中国城市低保制度的理论与现实困境，本文主要内容关键词为：中国论文,低保论文,困境论文,现实论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7文献标识码：A文章编号：1009-1505(2008)01-0054-06
一、引言
中国进入全面转型以后，社会保障制度也随之进行了颠覆性的改革，并取得了阶段性的成绩。尤其在城市社会救助方面，制度的发展更是有目共睹。政策的发展过程是对问题的不断检讨、解析以及相关完善的过程。自1999年开始全面实行的城市低保制度在发展过程中主要取得以下三方面的成绩：一是政府在救助中的责任逐步清晰；二是救助制度的执行开始逐步走向规范化、标准化和科学化；三是救助制度开始与其他正在改革中的社会保障制度构成统一整体，并共同发展。
然而，在肯定我国转型后城市贫困救助政策较传统的城市济贫政策取得很大发展的同时，也必须客观认识到现行低保制度在设计和运行上并非完美。社会救助不仅是一门包含多领域的综合研究学科，也是一项实践性很强的社会活动。在现有的理论和实践中，尚有不少问题亟待研究和解决。
二、救助理论的改革困境
(一)经济标准和道德标准
经济标准是在救助中首先遇到的实践性和技术性的难题。首先，经济标准是什么，按照贫困的标准还是救助的标准？贫困和救助是无法截然分开的矛盾统一体，所以实践中常常将贫困线和救助线相互混淆。但这确是一个同义反复的逻辑错误[1]。其次，采用收入法测量会产生系统内误差。正如森所说的：“明显的感觉直接方法优于收入法……只有当缺乏有关特定需求满足的直接信息时才引入间接的收入指标，因此收入法为次优选择”[2]。再次，就具体测量方法而言，每种方法都存在自身的缺陷。如基本生活资料法，这种方法有时变种为测量固定搭配的商品，通过处于贫困线上的个人的消费商品状况获得，再估计不同地区和时间购买这些固定商品的成本。但这一方法不适于相对价格大幅度变化而改变其消费结构的贫困者[3]；而就基本生活形态法而言，“客观性”受到质疑以及缺少绝对性作为内核；国际上常常使用每天1美元消费作为贫困标准，这一测量方法虽然对于低收入国家来说较有代表性，但是它一方面忽略了一个特定国家在不同地区和不同时期之间价格的变动，另一方面这种方法用购买力评价汇率衡量贫困，导致对当地生活成本度量的众所周知的错误[4]。如果选择社会平均收入或中位收入的一定比例(如50％)作为贫困线的标准也面临质疑，即如何确定具体比例，以及确定的比例是否符合一国和不同类型家庭的实际情况。
道德标准是指政府救助强调道德品质的重要性，其背后蕴含的逻辑是使受益者的权利与贡献保持平衡，这不仅有助于塑造穷人的社会责任感，而且还对那些“问题人口”即“不道德公民”或行为失控者进行重新塑造。在救助实践中，一定社会价值观下的道德标准一直是获取救助的一个条件，然而却与救助的又一原则相矛盾，即救助只需满足经济标准的无差别平等原则。
(二)“负激励”和“耻辱感”的问题
由于救助采取经济调查的手段，产生的效应就是收入的增加会产生福利的减少，造成了对贫困人口的负激励和贫困陷阱(福利依赖)，不利于经济和社会融合。蒂特马斯(Titmuss)很早就指出：“采取目标定位策略的福利政策，不可避免地会造成耻辱感问题”[5]。“耻辱感”的产生具有三方面的原因，第一是家计调查的程序；第二是受益资格的条件，如受益人须定期到有关部门报到、必须参加必要的培训甚至接受劳动管理部门给他们介绍的“合适的工作”、定期或不定期参加公益工作等等；第三就是领取福利这一事实的本身，即被贴上了“穷人”的标签[6]。
为了解决“负激励”问题，有些国家和地区采取时间限制的办法，将目标人群细分，以减少福利依赖和降低成本，即将接受救助者按年龄和有无劳动能力划分为若干类，并接受不同救助。按照这一发展趋势，把那些应受补偿贫困对象，譬如老者、残疾者，从中分离出去，归属于非耻辱性类型的公共救助，对剩余部分群体救助项目的歧视性就愈加明显。这与现代救助的去耻辱感相左。
耻辱感直接导致贫困者对救助政策的不利用(non-take-up)问题。一般来说，与社会政策紧密相关的三个因素影响着贫困者接受救助。除了信息渠道阻塞，以及复杂的规定和程序对潜在申请者造成障碍，不利用或低使用率(low take-up)实际上大都是由于耻辱烙印而产生的。虽然许多国家声称“应保尽保”或“全覆盖”，但是仍然存在一个小于100％的捕捉率，其中的重要原因之一就在于此。在社会救助较为发达的西方国家，耻辱感已经越来越成为贫困者“漏网”的主要原因。英国社会救助的漏网率为15％～20％，德国的这一比例为40％～50％[7]，而日本在20世纪70年代中期时的比例约为75％[8]。“负激励”和“耻辱感”体现了一个矛盾，即在追求救助制度效率的同时影响了救助效果。
(三)责任主体和行政裁量
救助中的责任由中央和地方政府合作承担。以中央政府为主的集权化可以实现政府对国民生存权的保障责任,促使在全国范围内的相对公平。而以地方为主的分权化则更能体现因地制宜，具有更高的行政效率。有三种类型可供选择，即主要由中央政府负责(包括行政和经费)、主要由地方政府负责以及混合型[9]38，在世界范围内，由于各国政治体制、经济发展、社会救助模式不同，中央政府与地方政府在贫困救助中的责任分担也不同，并无定式。另一方面，基于个体需求的社会救助不同于其他社会保障项目，需要考虑贫困者的个体差异和特殊需求的满足。行政裁量十分必要和必需。然而裁量的合理限度却始终是个难题。正如Kenneth Culp Davis所说的：“自由裁决是政府与法律上创新的主要源泉，自由裁决只有在正确使用之际才是辅佐的工具；或许在我们的法律体系中的不公正由十分之九是源自于自由裁决，而仅有十分之一是源自于规章”[9]35。
目前，责任主体和行政裁量恰当与否的唯一标准就是是否威胁到制度实施的公平性，然后决定是否重新界定各级政府间责任划分和行政裁量的增减。无论如何，责任划分制度化、规范化被证明是制度有效运行的必要环节。
三、低保制度执行过程中的实践问题
我国的低保制度由于理论困境从而导致在制度设计、运行实践中存在问题。
(一)标准制定随意化
低保标准实际上是政府和社会认定城市贫困人口的“贫困线”。从救助标准的确定上看，文件并没有明确规定各地低保标准制定的具体方法，所以在各地标准确定的方法不尽相同。洪大用通过调查，概括出各地具体执行时的5种方法：抽样调查型、部门协商型、参照制定型、主观判断型和混合型。笔者将此5种标准确定方法的描述和评价进行归纳，见表1。
由于标准制定环节没有相关的指导规章或文件，主观随意性影响较大，从而低保标准普遍较低且差距较大。同时，标准的动态调整也没有具体规定，国务院《城市居民最低生活保障条例》(以下简称为《条例》)中只规定了城市居民最低生活保障标准需要提高时，依照规定重新核定。
(二)制度设计的负激励和贫困陷阱
制度设计可能会使部分贫困人口陷入“贫困陷阱”。贫困家庭差额享受低保金，即受助家庭每多收入1元钱，就意味着他们将少得到1元钱的救助，相当于100％的边际税率。那么从经济意义上讲，低保制度非但不鼓励就业或增加收入，反而破坏了他们增收的积极性。另外，教育、房屋、医疗，甚至法律等救助项目大都锁定低保对象，形成了“胜者全得”的局面，即一旦被确定为低保对象，就可以享受到多项救助或福利。一旦失去“穷人”资格，不只是损失了每个月的低保金，还损失其他附加各种补贴和给付。这也是导致另一种贫困陷阱的原因，即收入略高于低保标准的“边缘户”会陷入贫困而不自拔。他们的抗风险能力极弱，非常容易陷入贫困。而“边缘户”无法从社会救助中受益，作为潜在贫困者，他们就会具有趋向贫困的动力，要么让自己的收入确实低于保障线，要么冒着道德风险，进行收入的欺报、瞒报。两种情况都对制度发展构成潜在威胁，也是与制度设计的初衷——自食其力、摆脱贫困背道而驰的。
北京市民政局2003年的一项调查表明，低保对象中58.3％的人处于45岁以下的就业年龄段，但是低保对象中的就业率只有6.5％。在没有工作的低保对象中，46.6％的人没有再就业的意愿。另一个更小规模的调查结果或许也可以作为就业意愿不高的佐证：无工作在10年以上的比例达到31.4％，5年以上的为57.2％，如果按照3年以上的标准，这一比例达到71.6％[10]。
(三)制度财务责任不清
中国城市低保制度实行地方各级人民政府负责制，规定了县级以上政府民政部门负责本行政区域的低保管理工作。然而，作为政府责任的核心问题——财政支持，《条例》未作具体规定，只规定“城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算”。低保制度的规章、文件并未规定中央财政对低保的义务和责任。
实际上，自1999年城市低保制度运行以来，中央财政就开始给予补贴。1999年中央又决定各地最低生活保障标准普遍提高30％。中央财政出资4亿元补贴增加开支的部分，占增加部分的80％以上。除北京等7省市以外，其他省、市、自治区都得到了来自中央的财政补贴。直到2000年，国务院第一次在“两个确保”的文件中明确提出：“各级财政要积极支持完善城市居民最低生活保障制度工作，努力增加投入，确保资金到位，对财政确有困难的地区，中央财政酌情给予支持”。此时中央财政仅作为临时性补贴的角色出现。
自2001年开始，中央财政对低保制度资金投入开始常规化，财政补贴的比例从2成上升到4成，最高达到2003年的6成。最近两年虽然中央投入的绝对数量有所增加，但相对比例有所降低，中央所占比例2003年为60.9％，2005年为58.7％。中央财政给与的资金数量和比例并不固定，分解份额以及拨付时间都不确定。这种不确定性与地方政府及低保对象的强烈的、稳定的预期形成对比，使得这占有1/2强的资金支持仅被地方政府视为“补助”。不仅中央与地方财政分担没有明确规范，地方各级政府之间的分担比例也差异很大，市区两级政府的分担比例从3∶7到7∶3不等。
(四)制度管理中过大的行政裁量
首先，救助标准的行政裁量使地方政府压缩受救助者的数量。现有文件规定，“保障标准由各地民政部门会同当地财政、物价、统计等部门制定”，并且“按照当地生活必需品费用和财政能力”“实事求是”地确定。无论是标准制定，还是资格审核，都留给地方极大的“行政裁量”，形成了极具地方特色的“变通”做法。若地方财政状况不佳或恶化，最直接的办法就是采取减少福利所及其人员的设置来压缩最低生活保障金，甚至通过种种手段压缩被保护家庭的数量。当前低保制度执行中，虽然由于中央财政加大了对贫困地区的投入力度，救助比例有了大幅度提高，地区间“悖律”有所缓解，但是，对地方政府行政裁量的过度给予已经影响到贫困人口享受救助的资格取得，影响到这项制度促进社会公平的功能发挥。有必要制定统一的低保标准确定方法，或规定与当地居民平均收入的比例下限，以及迫切需要制定家庭收入、财产核算标准，来缩小过度“裁量”对制度公平性的损害。
其次，执行中的裁量使低保制度显失公平。申请者是否具有享受低保的资格很大程度上取决于各地低保政策，也就是当地政府手中的“裁量”。他们往往处于财政压力限制被救助的人数，执行极为严格的标准，给申请者带来耻辱感。这种耻辱感让许多有资格接受救助的穷人望而却步。为了便于群众监督，各地都普遍使用“张榜公布”、“群众监督”、“入户调查”以及“邻里访问”等防范道德风险的方法，甚至还要求申请者必须在专门举行的“听证会”上讲自己的生活情况、收入等(许多被认为是个人隐私)。这种“有中国特色的”监控方式备受各地推崇。不仅如此，那些劳动年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受低保待遇期间要参加所在居民委员会组织的公益性劳动。这种半强制性的“公益劳动”增强了领取救助的耻辱感。这些做法可以在英国《济贫法》时代找到类似的影子。
四、结论和政策建议
由于以上社会救助政策中的理论和实践问题的存在，这个原本是促使社会融合的政策产生的效果却是“包容中的排斥”，即在反社会排斥的同时产生了社会排斥。具体到贫困救助政策，因其采取财力调查的方式，所以产生社会排斥的环节会更多。在政策制定、政策执行、政策结果以及主观感受(耻辱感)等方面都会产生社会排斥。具体到中国城镇的低保制度，最直接的社会排斥表现是制度设计和实施层面的社会排斥、思想观念层面的社会排斥以及资源分配层面的社会排斥。首先，从低保制度对象的目标定位(targeting)来看，低保制度将很多贫困人口排斥在外。1000万以上贫困的流动人口以及由于资金缺口而造成的部分城镇贫困人口被排斥在外。其次，从救助效果看，不可避免地产生了社会排斥。表现在需要社会保护的社会群体所得到的社会保护的实际收益低、国家不能提供比较慷慨的最低收入保证[11]。从全国36个城市的低保标准看，公布标准与当地居民月人均实际收入的比例在16.2％(乌鲁木齐市)和30.3％(海口市)之间。从绝对标准看，平均每人每月的保障额在156元(贵阳)至344元(深圳)之间。这一水平基本上能够保证“不挨饿，不受冻”的基本生存标准。最后，作为政策眷顾的结果，他们也必须维持“贫困”的生活方式，否则将被认为“浪费”而被取消救助利用资格。在成功取得救助权的同时，他们也同时被排斥在“非贫困人口”之外了。正如齐美尔的经典描述：贫困者接受扶助以后就已经不是普通的市民了，因为他们不用交税，他们的市民权会受到限制，贫困者在社会的里面又同时在社会的外面[12]。
通过以上的问题分析，笔者提出如下政策建议：
第一，救助标准制定应科学化与弹性化。中央政府应当按照当地物价水平、消费结构、平均生活水平等因素统一标准的制定方法，并规范标准执行，以促进地区间公平性和制度的健康发展。同时，救助标准应体现针对性，即弹性化设计。针对当前标准设计过于简单化的问题，根据地区、家户人口、家户结构测定不同的标准方案用以确定不同需求。详细和规范的制度制订将减少因为地方政府过度的行政裁量而产生社会排斥。
第二，培养自立自助的能力。通过个人努力能够维持生活始终被主流价值观认为是贫困者需要履行的义务。从两方面入手，一是在救助基金中建立专项鼓励就业和培训基金，用以鼓励就业、鼓励参与培训以激发受助者自立自助的积极性。二是在执行中工作人员需提高服务意识，在了解贫困者的基本情况的基础上，提供各类如培训、就业、创业等政策咨询，同时给予他们关爱和帮助，促使他们从精神上、行动上和效果上最终自立自助。
第三，规定中央与地方政府间财政责任的分配。由于地区间、同一地区不同城市以及同一城市的不同辖区的贫困状况、财政能力差别很大，规定一个统一的低保资金分担比例显然无法奏效。然而中央政府却可以通过设定各地财政能力的评价指标，结合当地贫困状况设定一个在一定时期内稳定的逐级划分比例。这一比例一经划定，对于各级政府都具有约束力。另外，随着贫困救助向综合方向发展，中央与地方政府之间还可以通过救助项目分配财政和管理责任。如中央政府负责生活救助(也就是最低收入保障部分)，地方政府则承担教育、医疗、住房等救助项目的经费支持。
第三，建立综合救助体系，解决整个救助系统的“各自为政”状态。民政部门是主管贫困救助的行政部门，掌握贫困信息最多，行政系统发展最为完善，应当承担救助的整体协调功能，对各部门的救助资源进行整合和统一管理。其他部门，如卫生部门、教育部门、建设部门等需针对各自服务领域配合执行。“统”与“分”的争论涉及到如何协调各救助项目之间的管理问题，它关系到整个救助体系的运行效率。解决贫困人口与边缘贫困人口之间救助公平性问题(即“胜者全得”)，可以对低保标准线上浮一定比例(如50％至100％)作为确定其他非生活救助项目救助对象的标准线。
第四，完善和健全组织基础。转型时期的城市贫困救助政策承载着更大的压力和责任，这离不开健全的组织基础。实践中承担大量工作的居委会，其组织形式与工作任务之间的矛盾对于制度发展的作用也受到质疑[13]。从救助体系发达国家的经验来看，基层机构是最直接面向贫困人口并提供相关服务的政府专门机构，需要更多、更专业的人力资源。建议在区、县级民政部门下设贫困救助事务所，按照各地区贫困率和被保护家庭的数量配置专职工作人员。居委会在贫困救助中仍然可以发挥作用，如作为受助者与基层救助机构信息交流的纽带，处理贫困群体的保护与促进民间社会救助活动的开展等。
第五，系统性支持的建设。首先是司法支持。虽然《条例》开辟了城市贫困救助的法制化道路，但贫困救助领域中仍存在人大立法少，行政规章、部门规章多，地方立法先于细于国家立法的情况。迫切需要国家进行相关立法，强调保障力度，保证实施效果，平衡地区资源，对现有的、分散的救助政策进行整合，建立统一协调、相对科学规范的体系框架，汲取我国社会保险改革的经验教训，立法先行，使救助真正成为保障贫困人口民生状况的有效手段和途径。其次，鼓励民间资源的投入。社会捐助是救助资金来源的重要辅助渠道。在政府承担必要责任的同时若能通过切实政策使民众投入到贫困救助中来并成为有力的补充，无论对于贫困人口还是整个社会，福利总量都将得到提高。但由于当前相关政策激励性差，社会捐助比例极小。除在财政政策、税收政策鼓励这些机构发展外，还可以借鉴发达国家、地区经验，大力发展志愿者互助组织，慈善事业发展有利于提高公众的社会救助和社会福利水平。
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