地方政府环境治理能力提升的路径依赖与创新，本文主要内容关键词为：地方政府论文,路径论文,环境治理论文,能力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035.5 ［文献标识码］A ［文章编号］1007-8487(2009)03-0056-04
2005年10月，党的十六届五中全会首次把建设资源节约型和环境友好型社会确定为我国国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。中央政府提出环境友好型社会战略后，地方已成为环境友好型社会构建的重要场域，地方政府在环境友好型社会构建中扮演着重要角色。“‘地方’作为追求可持续发展的一个主要场所最近已获得认可”[1]，2007年底，武汉城市圈和长株潭城市群被国家发改委确定为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区。但在我国，“虽然中央层面极度重视环保，地方政府对保护当地环境却并无积极性，甚至反而保护环境污染，从而致使环境法制形同虚设，使中央环境政策、措施在实施中变形走样。从有关报道中可以看出，在环保领域，地方政府对中央政府玩‘捉迷藏’，做表面应付文章的现象极为普遍”。[2]有学者指出，我国环境问题上的政府失灵，严格地说是地方政府的失灵。[3]地方政府在环境友好型社会建设中要有所作为，必须具有相当高的环境治理能力。当前，我国地方政府环境治理能力的弱化已成为环境友好型社会构建的瓶颈。因此，环境友好型社会构建中我国地方政府环境治理能力的提升尤为重要和迫切。
一、我国地方政府环境治理能力提升的路径依赖困境
在中国，环保的困境有目共睹，而地方政府的“不作为”、“不当作为”，仍在加剧这种困境。我国地方政府在环境保护方面为何“不作为”？为何“不当作为”？环境治理能力为何难以提升？究其原因，就是地方政府的环境治理已陷入路径依赖的困境。
何谓路径依赖？按照新制度经济学的解释，它指一个具有正反馈机制的体系，一旦在外部偶然性事件的影响被系统所采纳，便会沿着一定的路径发展演进，难为其他潜在的甚至更优的体系所取代。正是这种路径依赖的存在，使得这个系统一旦选择了这个制度，无论它是否有效率，都很难从这种制度中摆脱出来。[4](P168)当前地方政府环境治理能力的提升因下列因素而陷入路径依赖困境。
1.经济目标为主导的压力型体制导致地方政府官员缺乏环保动力。我国现阶段，决定地方政府官员自身特殊利益及其政治收益大小的制度是“经济目标为主导的压力型体制”。该制度决定了地方政府官员自身利益最大化的实现，要以上级政府确定的经济目标的实现为条件，经济目标完成程度和官员自身收益大小呈正相关。
这种压力型体制是像我国这样的发展中国家政府推动经济增长所特有的方式，在完善的市场尚未形成的情况下，这种带有计划经济色彩的体制有其生存空间。特别是在市场机制薄弱的农村，在运用市场手段还难以获得所需资源的情况下，这种体制调动了基层政府官员的积极性，促使其采用各种非市场手段配置资源，对当地经济的快速增长起了一定作用。但是，在涉及经济增长和环境保护相关关系时，在涉及长远利益和发展可持续性问题时，我们就无法回避这种体制存在的缺陷。
压力型体制下各级地方政府要实现其自身特殊利益最大化，倾向于经济增长是其理性的选择，这就导致经济增长和环境保护失衡。出于本地经济发展的要求，一些地方政府要么公开为污染企业辩护，要么否认污染企业与受害事实之间的明确因果关系，要么对污染企业的“关停并转”态度暧昧乃至网开一面。近年来，江浙闽粤等沿海地区提出“腾笼换鸟”的计划，进行产业升级。随着东部产业向西部地区梯级转移，一些重污染企业趁机进入部分农村地区。尽管有些省委、省政府再三要求，禁止沿海污染企业进入本省，但由于基层地方政府盲目追求政绩，环保部门难作为、不作为，导致污染企业大量“潜入”农村，成为地方一“害”。一些地方领导不但为污染企业大开绿灯，还与他们结成了利益共同体。[5]
2.现行分权的财政体制导致地方政府环境治理投入不足。1994年的分税制改革造成了中央政府财政收入占全国财政收入的比重迅速提高，但财权上收的同时并没有相应地上调事权，分税制调整给地方政府带来沉重的财政压力。地方政府本身就存在地方财政收入的增长压力，还要负责社会保障、医疗卫生、教育、环境保护等具有明显外溢性的公共服务。由于转移支付制度不健全，全国很多地区的县、乡财政陷入困境，对公共物品和服务的提供严重不足，对环境保护更是无力投入。由于地方财力有限，“十五”计划确定的治污项目约有47%的计划投资没有落实。[6]
3.现行的环境组织架构导致地方政府环保部门的监管能力弱化。按照我国现行的环境管理体制，环保部门是地方政府的一个职能部门，直接隶属于地方政府，人、财、物均依赖于地方。环保部门一方面要依法保护环境，履行环保行政管理职责，另一方面又要服从地方政府，服务地方经济发展。因此，地方环保部门无法抵御来自地方保护主义的行政干预，更无法有效解决跨区域的环境问题。不少地方政府为追求本地区利益，往往对本地排污企业的违法行为采取宽容态度，有的地方政府甚至充当了某些企业的“保护伞”。因此，作为隶属于地方政府的环境管理机构，必然会受到地方政府意志的支配，在执法时必须征得地方政府的同意，甚至连关闭一家制造严重污染而又拒不治理的企业都得向地方政府请示，缺乏执法机关应有的相对独立的法律地位，从而导致地方政府环保部门的监管能力弱化和监管缺位。
4.公众参与和责任追究机制的缺失导致地方政府没有压力加强环境治理。在我国，从20世纪50年代起，经历了长期的计划经济时代，政府在社会经济生活中的作用几乎是全能的，在环境管理领域也是如此：一是各级政府代表国家对资源进行管制。二是政府所承担的环境管理事务非常多，无论从宏观政策制定和微观环境监督，都基本上由政府直接操作，相比之下，社会力量所能发挥作用的空间却相当有限。三是政府在实施环境政策中所采用的手段也是以本身所能直接操作的为主，特别是大量使用行政控制手段。
美国著名经济学家刘易斯认为：“如果没有一个明智的政府的积极促进，任何一个国家都不可能有经济进步……另一方面，也有许多政府给经济生活带来灾难的例子，以至于要写满几页警惕政府参与经济生活的话也是很容易的。”[7](P475)显然，政府在经济发展过程中的作用尽管有其积极作用，但其在一定条件下也会产生副作用。实际上，政府在环境保护过程中的作用也是特定的，不是无限的。
我国现行法律规定资源属于国家所有，由各级政府代表国家对资源进行管制，这种管制模式造成了我国资源基础性产权制度不明，产权所有者处于实际缺位的状态。由于缺乏市场的竞争，加之对权力尤其是对地方党政部门“一把手”的权力缺乏有效的制约，在资源定价方面存在过多的人为因素，结果容易造成权力寻租，致使环境资源因而陷入了无所顾忌的滥用与难以遏制的流失的境况。
责任与权力相伴生，问责是对权力机关行使权力的必要制约。有学者对于权力与责任的关系给予了形象的论述：“权力受其本性使然，一旦脱离了责任的规制，就注定会恣意妄为，践踏人间正义”，“如果权力是烈马，责任制度就是不可缺少的笼头。”[8]政府应当对环境负责，这在现代社会已成共识。《环境保护法》规定：地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责。1990年我国地方政府开始推行“环境保护目标责任制”，由于这种考核是上级地方政府对下级地方政府的考核，在经济目标为主导的压力型考核制度下，上下级地方政府在完成经济指标上存在共同的利害关系，因此，上下级地方政府间的考核可看作是单一主体的自我考核。在缺乏外部制约时，任何主体的自我考核往往会流于形式。
面对无处不在的环境污染，如淮河上百公里污染团、河南平西成片的癌症村——8个行政村、贵州西部的砷中毒、重庆城全年4/10场的酸雨、贵州全省一半人口的氟中毒以及黄淮部分地区鱼、肉、蛋农药残留100%，等等，还有应该行使政府限期治理权和关停权而不作为，任凭污染肆虐，有哪一位县长、市长、省长承担了“政府对环境质量负责”的责任？面对所辖区域内的污染企业冒黑烟、排臭气、流污水，有几个环保局局长因此承担了责任？[9]2007年因蓝藻暴发引起的无锡水危机，才将太湖的环境问题暴露出来。太湖环境问题出现后，如果想要处理责任人，出现了“板子不知道打谁屁股”的尴尬局面。这种责任不清、职权不明、监管缺位的行政机制正是“太湖治理年年做，污染一年重一年”的根本原因。
公民参与环境保护，有助于激发社会成员的责任感和积极性，进一步壮大环境保护的社会力量，从而避免既得利益集团按照自身的经济标准来影响政府的决策。从这个意义上讲，它非常有助于实现公众对政府的监督，以制止政府的自利和扩张行为，进而为克服生态危机引发的矛盾激化，避免发生社会动荡和利益冲突提供了重要的政治基础。未来学家托夫勒指出：“沉重的决策担子，最后将不得不通过广泛的民主参政来分担解决……否则政治制度无法维持。”[10](P45)我国的公众参与不像西方国家主要是“自下而上”的方式，而大多是政府主导下的“自上而下”的形式。这种公众参与的方式缺乏系统性和持续性，而且参与程度和参与效果很大程度上受主管的行政部门的态度决定。我国政府直接管制了民间环保力量的自我组织，地方政府的强势控制，甚至一意孤行，使民间的环保意愿非以极端曲折艰辛的努力而难以实现。无论是厦门PX项目的巨大争议，还是被称为“太湖卫士”的江苏环保人士吴立红涉嫌以环保名义敲诈而被捕入狱，都表明社会的环保意愿和自主治理仍然缺失渠道，也不被尊重。我国目前环保领域公众参与严重不足，这和公民环境权的缺位有一定的关系。
“环境问题在中国已经不是一个专业或者技术问题，而是上升到政治和社会问题。”[11]在既有的制度安排中，面对中国的环境问题，地方政府官员既没有动力也没有压力重视环境保护。因此，要化解今日的环保困境，构建环境友好型社会，提升地方政府环境治理能力需要突破路径依赖，实行制度创新。在中国，这将是政治、经济、社会制度的综合改革和创新。
二、我国地方政府环境治理能力提升的路径突破与创新
1.放松政府对资源的管制，引入市场机制和多元化的服务供给主体。
制度经济学派认为，制度及其结构决定了人们在政治、经济和社会生活中的激励机制，决定了整个社会的经济绩效水平。当前我国环境污染与资源浪费的一个重要原因，在于政府资源垄断所带来的资源产权不明晰与官员的权力寻租。因此，必须改革政府垄断资源的方式，实现资源产权明晰化，使资源真正走向市场化。惟有如此，才能彻底改变当前资源粗放的利用方式，避免资源的浪费以及由此而导致的环境恶化。
地方政府还应借鉴国际经验，设计合理的规制政策，让市场在污染治理中发挥基础性作用。一是引导企业增强绿色生产意识，改变污染治理模式，由传统的末端治理（污染控制）模式转变为源头减污（清洁生产）模式。二是在参与约束与激励相容这两项基本约束条件下，设计以市场为基础的激励型环境规制，如建立排污权交易市场等，实现资源综合利用和废物有效控制。三是引进非正式的环境规制方法，包括信息公开计划或项目、环境管理认证与审计、生态标签和环境协议等，以对传统的命令型和激励型规制模式进行补充[12]。
地方政府环境公共服务供给中还应借鉴发达国家公共服务提供的多种组织形式，建立主体多元化的环境公共服务供给的有效方式。在市场机制和多元主体模式中，应该探讨哪些环保服务由政府直接提供或政府自己去做更有效？哪些环保服务政府采用社会化的方式更有效（如生活垃圾、固体废弃物处理等）?哪些服务政府付费购买更能保证质量（如污水处理技术、生态能源技术）?哪些服务交由市场、政府只负责监管更有效率（如生态农业技术推广等）?
2.增加政府的环保投入，强化地方政府的环保职能。
(1)建立环境财政制度，改善地方环保投入的来源与结构。针对目前地方政府在环境保护上投入不足的现状，要从制度上明确中央政府的环境财政职能，建立环境财政协调机制，加强中央财政对地方环境保护的支持力度，提高环保投入占GDP的比例和环保投入占中央财政预算的比例；要建立规范的环境保护财政转移支付制度，平衡地区间环境成本和收益的分配格局，支持经济不发达但生态功能重要地区的环境保护工作。除了依赖中央政府之外，地方政府要培育和建设环保市场，鼓励环保投入多元化，调动更多的资金进入环保领域。同时，地方政府应积极发展低污染和无污染的经济产业，减少地方政府财政收入对污染型产业的依赖，特别是对少数几个污染大户型企业的依赖。
(2)建立以绿色GDP为核心的地方政府考核和监督机制。当务之急是应改变过去单纯考核地方经济增长的做法，建立起一套对地方政府的生态环境考核指标体系。同时，应建立环境问责制度，以追究政府部门中相关人员的环境责任，特别是地、市级以上负责人的责任。当某一项决策对发展经济和改善环境产生积极作用时，应将其作为提拔、任用干部的一项重要指标；若决策失误，造成了环境破坏或资源浪费，即使促进了经济增长，也应追究决策者的责任，并应视情节轻重给予处分，造成重大后果的，还要追究其刑事责任。只有追究有关问责官员的刑事责任，才能切实维护法律的尊严，才能最大限度地增加各地政府治理污染的决心和力度。并且实行环境责任跟踪制度，离任官员在当任时所造成的环境责任仍应受到跟踪追究。
(3)强化环境管理部门的独立性，实现资源环境的统一管理。随着环保观念的深入人心，国家环保总局升格为环保部，国家环保部门的地位已经得到明显提升，权威性和执法力度大大增强。但在省市县一级的环保机构中，受地方行政机构左右、执法难的情形仍比比皆是。这种情形国有银行也曾遭遇过。但在央行从行政区划中独立出来、设置大区行以后，情况得到了明显好转，现在地方政府已经很难指令性地要求地方银行提供贷款。同理，环保机构也可以借鉴央行的大区行设置办法，建立跨省区的大区环保监管机构，对各地的环保下属机构从人权、财权上实行垂直管理。这样，既可以实现对跨省区环保问题的有效监管，也能使地方环保机构切实摆脱当地行政主管的干预。同时，可以借鉴发达国家的经验，设立环境部，统一监管污染控制、自然和资源保护工作。
3.保障公众的环境权，推进公众的环境参与。
当今世界不少国家明确在宪法中确认了环境权为公民个人的基本权利。近几年一系列的环境抗争事件给我们的启示是：环境保护需要国家建立有效的治理模式，而同时应该鼓励和支持公民的切实参与，使之与中央的改革力量形成良性的互动，才能有效地与特殊利益集团的行为抗衡，才有可能形成推动可持续发展的合力，实现环境友好社会的和谐与公正。
如果行政机关的权力不受节制，行政官员为了追求经济效率，可以无视法律，那么中国的改革将会步入悲惨性的增长阶段：改革的步伐越快，环境事件就会越多，公民的社会福利就会越少。可以设想，假如改革的主导权不是掌握在官员手中，而是由民众集体决策，那么，普通市民绝对不可能为了经济效益而关闭自家水龙头。可见，如果不让市民直接对影响自身生存和安全的环境问题行使决策权，如果不改变行政主导的改革模式，那么司法机关仍然不敢对责任官员动用法律武器，行政官员仍然会无视环境，片面追求经济发展速度。
近年来，圆明园防渗膜事件、厦门PX项目风波，正是通过公众的参与，才使中央政府及时了解真实情况，最终有利于事件的解决。因此，政府应当鼓励至少应当允许公民为权利而斗争。“只要有足够多的人强烈要求运用和保护他们的权利，这些权利就会得到保护并得以运用，于是制度就能够发挥功能。如果没有这样一种要求和决心，无论是法院、国会还是议会都爱莫能助。”[13](P216)事实上，正是“基于公民权利基础上的，以保护环境为宗旨的广泛的社会运动与社会舆论，是阻止环境恶化的重要力量，而且是最根本的力量”[14]。在当代中国，“环保领域是最可能成为社会主义民主法制的示范”，“中国必须用政治政策法律去保障公众参与，保障环境决策的民主化”[11]。因而要通过立法，保障民众的环境知情权和环保参与权，仿美国环境“公民诉讼制度”，建立我国环境公益诉讼制度[15]。同时，要尽快制定《新闻法》，保障媒体的新闻自由权利，改变地方媒体受制于地方政府的现状，以“第三种权力”——新闻媒体来约束权力。
［收稿日期］2008-11-30
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