新型城镇化背景下城中村改造的问题与对策研究，本文主要内容关键词为：城镇化论文,城中村论文,对策研究论文,背景下论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城镇化是非农产业在城镇集聚，农村人口向非农产业和城镇集中，城市文明和生产生活方式向农村扩散的经济社会发展过程(简新华和黄锟，2010)。近年来，我国城镇化进程不断加快，为缓解城市规模急剧扩张增加的用地需求，周边村落被纳入城市用地范围，产生了大量的城中村。由于依然保留着传统的农村运营方式与理念，且受到城乡二元体制的制约，城中村难以在短期内与城市融合，形成了兼具城市与农村特征、城乡交错的空间和社会结构。 城中村在快速城镇化的进程中被纳入城市范围，但依然执行农村的土地、户籍和社会保障制度，保持着以血缘、地缘等为主的村落社会关系网络，这种城市与农村的二重属性催生了景观环境较差、经济纠纷较多、社会冲突不断等诸多问题，在一定意义上加剧了城乡间的不均衡与不协调，与城镇化强调城乡统筹的理念背道而驰。城中村是城市社区的组成部分，却往往遵循农村社区的管理体制，建筑布局无序、用地管理混乱，且与城市社区相比缺乏配套的公共基础设施和服务体系，导致城中村成为城市景观环境建设中的瓶颈因素。城中村优越的地理位置和低廉的房屋出租价格，吸引了大量外来务工人员和城市低收入人群，为城中村带来了丰厚的租金及相关服务收入，再加上土地红利和传统社会关系网络与文化理念的影响，城中村居民缺乏向城市居民转化的主观能动性，导致城市文明和生产生活方式向城中村扩散的进程缓慢。 城中村作为农村向城市转变过程中的阶段性产物，在促进城镇化方面具有重要的示范效应，但上述问题的出现表明城中村已成为我国城镇化建设中亟需突破的难点课题。要推动城镇化向城乡一体、生态宜居、产城互动、和谐发展的新型城镇化转变，首先要迈过城中村这道坎。综观国内外相关研究，传统的城中村改造侧重于将城中村视为城市发展的空间，通过拆迁补偿等手段改造城中村的物质景观形态，结果导致对低收入群体和农民工的挤压，激化政府、开发商、村集体、村民、外来暂住人口等利益主体的矛盾，且由于缺乏必要的法律规制，产生了更多的社会问题。新型城镇化目标的实现需要加强城中村改造(高学武和魏国学，2014)，而新型城镇化战略的提出也为城中村改造提供了新的思路。如何将城中村改造与新型城镇化建设相结合，用新型城镇化的概念框架重新审视城中村改造中的主要矛盾，探索提出新型城镇化背景下城中村改造的模式与策略，已成为理论界与实践界共同关注的焦点问题。 二、新型城镇化和城中村改造的内涵与关系 (一)新型城镇化的内涵 新型城镇化是在经济社会内涵式发展的时代背景下，为弥补和纠正传统城镇化模式的弊端而形成的新概念，关于其内涵学术界尚未形成统一观点。曹宗平(2009)、彭红碧和杨峰(2010)认为新型城镇化是以科学发展观为指导，遵循城镇化与经济发展规律，以城乡一体化为最终目标，强调集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐的城镇化道路。单卓然和黄亚平(2013)指出新型城镇化是以民生、可持续发展和质量为内涵，以追求平等、幸福、转型、绿色、健康和集约为核心目标，以实现区域统筹与协调一体、产业升级与低碳转型、生态文明和集约高效、制度改革和体制创新为重点内容的城镇化过程。杨海坤和郝炜(2014)认为新型城镇化是关涉政府法治和社会公平正义的法治运动。综合当前研究的主流观点，本文认为新型城镇化是指在城镇化进程中要统筹兼顾、以人为本、依法治理，走集约化和生态化道路以实现可持续发展的城镇化模式。 (二)城中村的内涵 城中村是一个相对成熟的概念，一般是指在快速城镇化进程中，一些距离城市较近的村庄被纳入城市建设用地范围，但仍保留和实行农村集体所有制与经营体制的社区。城中村以城乡二元结构为基本特征，外部形态呈现为房屋建筑的聚集，实质是基于血缘地缘的社会关系结构，多数以土地和房屋为主要收入来源，经济和产业结构相对单一，暂住流动人口较多(黄治，2013)。 (三)新型城镇化与城中村改造的关系 城中村改造是城镇化建设亟需突破的难题，是新型城镇化进程中的重要任务。只有实现城中村的有效改造，不断加快城中村居民的市民化转变，优化城中村的生态和文化环境，推动城乡一体化发展，才能促进我国城镇化的转型发展，提高城镇化的质量水平。而新型城镇化战略及其理论框架也为城中村改造提出了新的要求，具体体现在四个方面。 1、统筹兼顾，依法治理。新型城镇化以科学发展观为指引，强调城乡统筹、区域统筹、经济与文化统筹、社会与自然统筹等，注重劳动力、资本等生产要素的和谐互动和人口、资源、环境的协调发展。一方面，城中村改造是涉及多个主体和多种要素的系统工程，由于地方政府、开发商、村集体、村民、外来暂住人口、金融机构、新闻媒体、城市居民等(贾生华、郑文娟和田传浩，2011)在城中村改造中的定位和角色有所差异，对利益分配具有不同需求，只有按照统筹兼顾的原则加以协调，才能有效整合优势资源，获得城中村改造的成功。另一方面，受城乡二元体制的影响，城中村经济、社会、人口在向城市的转变过程中障碍较多，涉及户籍制度、土地利用制度、投融资体制、文化传承与融合等复杂问题，且由于法治规制的相对滞后，在拆迁赔偿等方面出现了不少法律纠纷，因此需要政府发挥宏观调控作用，在政策层面和法律层面加以统筹。 2、以人为本，关注民生。新型城镇化的核心是人的城镇化，既要关注对人们生产生活环境的保护，实现人与自然的和谐共处，更要注重满足居民的多样化需求(甘露和马振涛，2012)，促进居民的思想、文化、技能和素质的全面发展。由于城中村在很大程度上是基于满足城市扩张所需的土地资源而形成的，从城市用地规划、建筑安排等物质空间视角探讨城中村改造一直是理论界和实践领域关注的焦点，而新型城镇化战略的提出则要求城中村改造转向人文因素，探讨村民的市民化、幸福感和文化融合等问题。在新型城镇化背景下，以人为本、关注民生成为城中村改造的根本出发点，无论是资源利用还是政策体制创新均要在充分考虑城中村居民利益和需求的基础上，寻找具有人性化特征的可行路径。 3、集约高效，内涵提升。集约化是新型城镇化在发展模式方面的核心要求之一，旨在改变以往城镇化进程中外延式的增长模式，强调对现有城镇内部要素的整合利用，以盘活存量资源为基础促进城镇结构与功能的提升。受粗放式管理方式的影响，城中村在数量急剧增加的同时，普遍存在着发展质量不高的现象，资源使用浪费、要素流动不畅、规划管理不足等问题突出，不仅无法有效承载城市发展的需要，甚至影响城市功能发挥和竞争力提升。新型城镇化要求城中村改造必须坚持走集约化道路，提高现有资源的利用效率，增强规划管理的有序性，打造多元功能的结构体系，从而在我国城镇化突破发展的历史进程中承担更多责任与义务。 4、环境友好，可持续发展。构建环境友好型社会，实现可持续发展是当前世界各国的共同战略。在城镇化进程中倡导环境文化与生态文明，将环境保护、人与环境良性互动、兼顾当代人需求与后代人利益等作为城镇化的前提标准是新型城镇化的内在要求。一方面，城中村改造必须突出生态化发展模式，以绿色、低碳、环保为目标，重视环境的建设与治理，重视资源的合理利用与保护，提高居民健康水平，实现人与自然、环境的和谐发展(彭红碧和杨峰，2010)。另一方面，将城中村改造与区域经济发展方式转变和产业结构优化调整结合起来，在科学保护历史文化风貌和人文地脉的前提下，探寻符合城中村居民特点的新型生产方式，开发具有可持续性的融资服务体系，强化城中村的公共基础设施和社会保障体系建设。 三、新型城镇化背景下城中村改造的主要矛盾 新型城镇化对新时期下我国的城中村改造工作提出了新的要求，但从当前实践看，仍有相当数量的城中村忽视了新型城镇化战略框架对自身改造的指导作用，导致出现了诸多问题，制约了城中村改造工作的效率与效益。 (一)统筹力度不够，多主体协调困难 1、城中村的统筹发展体制机制有待健全。长期以来，我国的城市与乡村始终实行二元管理体制，城市依靠现代化的大工业生产获取收入，而农村则以土地为依托开展小农经济，由此形成的壁垒和统筹体制机制的薄弱限制了城乡之间的要素流动、经济社会联系与文化交流。首先，在城乡统筹方面，快速城镇化使城中村的村民失去了土地，逐步向城市居民转化，但由于受土地、户籍、社会保障等多方面制度的制约，并没有实现身份的转移(马星，2007)，导致城乡统筹发展的形式大于实质，城中村改造在体制上存在障碍。其次，在区域统筹方面，城中村在土地纳入城市用地范围的同时，由于各地自然资源、经济发展程度、社会文化的差异，许多城中村的产业、经济、社会、文化等并未纳入城市统一管理，村委会被委任全权负责城中村的运营管理，缺乏统一规划和有效衔接，而村委会对城市运营方式的了解较少，难以处理与区域协调的各类事务，导致城中村改造与区域的实际发展需要相脱节。最后，城中村改造涉及一系列复杂问题，如行政建制、户籍转换、土地征用、资金支持、管理体制等，国家并没有出台明确的统一规定或操作细则，相关法律法规不健全，缺乏对城中村改造统筹体制机制的宏观指导。 2、城中村的利益相关者治理模式有待创新。城中村改造是一项涉及多个利益主体的系统工程，包括政府部门、村集体、村民、开发商、外来居住群体等核心利益群体和新闻媒体、金融机构、城市居民、法律组织、学术机构等边缘利益群体。城中村改造的目标在一定意义上就是为各个利益相关者有效创造价值，因而城中村改造的关键是协调好各类主体的利益关系。从当前实践看，政府主导和开发商主导是城中村改造的两种主要模式，但在利益相关者的协调上均存在一些难点问题，甚至出现了部分违反法治精神的行为。对于政府主导的改造模式，“缺位”和“越位”现象时有发生，在需要政府部门协调控制各方主体的某些环节政府“缺位”，而本应由市场发挥“看不见的手”作用时行政资源又过度干预，导致各利益主体之间发生冲突甚至对抗(傅明先，2009)。对于开发商主导的改造模式，受经济利益驱动，开发商在提供城中村改造方案、实施方案的过程中尽可能地降低开发成本，导致村民利益受损，而作为监管方的政府部门为鼓励开发商的资金投入和推动城镇化进程，有时只能适当降低村民的居住舒适度，引发村民对城中村改造的抵触与不满。 (二)村民市民化进程缓慢，居民幸福感较低 1、城中村村民的市民化壁垒较高。尽管我国政府在推进城镇化的进程中，一直注重相关配套措施的完善，在健全城中村村民的养老、医疗保障制度等方面作出有益尝试，但由于诸多因素的综合作用，仍有大量城中村村民尚未形成新的收入获取方式，导致在拆迁后的生活难以保障。目前，补偿金数额的确定和按时足额发放是政府部门关注的重点，而对于村民如何运用补偿金则缺乏必要的引导。部分村民在获取拆迁补偿后即放弃工作，将补偿金的利息和出租房屋的收益作为家庭的主要经济来源，因而也导致拆迁安置款分配引发的家庭纠纷大幅增加。另外，由于历史原因，与城市居民相比，仍有相当数量的城中村村民文化素质偏低、劳动技能不足，在城市就业竞争中处于不利地位，难以实现与当代城市居民生产生活方式的接轨。如何转变村民身份，使其真正融入城市生活，成为政府面临的新难题(周慧光，2015)。 2、城中村居民的幸福感有待提升。城中村居民呈现多元化特点，除原住村民外，还包括暂住的本市居民、农民工、外来创业人员等。一方面，城中村低廉的房屋出租价格，吸引了大量外来人口入住，由于成长背景、生活风俗、文化理念等有所差异，不同来源的人群在城中村交流融合的同时也容易产生冲突，而流动人口管理制度与措施的不足甚至缺失，为城中村的社会治安问题埋下隐患，恶性事件时有发生。另一方面，我国社会保障制度的不健全导致城中村居民的基本社会保障需求难以得到满足。以医疗制度为例，由于城中村多数处于城市范围之内或邻近城市，居民在看病时，往往只能就近选择收费较高的城市医院，虽然我国已实行农村医疗合作制度，但与城市居民相比，村民能报销的费用十分有限，导致城中村和城市在社会保障制度方面存在很大差距(赵雨虹，2013)，居民幸福感偏低。 (三)资源利用粗放，发展质量不高 1、城中村的资源浪费与无序现象突出。城中村在各类资源的使用方面规划和管理不足，存在较多浪费现象。土地资源方面，由于缺乏必要的功能分区，占用公共空间兴建违章建筑的现象时有发生，而土地升值引发房地产二级市场活跃，不规范的交易方式导致部分国有土地资源流失。水电资源方面，由于缺乏有序管理呈现价格的两极分化，部分城中村水电费远高于城市平均水平，在加重居民生活负担的同时容易引发不满，不利于居民的市民化转变，而有些城中村的水电费用则偏低，出现了不同程度的水电资源浪费。此外，固体废物处理不及时、闲置房屋较多等也体现了城中村粗放式资源管理方式的弊端。 2、城中村的结构与功能体系建设滞后。与以小农经济为主的传统村落不同，城中村是城市社会化分工的产物，在快速城镇化的进程中，承担着缓解资源匮乏和社会矛盾等功能，但从当前实践看，城中村的结构与功能体系建设较为滞后。首先，城中村在满足城市发展资源需求方面的质量不高，尽管为城市扩张提供了相当数量的土地资源和人力资源，但也出现了土地利用效益偏低、人力资源素质水平不足等问题。其次，城中村在缓解城市发展对低收入群体的挤压效应方面力度不够，虽然城中村为涌入的低收入群体提供了价格低廉、条件良好的住房，降低了流动人口的打工、创业成本，但关于如何促进外来居民与村民的融合、提供公共管理与服务、打造文明和谐社区等尚未形成清晰的思路。最后，城中村在承接城市产业转移方面的能力不足，不利于村民生产方式的转变和城市产业结构的调整。 (四)生态文化保护不足，可持续发展能力不强 1、城中村的生态文化保护有待加强。城中村曾在很长一段时间里被视为影响城市形象的“灰色地带”，人口密度高、建筑容积率大、空气质量差、街道布局杂乱、污染和噪音严重等问题突出。近年来，随着改造工作的持续推进，城中村的空间环境美化已取得较为明显的效果，但在生态环境和文化保护方面仍存在些许不足：城中村改造的生态文化保护意识不强，人与自然、环境的和谐发展仍较多停留在口号阶段，尚未形成有效的城中村改造生态规划模式，缺乏科学方法论的指导，以资源掠取为出发点的改造行为时有发生，历史文化风貌和传统人文地脉破坏严重等。 2、城中村的可持续发展能力有待培养。一般认为，区域可持续发展能力可以从经济、社会和资源环境等三个方面进行综合评价，其中经济类指标主要有经济规模、效益、结构、增长率等，社会类指标主要有基础设施、生活水平、教育水平、商业与文体娱乐活动等，资源环境类指标主要有资源利用、污染防治、生态水平等(郭存芝等，2010)。经济方面，土地红利和房租依然是目前城中村及其村民经济收入的主要来源，尽管已有部分城中村尝试创立集体企业、进行个体户经营等，但从实践看失败率较高，城中村亟需探讨适合自身的可持续的经济发展模式。社会方面，与城市相比，城中村的基础设施建设、居民储蓄与消费水平、居民受教育程度和商业娱乐文化活动的开展等仍具有较大差距。资源环境方面，城中村土地、水、电等资源的利用较为粗放，固体废物和噪音污染较为突出。 四、新型城镇化背景下城中村改造的对策 (一)依法治理，将法治思维贯穿于城中村改造的全过程 当前城中村改造中出现的诸多问题，除了长期以来城乡二元体制的影响，缺乏法治思维是一个重要原因。一方面，尽管我国在城中村改造的政策设计方面已作出很多有益尝试，但相关法律的制定却严重滞后，例如国家规定城中村改造需支付土地征用和拆迁补偿金，但关于补偿金额确定的标准和流程却缺乏法律指导与监管，这是导致城中村改造利益主体间矛盾的重要原因。另一方面，城中村居民的法律意识淡薄、法律知识不足，无论是常驻村民还是暂住流动人口，对自身的权利和责任范围认知模糊，在感知到利益受损时很少从法律角度去思考问题和寻求保护，容易出现破坏环境、对抗政府或反社会等极端行为。依法治理，是新时期国家对城镇化的内在要求，在新型城镇化背景下要将法治思维贯穿于城中村改造的全过程。在依法治国的框架下制定和实施城中村改造的各项政策，完善城中村改造的法律体系，通过多种渠道普及法律知识，提高城中村居民的法律意识、明晰其权利与责任，运用行政评估、复议、诉讼等法治手段评价城中村改造的实效、保护城中村居民的合法权益等。 (二)统筹兼顾，打造“五位一体”的利益相关者治理机制 统筹兼顾是新型城镇化背景下城中村改造在宏观层面的首要原则，是破解当前城中村改造过程中相关利益主体协调困难、冲突较多等问题的有效路径，其核心策略是在明晰城中村改造相关主体利益诉求和角色定位等的基础上，探索建立多元主体协调统一的治理机制。一般认为城中村改造涉及的利益相关者主要有四个，即政府部门、开发商、村集体和村民，但鉴于忽略暂住流动人群利益的做法在实践中已显现出诸多弊端，本文吸纳赵晔琴(2008)、贺雪峰(2014)等的观点，将暂住流动人群视为城中村改造的主要利益相关者之一，构建政府部门、开发商、村集体、村民、暂住流动人群等“五位一体”的利益相关者治理机制。 一是强化政府部门在城中村改造中的宏观调控和监督功能，以促进城乡统筹、区域统筹、人与自然和社会统筹为出发点，将城中村纳入城市整体规划，从完善城市功能与形态、提高城市经济和社会总价值的视角开展城中村改造的规划引导、政策制定、过程监督和利益分配工作，并根据城中村的居民构成和人文地脉特点进行分类指导与管理。二是建立开发商的动力、约束和监督机制，遵循市场规律选择和配置开发商资源，以出台优惠政策、引导资源集聚为抓手支持和保护开发商获取合理利润，在激发开发商参与城中村改造动力的同时加强政府部门的过程协调和规制监督，设计制定城中村改造利益相关方的动态协调机制和开发商绩效评价与问责制度，提供冲突协商的平台，约束过度市场化行为。三是规范发挥村集体在城中村改造中的中介桥梁和基层管理作用，明晰村集体的“发言人”与“代言人”角色，不仅要准确传达、科学落实政府部门的相关政策，更要将村民在城中村改造各个阶段的诉求及时反馈给相关主体，特别是在城中村改造的规划阶段，村集体要为政府部门与开发商提供尽可能全面和充分的诉求信息，以避免潜在冲突风险、提高规划设计质量。四是加强城中村村民的补偿和改造模式设计，变被动为主动，丰富村民参与城中村改造的形式，既要采取多元化的补偿安置方式维护村民的短期利益，更要通过对接城镇居民保障体系、加强基础设施建设、提供公共服务供给等措施维护村民的长期利益。五是关注对暂住流动人群居住权的保障，降低当前城中村改造对农民工和城市低收入群体的挤压效应，继续发挥城中村的流动人口聚集区功能，在改造的规划设计中注重保护暂住流动人群的居住空间，将其纳入城中村改造工作范围。 (三)以人为本，推进城中村居民市民化进程 以人为本是新型城镇化的核心，也是新时期下城中村改造的根本出发点和着眼点。城中村居民直接承担改造工作的成败，决定城中村改造的实质效果。当前城中村改造中出现的一系列问题，归根结底在于对人的关注不够，导致城中村改造的形式大于实质。尽管在建制和形态上纳入了城市发展版图，但仍有相当数量的城中村居民，在客观环境和主观因素的双重影响下，思想观念、生产方式、生活方式等向城市居民的转变缓慢。要破解新型城镇化背景下城中村改造的难点问题，亟需推进城中村居民的市民化进程。 首先，营造利于城中村居民市民化转变的政策环境与氛围，在社会保障制度、户籍制度、土地制度等的改革中明确城中村居民的市民化定位，逐步减少城中村居民与城市居民享受公共服务供给的差异，将城中村改造纳入城市和谐社区建设工程，广泛开展以提高居民素质和文明程度为目标的创建文明城市活动，在与城市接轨和互动的过程中转变城中村居民的思维方式和生产生活观念。其次，构建符合城中村及其居民特点的生产方式和经济基础，改变过于依靠土地红利和房租的收入获取方式，引导城中村居民进入城市就业创业体系，建立面向城中村劳动力市场的就业信息传递通道，通过职业培训、专业指导等方式帮助城中村居民提高城市就业技能，鼓励城中村根据自身特点承接城市转移产业和发展特色集体经济，支持城中村居民自主创业。最后，推动城中村居民生活方式市民化，进一步加强水、电、燃气等基础生活资源的集中化供给，促进城中村第三产业和商品经济的发展，引导城中村居民培养与所在区域经济发展水平相匹配的生活消费观念和习惯，丰富文化娱乐休闲活动，提高城中村居民的生活品质、满意度和幸福感。 (四)集约发展，强化城中村内涵建设与功能提升 资源利用粗放、发展质量不高是城中村改造中的突出问题，新型城镇化要求必须整合城中村的各类要素，完善结构、提升功能，走集约化和内涵式的发展道路。一是实施集约高效的城中村土地资源利用策略，科学制定土地使用规划，在盘活存量用地的基础上明确闲置用地的使用方向，提高城中村空间利用的规范程度，及时认定和处理村内的违章建筑，严格审批和检查新的建设项目，提高建筑容积率，推动空置建筑转租使用。二是立足区域整体情况优化城中村的经济社会结构，一方面利用区域对城中村的辐射带动作用，促进城中村产业结构的优化升级，结合自身实际承接区域转移工业、发展配套服务业，吸纳城市就业人群重构城中村社会结构；另一方面明晰城中村在区域经济社会发展中的定位与责任，主动承担区域发展赋予城中村的各项任务，从区域长远利益出发确定城中村的资源使用和基础设施建设方向。三是构建功能分化的城中村管理模式，将功能分化理念贯穿于城中村改造的各个方面，依据自身在区域功能体系中的位置确定发展战略，对城中村内部进行功能分区并注意功能分区之间的有效衔接，例如可以划分为区域产业对接区、特色产业发展区、村民居住生活区、外来人群居住生活区等，逐步形成功能分化的城中村管理机构。四是建立城中村发展质量的考核评价制度，将城中村的集约化程度、结构与功能体系建设水平等纳入各级干部的考核评价体系，引导开展相关政策研究，制定完善有利于改造质量提升的法律法规与政策措施。 (五)环境友好，培养城中村的可持续发展能力 环境恶劣是城中村被视为城市发展不和谐现象的主要原因，受快速城镇化粗放式发展模式的影响，城中村人与自然、环境的矛盾较为突出，自然环境和人文地脉遭到不同程度的破坏。新型城镇化背景下，环境友好和可持续发展成为城中村改造的重要目标，城中村亟需在修复、重塑自然环境与人文环境的基础上，培养自身的可持续发展能力。 首先，城中村改造要树立科学的环境保护观，当前国内外学术界对旧城改造的认识已从单纯的物质空间改造转向包括物质、经济、文化、社会等在内的旧城全面再生(方丹青、陈可石和崔莹莹，2015)，城中村改造既要重视自然环境的修复完善，更要注重人文环境的再生重塑。其次，施行自然环境与人文环境并重的环境改造策略，加强改造前的规划设计工作，培养城中村居民的环境保护意识，建立健全环境保护制度和规章，重视对具有符号意义的古迹、古树等物质文化遗产的保护，妥善发掘、合理保留有价值的民风民俗及其他精神文化。最后，培养城中村的可持续发展能力，确立城中村的主导产业；打造与区域经济有效衔接的产业链，拓宽城中村改造与发展的融资渠道，建立相对稳定的资金投入筹措机制；提高城中村的人才吸纳能力与人力资本投资水平，通过人才结构调整引领经济社会结构优化；坚持集约化与生态化的城中村改造模式，实现人与自然、社会、环境的和谐发展。