苏州工业园区新型“政府—企业”关系研究，本文主要内容关键词为：苏州论文,工业园区论文,关系论文,政府论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1园区新型“政府—企业”关系的涵义及形成分析
苏州工业园区是我国和新加坡两国政府的合作项目，是我国迄今为止最大的成片土地开发项目，也是我国迄今唯一的全面借鉴其他国家经验的项目，成功地开创了中外经济互利合作的新形式。园区经过10年的发展在各个方面都取得了丰硕的成果，特别是在招商引资方面更是取得了令世人瞩目的成就。到2003年底，苏州工业园区注册外资已经达到125亿美元，实际到账外资达到了68亿美元，世界500强企业中的48家在园区内进行了投资。苏州工业园区的投资强度、投资密度、基础设施投资密度和年均引资4项指标在全国开发区中都居首位。苏州工业园区能在10年的时间里取得骄人的招商引资成果，一跃成为中国著名乃至世界知名的开发区是和园区新型“政府—企业”关系的形成及运作密不可分的。
1.1园区新型“政府—企业”关系的内涵表达
园区新型“政府—企业”关系“新”在何处？它与行政改革前的“政府—企业”关系的区别在哪？改革前后最重要的区别在于：“关系”中两方的地位发生了质的变化。改革前政府与企业是管理与被管理的关系，双方地位不平等。如果说过去的政府—企业关系有管理与服务的双重职能的话，那么过去的政府在处理这一关系时，更多地强调管理的职能与管理的角色，不太注重服务的职能和效果。园区新型“政府—企业”关系“新”在双方的关系转变为提供服务与接受服务，两者拥有了平等的地位。在这种新型关系中，政府同样还具有管理者与服务者的双重身份与角色，但政府把自身的管理融入服务之中，并且更多地是将自身定位于服务者的角色。政府不再是盲目自大的管理者，而是亲切的服务员，对企业服务的质量和效果是政府孜孜不倦的追求，且已成为考核政府绩效的重要指标。苏州工业园政府更多地强调服务的职能，强调服务者的角色定位。
苏州工业园区新型“政府—企业”关系有一些主要的特征，突出表现在以下几个方面：园区政府吸收与借鉴新加坡公共管理方面的经验，积极转换政府职能，构建以“亲商”为主要理念的服务型政府；这个“亲商政府”中的各个部门把政府行为由命令管制方式转换为服务方式，他们以为企业服务为最高宗旨，自觉地站在企业的立场之上，从企业的角度来思考问题，服务于企业；同时政府把这种理念消化在招商引资、日常管理服务的态度和价值观中，在帮助企业获得满意的回报率的同时使园区政府获得财政上的良好收益，实现政府管理的高回报，最终形成政府和企业双赢的格局。园区以“亲商”为表现的“政府—企业”关系并不是过去那些常见的“客户就是上帝”，“投资者的利益高于一切”空洞口号的翻版，而是抓住了市场经济中利益驱动资本这一核心，使“亲商”落实到政府管理的各个环节、各个方面，这是开发区招商引资观念的一次根本性的革命。
1.2借鉴新加坡经验构建服务型政府，为“关系”的形成和运转提供平台
苏州工业园区经国务院批准，可以自主地、有选择地借鉴新加坡在城市规划建设、经济发展和公共管理方面的成功经验。“亲商”思维是新加坡公共管理经验的核心，它认为政府并非真正的财富创造者；只有当政府提供一个适于企业发展的环境，并使这些企业取得高的投资回报率，才能吸引更多的优质投资，国家经济才能得到快速发展。借鉴新加坡公共管理中“亲商”的经验，并在紧密结合我国国情的基础上构建服务型政府是园区取得辉煌成绩的重要原因。对新加坡“亲商”思维的学习和借鉴是园区新型“政府—企业”关系形成的前提。而服务型政府的构建则是这种“关系”得以良性运转并取得丰厚收益的平台保证。
园区转换政府职能，构建服务型政府主要体现在以下几个方面：
（1）管理与开发、政府与企业的双重职能分离，促进了政府职能的彻底转变。根据中新两国政府合作开发的有关协议，苏州工业园区管理委员会代表苏州市人民政府行使行政管理职能；中新苏州工业园区开发有限公司则是中外合资的企业法人，具体负责园区内的基础设施建设、招商引资等开发事项。园区管理和开发完全分离，使政府脱离了既是“裁判员”又是“运动员”双重身份的尴尬处境。
（2）按照“精简、统一、效能”的原则设置管理机构。园区百人编制，12个管委会常设机构要对口苏州市近百个职能部门。园区对投资者提供“一站式”办公、“一条龙”服务和“一支笔”审批，责任到人。人员精简了，部门减少了，工作效率却大大提高了，实现了精简与效率的统一。这种做法体现了园区政府是一个运作高效的政府，同时也符合我国政府机构改革的整体大方向。
（3）以征聘制、调配制、培训制、考核制、薪酬制为主要内容，不断完善公务员队伍建设。园区通过对公务员的合理征用、培训和考核，不断提高公务员队伍的素质，这是提高政府工作绩效、完善政府责任制的具体要求，也是为企业提供更加优质高效服务的保障。
（4）制定并执行透明、稳定的法规、政策，逐步实现依法治区的目标。园区积极推进依法行政的进程，使各项管理基本上都有法律依据，做到有法可依。园区已经彻底完成了从“人治”到“法制”的理念转变。园区服务型政府的建立为“关系”的运作提供了平台，园区新型“政府—企业”关系在此平台上得以顺利运转。
2园区新型“政府—企业”关系的具体体现
园区“政府—企业”关系共有两个层面，第一层面是政府为企业提供服务；另一层面是企业纳税为政府创造财政收入。在“关系”中第一层面是处在重要位置的，因为只有政府为企业做好服务工作，创造良好的生存和发展环境，企业才能获利，为政府创造财政收入。经过总结，笔者绘制出园区政府为企业服务的结构图（见图1）以此图为中轴介绍园区政府全方位的企业服务，展现“关系”中政府为企业服务这个重要层面。
图1 园区政府企业服务结构图
由政府企业服务的结构图可以看出，园区政府对企业的服务最终可以归结到3个平行的层面上来：政策支持层面、政府对企业的直接服务层面以及政府对企业的后勤保障层面。3个层面的服务共同构成了园区政府完善的企业服务体系。同时，3个层面的服务都要有具体的机构来实施和保障其功能的实现。
（1）政策支持层面：园区利用中新合作优势争取政策优惠。苏州工业园区的成立得到了中新两国政府的高度重视和全力推进，政策支持平台是由中新合作的三级政府机构（结构和组成见图2）共同支撑的，这一点是苏州工业园区有别于其他开发区的一个独具特色的优势。园区政府为企业提供了多条具体的税收优惠政策；园区拥有独立的海关，这在全国是独一无二的；同时园区在项目审批、物流、进出口检疫、外事管理等方面也被授予了国内独一无二的管理权限和特殊优惠。
双边三级协调机制的政府机构是园区争取到多种“特殊”优惠政策的原因。园区是两国政府间的合作开发项目，为了确保项目顺利发展，中、新双方建立了中新两国政府联合协调理事会、双边工作委员会、园区管理委员会3个层面的协调和领导机构，这使得园区的运作和发展有了三级政府的强大支撑作保证。处于底层的园区政府主动加强与企业的联系，了解企业的需求，将园区本级政府不能解决的问题逐级向上反映，并可在定期召开的中新联合协调理事会上集中反映企业呼吁较多的问题，用这种方式为园区里的企业争取到更多的优惠政策。
（2）直接服务层面之一：加强联系，主动服务，为企业排忧解难。园区政府的经济贸易发展局及政府与招商有关的相关部门主动处在企业服务的第一线，积极与企联系，为企业提供服务，帮企业排忧解难。园区建立了定期拜访客户的制度，从管委会领导到具体工作人员都定期走访企业，听取企业的反映和对政府的要求，并将这些意见及时反馈到相关部门，尽快替企业解决问题。这个方面的服务是由管委会下的有关政府部门支撑运作的。
直接服务层面之二：实行“一站式服务”，提高服务效率。一站式服务中心是园区实行行政审批改革的具体实践机构，是直属园区管委会下的事业单位（在分类上应归入非政府部门的范畴）。园区实行的“一站式服务”不仅提高了政府工作效率，还是方便投资者所必需的。如今在园区，投资者从开始早请到最终拿到营业执照一般不超过10天，这在全国开发区是领先的。这一方面的服务是由非政府部门支撑的。
（3）后勤保障层面：运行公积金制度和邻里中心解企业后顾之忧。苏州工业园区拥有健全的社会保障体系。园区公积金管理中心是属管委会领导下的事业单位，在园区推行公积金制度，实行预筹积累的个人账户制，形成了中国唯一的区域性公积金制度。做到政府不出钱，企业不增加额外支出，员工不减少收入，一揽子解决员工的终身社会保障问题。公积金制度为园区的投资者创造一流国际投资环境，成为吸引人才的标志性软件工程之一，在帮助员工解除后顾之忧的同时也解除了企业的后勤保障之忧。
邻里中心是在管委会指导下运作的国有企业，是苏州工业园区借鉴新加坡经验兴建的一种新颖的社区服务形式，它涵盖了商业服务、社会服务设施，集商业、文教和社区服务于一体，为周边居民提供综合性、全方位、多功能的生活服务。邻里中心通过对个体的服务达到间接服务企业的效果。中心的12项基本服务功能实际也是解决了企业的一些后顾之忧。由以上介绍可知后勤保障层面是由管委会领导下的非政府部门和管委会指导下的国有企业共同支撑和完成的。
通过以上的介绍我们可以看出，园区政府全方位的、彻底的企业服务使得同区“政府—企业”关系有了具体的内涵体现。园区在服务型政府的平台上为企业提供的优质高效服务，得到了企业的一致好评，吸引着越来越多的企业人驻园区。同时，“亲商”政府也取得了良好的收益，园区的财政收入连年创新高。园区政府和企业的关系已步入双赢的良性循环。
3 园区成功借鉴经验的根源分析
苏州工业园区“政府—企业”关系的一个重要特征就是洋为中用，成功吸收与借鉴新加坡公共管理方面的经验。园区成立10年来，服务型政府运转良好，园区政府同企业保持着良好的互利共生关系，园区内社会稳定、经济繁荣。为何园区的“借鉴”能够成功，取得丰硕成果？和许多地方政府昙花一现，虎头蛇尾的借鉴相比，园区有哪些不同？笔者试图去分析其中深层次的机理。首先这是中新双方紧密协作、共同努力的结果；其次，就园区本身的工作而言，主要源于园区管委会在借鉴过程中做到了以下几点：
（1）端正借鉴和学习的态度。园区政府从园区成立之初就摆正心态。既不狂妄，又不自卑，精心准备，耐心求教，始终坚持一种良好的学习态度和学习心态。态度决定结果，这是成功借鉴的主观前提。
（2）坚持自主地、有选择地借鉴，合理地进行变通。我国的国情与新加坡不同，两国的法律法规也不一致，因此不能对他国的经验照搬照抄。需要什么，学习什么，先学什么，后学什么，只能由我们自主地、有选择地进行。园区借鉴新加坡的经验主要表现在3个层次：第一层次体现在规划建设现代化城镇方面的经验；第二层次主要是新加坡政府机构调控市场经济的经验和做法，以及在经济活动中有序竞争、相互合作的做法；第三层次主要是指立法、司法、执法和廉政建设，以及文化、教育等方面的经验和做法。苏州工业园区在借鉴新加坡经验的过程中，系统地吸收了第一层次的内容，借鉴了第二层次内容的主要方面，并部分地吸取了第三层次内容中的有益成份。不是复制式的“拿来主义”，通过一系列的“系统吸收”、“借鉴”和“部分吸取”，使园区从一开始就处在高起点、高水准上。园区还对借鉴的经验进行了合理的变通。比如，由于中新两国发达程度不同，园区邻里中心的服务项目明显多于新加坡的邻里中心，原因是我们的其他服务差，只能通过邻里中心来弥补。
（3）在借鉴的基础之上，坚持大胆创新，同时又注意积极稳妥地推进。园区的借鉴工作是分层次，由浅入深，由表及里，循序渐进地展开，力求做到借鉴一项，收效一项，巩固一项，逐渐推开。园区在借鉴新加坡经验的同时，按照“三个有利于”的标准，朝着建立社会主义市场经济的目标，在符合我国改革方向的前提下，积极大胆地进行创新。园区对借鉴来的经验努力吸收和改革，把别人的经验经过创新和实践真正为我所用，形成自己的特色。
（4）坚持紧密结合中国国情和园区的实际情况，在借鉴经验的同时注意与现行体制和政策的衔接工作。园区有许多做法如政府的管理模式、机构设置、公务员的招聘管理体制等都与园区外有很大的不同，但它的做法又完全符合我国政府机构改革、人员精简的要求精神。园区的机构与园区外不完全对口，但园区外需要园区办的事情，园区都有明确的部门对应，确定有人负责，不会让园区的政府工作与园区外的政府工作有脱节。从园区现在的情况看，它既做到了与上级体制的衔接和对应，又从真正意义上实现了我国机构改革对政府部门的工作提出的精简效能的要求。
（5）不断加强对外交流和培训，让每一位工作人员从真正意义上吸收和理解园区政府的“亲商”理念和工作模式。10年来，园区政府不断分批次派工作人员到新加坡接受培训，以此来引进并消化新加坡企业服务的理念。通过不断的培训、交流和消化使“亲商”的企业服务理念成为每个工作人员自身的价值理念和基本的工作态度，从而能够成为自身自觉的行为，而不是空泛地模仿。
园区10年来的实践证明，有选择地借鉴新加坡经验，以理念的创新和服务型政府的建立营造一流的投资环境，从而为经济社会持续稳定发展建立新的增长点，具有十分重要的现实意义。
4 园区新型“政府—企业”关系良好运作的条件分析
苏州工业园区服务型政府的运作及“政府—企业”关系的协调运转需要几个条件，以下几个方面共同形成了园区新型“政府—企业”关系继续良好运转的保障：
（1）园区服务型政府这种较为新型的管理运行模式需要从外部得到各级政府的支持。园区服务型政府的建立和运行离不开各级政府与实际职能部门的外部支撑。苏州工业园区的服务型政府在实际运行中在某些方面受到了外部条件的制约，不可避免地与传统政府体制产生磨擦，如园区根据“精简、统一、效能”原则组建的园区政府与园区外相对庞大、职能转变相对滞后的现行管理模式“接口”有一定的困难，虽然园区政府也积极主动地克服这方面的困难，但单方的努力收效是缓慢的，需要得到上级政府更为有力和全面的支持，加强协调和衔接。只有在各级政府的大力支持和理解之下，在更为宽松的条件和强大的外部支撑力下，这种新型的管理模式才能健康协调地运转。
（2）园区政府需要在内部加强科学管理。政府将立足点放在提高自身科学决策能力的基础之上，运用现代化的管理方法和技术进行政府决策和为企业提供优良服务。同时这一点也是服务型政府追求效能的体现。还需指出的一点是，园区的政府管理者，要善于利用园区外所有支持关注园区开发建设的专家学者的意见和建议，形成一个多元化的咨询决策体系，期望以此来提高园区的管理和决策水平。
（3）将传统体制下政府职能中较低层次和部门中间层次的职能分离出去，改由非政府性质的公务机构和中介机构来承担，以此来减少“小政府”的压力。一个百人编制的小政府要想有效发挥和行使园区260km[2]地域的经济发展和组织职能，显然是力不从心的，因此要承认和增加非政府组织的能力，如果不这样做，很可能又会倒回到传统政府模式下的机构臃肿的状态下。园区政府的企业服务在这方面已经做了有益的探索和实践，还需要进一步地加强。
（4）全面提高园区公务员队伍的素质和增加公务员队伍为企业服务的意识是园区“政府—企业”关系进一步良性发展的关键要素。政府管理体制的功能是要靠公务员创造性的实践得以实现并取得成功的。园区要想更好地构建服务型政府，不断提高为企业服务的水平，还有待于全体公务员在全面扎实提高自身素质和服务理念方面继续作出不懈的努力。
5.园区新型“政府—企业”关系带来的启示
园区服务型政府的构建及园区新型“政府—企业”关系的良好运作给加入WTO后我国政府的行政改革带来了一些有益的启示。
启示一：政府改革的关键是要建立符合社会主义市场经济体制要求的服务型政府和新型的“政府—企业”关系。苏州工业园区之所以能取得丰硕成果，在很大程度上归功于服务型政府的构建和新型“政府—企业”关系的运转。WTO23个协议中只有两项条款涉及到企业，其余均针对政府。在加入WTO后，我国政府要想从容应对日益激烈的全球竞争环境，就必须打破旧理念，寻求政府改革的新突破。构建服务型政府，树立全新的政府为企业、为社会服务的理念是政府改革的唯一出路。政府改革的目标就是努力构建以顾客为导向、政府定位明确、政府职能有限、管理运作高效且拥有完善的、结果导向的责任机制同时又注重民主参与的服务型政府。这是外部环境发生变化对我国政府的要求，同时也是使我国社会主义市场经济获得稳步发展的必要条件。
启示二：充分重视和发挥非政府部门在服务型政府和政府企业服务中的重要作用。由苏州工业园区的政府企业服务的结构图中我们可以看出，非政府部门在此发挥了重要的作用。从某种意义上来说，非政府部门的发展与当前政府改革关系密切，关涉到政府改革的成败。这是因为非政府部门作为政府职能转变的主要承接载体，有利于政府职能转变和政府机构精简的顺利实现，避免了政府机构臃肿和由此引发的政府财政危机；非政府部门的完善有利于政府改革过程中的政治与经济稳定；同时还由于非政府部门的构成成分多是专业性的，具有人才、知识、经验、理性等特点，有利于政府决策科学化与民主化，更好地体现服务型政府的特色。
启示三：结合我国实际情况，大胆借鉴国外的先进经验，以此加快我国政府改革的进程。对国外先进经验的借鉴有几个要注意的问题：要注意根据我国的实际情况予以系统地吸收借鉴，结束过去零敲碎打的状况；要注意我国的国家主权和意识形态问题；要注意与我国现行宏观政策相协调。只要处理好这几个问题，不脱离我国的实情，积极稳妥地吸收，逐步系统地推进，国外的先进经验是能为我国所借鉴，并取得好的效果的。