止截留、挤占、挪用预算外收入。
第三，继续对各部门银行账户进行清理，严禁设立账外账，坚决取消“小金库”；进一步加大清理乱收费的力度，取消各种不合理不合法收费，对确需保留的行政事业性收费要严格实行“收支两条线”管理。
第四，推进税收管理方式改革，强化税收过程中各个环节之间的相互监督和制约，防止税收流失。
第五，深化投融资管理体制与运行机制的改革，减少对企业和社会投资的行政性审批，建立严格的政府投资项目管理机制，完善国家重大投资项目稽察制度，建立健全内部监督制约机制。
3.推行招投标制度，规范招投标行为。从近年来各地实践看，实行经营性土地使用权招标拍卖、公共工程项目公开招投标、政府采购、产权交易进入市场等项制度，节约了大量资金，遏制了这些领域中腐败现象蔓延的势头，取得了明显成效。今后应当在总结经验借鉴发达市场经济国家成熟做法的基础上，全面推广招投标制度，拓宽招投标领域，健全招投标的监督制约机制。全面推行经营性土地使用权出让公开招标拍卖，土地的拍卖和评估要通过公正的机构或结构合理的评估委员会进行，建立土地规划信息公众查询系统，对土地拍卖、协议转让和评估结果要公开披露，接受社会监督。
其一，对政府投资或以政府投资为主的工程项目一律实行公开招标，严格履行招投标程序，有形建筑市场与政府管理部门应彻底脱钩，实现人员和职能分离，运用信息技术和网络手段加强工程招投标过程的监管，建立对公共工程项目招投标审计和责任追究制度，防止和打击假招标、围标、串标、陪标和泄露标底等违法行为。
其二，凡是纳入政府采购预算或政府采购计划的采购项目，能实行公开招标的，都要以公开的方式和规范的程序实行招标投标，政府采购管理机构和执行机构应分开设立，形成制约机制，对招标投标过程中的关键环节，应当制定严格的监督措施，强化政府采购过程的审计和检查。
4.完善行政决策和立法制度，把预防权力腐败寓于决策之中。
惩治腐败是治标，具有威慑作用；预防腐败是治本，具有根本性作用。积极预防腐败于决策之中，可以更有效地预防腐败。过去有些行政决策考虑不周，有关法律法规存有较大漏洞，应当尽量避免腐败问题滋生蔓延后再去治理的做法。
首先，应当建立民主科学的行政决策机制。出台重大改革措施和政策，制定有关法律法规，要充分发扬民主，深入调查研究，广泛听取有关部门、专家学者和社会各界的意见和建议，做到论证充分，防患于未然。
其次，研究制定改革措施和法律法规，要从不同方面认真审视其中可能存在的缺陷和漏洞，尤其应注意听取反腐败机关、企业和群众的意见和建议，力图尽早发现其中可能导致的腐败机会，堵塞制度漏洞，并针对可能产生腐败的环节，采取相应的制约配套措施，预防在先。即使由于主客观条件限制，对可能发生的腐败现象事先未能觉察到，当决策或法律法规实施后出现产生腐败的苗头，要及时采取对策措施，防止腐败滋生蔓延。
再次，加强总体协调，防止法律法规和改革措施之间出现矛盾、漏洞、脱节，使腐败行为有机可乘。
四、构建权力制约机制应当厘清的关系
建立权力运行制约机制涉及面广，敏感性强，在构建权力制约机制中应当注意厘清以下几对关系：
1.既要加强权力制约，又要保证行政效率。应当看到，权力制约与行政效率在一定条件下有可能发生矛盾，如权力运行中的相互制衡和必经程序，使权力的行使不如以前那样简便顺当，也不如由个人说了算来得快捷；改革审批制度，实行“收支两条线”，推行招投标制度等，将触及有关部门或人员的权力和利益，有可能出现该收的费不收、该办的事不办、相互推诿扯皮等现象；对于有些习惯于没好处不办事、有好处乱办事的人来说，有可能选择不办事。对此，一是要予以重视，在设计权力制约机制时，注意效率问题，防止出现不必要的掣肘和过于繁琐的程序；同时还应当采取有效对策提高效率，如规定合理而严格的办事时限，超过时限应视为同意，防止办事拖拉、互相推诿；明确责任并建立责任追究制度，对不尽职不尽责者进行必要的处罚和岗位调整等，做到既加强权力制约，又提高行政效率。二是要排除干扰，坚定不移地实施有关改革措施。因为我们所追求的效率，是在保证权力规范运行、防止出现腐败的基础上的效率。何况通过建立制约机制、规范权力运行，不仅可以减少有权无责、争权夺利、执法混乱、暗箱操作等损害行政效率的行为，而且还将从制度上减少因滥用权力、以权谋私所造成的利益垄断、市场行为扭曲、交易成本人为抬高、资金体制外流失等方面的巨大效率损失。
2.自我约束与外部参与相结合。从实际工作看，权力内部制约措施主要是由政府各部门自己来制定实施，有人称之为“自我革命”，具有自我设计、自我约束、自我评价的特征，容易做到符合实际，有的放矢，因为没有谁比公务人员自己更了解本部门在哪些地方存在着缺陷和漏洞并容易滋生腐败，以及采取哪些监督制约措施可以有效地预防腐败。所以，建立制约机制，必须充分发挥各个部门的积极性和创造性。另一方面，对于有些部门和公务人员来说，完全依靠自我约束也有一定的局限性。例如，有的习惯于进行具体干预，行使权力，不愿自我约束，习惯于暗箱操作，不愿公开透明，习惯于自由裁量权，不愿遵守严格的程序和规则；有的不断扩大权力和利益容易，主动放弃权力和利益不易。凡此种种，都不利于形成有效的内部制约。为避免这种局限性，方法有两个：一个是加强行政权力的外部制约。如通过法律监督、民主监督等形式，形成不愿改也得改的压力。另一个是由政府部门组成咨询性的班子，由有关党政部门、企业和专家参加，内、外部力量相结合，共同设计权力制约机制。相对而言，外部力量由于较少利益关联，容易从不同的视角或以公正超脱的立场，参与方案的设计和评估，并提供客观真实的信息反馈。
3.自律与他律相结合。对政府公务人员来说，权力制约是他律；自觉防腐拒变是自律。他律与自律相呼应，可以更加有效地预防以权谋私。因此，一方面应当坚持对公务人员进行廉洁从政教育，增进公务人员正当合理的待遇，从正面激励和增进公务人员自我防腐保廉的能力；另一方面应加大对腐败行为的惩罚力度，以遏制可能产生的腐败动机，如完善行政处罚和刑事追究相衔接的制度，违法犯罪的一律依法制裁，增加包括罚款、赔偿经济损失、没收财产等在内的经济处罚，使腐败成为“高风险、低收益”的行为。