高等职业教育质量评估：高职内涵式发展的关键环节，本文主要内容关键词为：高职论文,教育质量论文,高等职业论文,关键环节论文,内涵论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1001－7518(2014)01－0020－06
教育评估已经成为对质量进行评判和构建教育质量保障体系的重要组成部分和强有力的手段。2013年11月，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“强化国家教育督导，委托社会组织开展教育评估监测。”[1]高等职业教育质量评估作为一种对高等职业教育质量进行事实判断和价值判断的实践活动，是提升我国高等职业教育质量这一有机链条中的关键环节之一。近些年以来，我国颁布了一系列提升高等职业教育质量的政策，开展了名目繁多的质量提升工程和计划，但是，人们对这些政策及项目实践的效果却关注不够。事实上，高等职业教育质量评估对于改进教育政策制定系统、克服高等职业教育实践过程中的弊端和障碍、切实提高我国高等职业教育质量不可或缺。
一、高等职业教育“规模扩张”之后的反思：“质量”问题逐渐凸显，亟须加强高等职业教育质量评估
1999年颁布和实施的高校扩招政策，成为推动我国高等职业教育规模化发展的直接动因。十多年来，我国高等职业教育在短时间内获得快速的发展，高职(高专)院校数量翻了近三番，由2000年的442所发展到2012年的1297所；招生人数翻了近两番，由2002年的16.17万人发展到2012年的31.48万人。
(一)高职(高专)院校数量的变化：翻了三番①
教育部公布的2000－2012年教育统计数据显示，2000－2012年我国普通高等教育学校(包括本科院校和高职院校)数量整体呈明显增长趋势，与2000年相比，2012年我国普通高等教育学校总数翻了近2.5倍，其中本科院校与高职院校分别呈现不同的增长态势，如图1所示。
图1 2000－2012年我国普通高等学校数量变化趋势[2]
就高职院校而言，2001年以来，我国高职(高专)院校总数一直呈大幅增长趋势，特别是在2001－2004年间，高职(高专)院校总数以年均增加150所左右的院校数保持强势增长态势。例如，2001年，高职(高专)院校总数由2000年的442所一下子增长到628所，一年内高职(高专)院校数增加了186所；高职院校占普通高校总数的比例也由2000年的42.5％提高到2001年的51.3％，自此，从院校数量上看，高职(高专)院校数开始占据高等教育的“半壁江山”。而特别值得一提的是，自2004年到2007年四年间，高职(高专)院校数占高校总数的比例一直在60％以上。此后，从2008年开始，高职(高专)院校数呈微增长趋势，受本科院校数强势增加的影响(仅2007－2008年一年间本科院校总数增加了339所)，高职(高专)院校数占高校总数的比例也下降到50％左右。
值得关注的是，整体上看，高职院校数量的增幅高于本科院校数量的增长，特别是近四年(2009－2012年)来，虽然从整体上来看，高职(高专)院校与本科院校都呈稳定增长态势、都各占据高等学校的“半壁江山”，但高职院校数的增长态势仍强于本科院校。例如，2009年我国高职(高专)院校总数为1215所，至2012年院校数增长到1297所，5年内高职(高专)院校数共增加了113所，远远高于普通本科院校的增长数66所。
(二)高职(高专)招生人数的变化：翻了两番
高职(高专)院校规模扩张的另一个佐证即是这些高职院校招生人数的变化态势。整体上看，2008年之前，高职院校招生人数的增长幅度高于本科院校招生人数，2008年之后，增长幅度不及本科院校，基本保持稳定态势(见图2)。
具体而言，自2002年到2008年，连续7年高职(高专)每年招生人数均超过同年本科院校的招生人数；从所占比例来看，高职(高专)招生人数占高校总招生人数的比例一直在50％以上；从招生的总人数看，2008年基本实现了2002年招生人数的翻倍，之后，一直到2012年基本保持在每年招生310万人左右。当然，从2009年开始，高职(高专)院校招生人数的增长态势远不及本科院校，由2009年占高校总招生人数比例的50％逐步下降到2012年的45.70％。
图2 2002－2012年高校招生人数变化态势[3]
(三)高职(高专)“在校生人数”的增幅：翻了三番
除了高职(高专)院校数和招生人数两个维度(变量)之外，2000年以来，高职(高专)院校“在校生人数”也体现了高职(高专)的这种“规模扩张”式发展。例如，就在校生人数而言，2001－2012年间，高职(高专)在校生人数由新世纪之初的294.69万人增加到2012年的964.23万人，在校生人数12年间增长了3.27倍；尽管这种增长态势在每个阶段表现得并不完全一样，但可以看出2003－2005年间，高职(高专)在校生人数以年均一百多万人的增幅迅速实现了占高校在校生总人数的近46％，2006－2009年间，高职在校生人数年增幅仍保持在50－80万人之间，2010年之后，高职在校生年增幅人数微小，基本保持在950万人左右(见表1)。
(四)高职(高专)每年“毕业生人数”的增幅
高职(高专)院校每年“毕业生人数”也体现了高职(高专)的快速“规模扩张化”发展特点。整体上看，我国普通高等教育机构毕业生人数呈直线增长态势，其中，高职毕业生人数增长幅度高于本科毕业生人数(见图3)。
图3 2001－2012年高校毕业生人数变化态势[5]
具体而言，2001年高职毕业生人数为46.85万人，而到了2012年，高职毕业生却高达320.89万人，高职院校毕业生人数在12年间增长了6.85倍；而且从2002年开始。一直到2012年为止，高职每年的毕业生人数均占高校每年总毕业生人数的一半以上。从总体来看，2001－2012年，高职院校的毕业生总数为2480.13万人，占到12年间高校总毕业生人数的53.36％。
(五)“规模扩张”之后的反思：教育质量问题日益“凸显”，亟须加强高等职业教育质量评估
从上面的分析可以看出，近十多年以来，高等职业教育切切实实经历了短时间内的“规模扩张”，在“规模扩张”之后，高等职业教育也面临一些颇具挑战性的问题，例如生源问题，在一些高职院校不仅出现生源质量差的现象，而且生源数量缺乏问题也日益凸显。2011年11月9日，《中国教育报》刊登了一篇署名文章——《高职“闯关”需要“背着石头过河”》，文章提到，“在今年的高考招生中，山东省高职院校的招生计划出现4万多人的亏空，部分院校甚至出现了‘零投档’，而江苏、陕西、湖北、四川等省的高职录取也都险象丛生，着实令人震惊。”显然，高职生源压力不容乐观，而更值得关注的是，“生源危机一旦形成多米诺效应，就会出现一连串不愿看到的连锁反应，直至波及教育、教学和教师。”[6]再如，校企合作问题，这是直接影响高等职业教育办学质量的核心和瓶颈问题。很多高职院校都在不同程度上遭遇“难以激发企业参与校企合作的动力”这一问题，这已成为许多高职院校面临的最棘手问题。其他如师资队伍问题，许多高职院校教师队伍的数量和质量不能适应产业升级发展的要求，进而在很大程度上制约着高职人才培养的质量。当然，还有许多其他问题，诸如高职院校的办学理念不能适应产业升级以及现代职业教育体系建设的要求问题，高职院校管理不能适应规模快速发展以及提高管理质量要求问题等诸如此类的问题，
诸如上述问题，都需要“职教中人”对高职规模发展之后进行系统反思和重新建构。尽管有论者指出，我国高等职业教育在1999－2005年是“从规模扩张到发展方向定位”阶段，2006－2011年是“从示范引领到全面质量提升”阶段，[7]但笔者认为，对于高等职业教育来说，以教育部2012年发布的《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》为标志，我国高等职业教育在经历了大规模的数量扩张之后，才真正步入“以追求质量”为导向的内涵式发展阶段。提高高等职业教育质量问题，亟须引起政府和社会公众的高度关注，“质量是内涵的根本亦是内涵的保证，以质量驱动内涵发展就是找到了内涵发展的‘根’。”[8]由此，作为提升高等职业教育质量这一有机链条中的关键环节，高等职业教育质量评估不可或缺，而且亟须加强。
二、加强对政府及教育行政部门教育履职功能的问责亟需高等职业教育质量评估
“问责制是一个系统化的责任追究制度，包含权力授予、明确责任和全面实施体系化控制三方面的内容，体现了权力与责任、义务的平衡。”[9]从当前国际上许多发达国家教育治理的实践和经验来看，实施问责制已成为许多国家提高教育质量、评估教育改革绩效以及进行有效教育治理的重要举措。
以美国为例，上世纪80年代，美国发布了《国家在危机中》的报告，引发了全美范围内的以“标准”为导向的教育改革浪潮，而“基于标准的问责运动”在这次改革浪潮中应运而生。除此之外，引发美国教育界实施问责制还有一个重要原因，即美国政府层面实施的绩效改革，1993年，美国《政府绩效和结果法案》(the Government Performance and Results Act of 1993)颁布，[10]该《法案》是美国政府绩效改革浪潮中具有里程碑意义的代表性立法，《法案》要求每一个联邦机构部门每年必须报告其在《战略规划》(Strategic Plan)中所确立的目标及目标达成情况。可以说，政府绩效改革实施的“问责制”，从根本上进一步推动了美国教育领域的“问责制”实施。2001年，美国联邦政府颁布《不让一个孩子掉队法案》，开始授权州对其所属的学校及学区的教育改革绩效进行问责，自此，州层面的问责体系逐步建立。对美国职业教育而言，1998年的《卡尔·D.帕金斯职业与技术教育修正案》(Carl D.Perkins Vocational and Technology Education Act Amendments of 1998)[11]以及2006年的《卡尔·D.帕金斯生涯与技术教育改革法案》(Carl D.Perkins Career and Technical Education Improvement Act of 2006)，[12]分别对美国职业教育(生涯与技术教育)实施“问责的目的”及“州绩效措施”，特别是对中等及中等后职业教育(生涯与技术教育)的核心绩效指标、绩效表现进行了详细的规定，从而为问责制的实施提供了法律上的标准和依据。
相比较而言，目前我国教育领域尚未建立起完善的问责机制。“我国亟待建立一种‘谁接受了多少教育委托，谁就要承担多少教育责任、承受多少失职追责后果’的机制，实现权利和义务的平衡。”[13]问责机制的缺失和不完善极易造成教育公共权力滥用、教育资源分配不公及教育效率低下等问题。例如，我国早在1991年就颁布了《教育督导暂行规定》，实施了教育督导制度，但客观地说，尽管国家及地方督导机构能在一定程度上监督和制约政府及教育行政部门的行为，但这种监督还存在诸多问题。例如，教育问责缺乏力度，社会或第三方问责缺位；问责的价值取向存在一定偏差和误导，表现为过分强化“升学率”问责，不仅进一步激化了升学考试竞争，而且还使教育问责制走向了反面；除此之外，教育问责随意性强，缺失公正现象也比较普遍，最典型的表现即是问责的标准弹性过大、问责的主客体界定不清、问责的程序不规范、处分滥用等。
出现上述问题的一个根本原因在于，我国尚缺乏关于“问责”的具体可操作的法律法规。我国1996年9月1日颁布实施的《中华人民共和国职业教育法》并未提及“问责”问题，只在第三十九条提出，“在职业教育活动中违反教育法规定的，应当依照教育法的有关规定给予处罚”，[14]该条目规定笼统而概括，并未从真正意义上涉及“问责”问题。随着我国教育事业的快速发展，加强教育督导和问责已经越来越成为提高政府教育执政能力的一条重要路径和选择。2010年7月颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》第六十五条规定，“完善督导制度和监督问责机制”，提出“严格落实问责制”，并对“问责制”的内容做了如下解释，“主动接受和积极配合各级人大及其常委会对教育法律法规执行情况的监督检查以及司法机关的司法监督：建立健全层级监督机制；加强监察、审计等专门监督：强化社会监督。”[15]客观地说，该条款只涉及教育督导机制问题，并没有具体涉及教育问责机制到底该如何运行的问题。而且，更值得关注的是，《纲要》还提出了一系列的职教重大项目和改革试点，涉及职业教育实训基地建设、“双师型”教师培训、高职改革示范校建设、示范性职教集团学校建设等，这意味着国家将投入大量的人力、物力和财力支持高等职业教育基础能力建设，由此，我国亟须建立完善的职业教育问责制，亟须对重大职教改革项目和改革试点进行评估，特别是对其实施和效果进行评估，以最终提高高等职业教育质量、提高高等职业教育改革项目绩效。
三、实现高等职业教育政策的科学决策亟须加强职业教育质量评估
“提高政府决策的科学性”已成为《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》提出的“管理体制改革”的重要内容之一，“规范决策程序，重大教育政策出台前要公开讨论，充分听取群众意见……建立和完善国家教育基本标准。整合国家教育质量监测评估机构及资源，完善监测评估体系，定期发布监测评估报告。”[16]我国政策领域中一直以来占主导地位的“经验决策”惯例和决策文化，在日益复杂和多元的社会文化影响下，在面对越来越复杂的社会问题背景下，受到越来越多的挑战，亟待变革，亟待科学规范的决策过程和决策文化的形成。
近些年我国陆续出台了一系列推动高等职业教育发展的教育政策。首先，1999－2005年间，国家推出一系列重振职业教育发展的教育政策，包括高等职业教育在内的职业教育获得快速规模化发展。1999年发布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出，“高等职业教育是高等教育的重要组成部分。要大力发展高等职业教育。”[17]进入新世纪，从2002年到2005年短短几年，连续召开三次全国职业教育工作会议，先后颁发《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(国发［2002］16号)、[18]《教育部等七部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》(教职成［2004］12号)、[19]《国务院关于大力发展职业教育的决定》(国发［2005］35号)。[20]其次，“十一五”期间实施(2006－2010年)的“四大工程”和“四大计划”②。国务院决定“十一五”期间中央财政对职业教育投入100亿元，重点支持职业教育实训基地建设、充实教学设备，实施“国家技能型人才培养培训工程”等“四大工程”和“国家示范性高等职业院校建设计划”等“四大计划”。最后，“十二五”期间(2010－2015年)，国家发布一系列涉及高等职业教育专业建设、教师发展、人才培养质量、技能大赛、示范性高等职业院校建设等方面的政策。2010年6月，教育部和财政部发布《教育部、财政部关于进一步推进“国家示范性高等职业院校建设计划”实施工作的通知》(教高［2010］8号)，[21]继续推进“国家示范性高等职业院校建设计划”，推出建设100所左右的骨干高职院校建设计划；2011年9月颁布《教育部、财政部关于支持高等职业学校提升专业服务产业发展能力的通知》(教职成［2011］11号)；[22]2011年8月31日颁布《教育部关于推进高等职业教育改革创新，引领职业教育科学发展的若干意见》(教职成［2011］2号)，[23]2011年11月8日，教育部和财政部又颁布《教育部、财政部关于实施职业院校教师素质提高计划的意见》(教职成［2011］14号)[24]。
当然，除了上述政策之外。涉及高等职业教育发展的政策还有很多，这些政策构成了一个非常庞杂的高等职业教育政策体系。客观地说，这些政策在推动我国高等职业教育发展的过程中起到了非常重要的作用，而且对于丰富和完善我国高等职业教育政策体系也起到了不可或缺的作用，但不可否认的是，上述诸多政策的出台或颁布过程历时都非常短，特别是由同一部门出台的许多重要政策其出台颁布时间几乎是同时的，“决策过程之迅速急迫在国内外公共政策发展的历史上是不多见的”。[25]一项教育政策的问题提出、确定为教育政策问题、启动政策议程、政策方案设计与选择、教育政策合法化，是一个非常复杂的、包含很多环节和步骤的过程。因此，我国高等职业教育政策的决策和颁布实施过程不免让人产生疑问：这些重要政策的制定和出台颁布过程是否经过严密、科学的论证？政策的制定和执行过程是否有多元主体参与？政策在执行之后是否达到了政策目标和政策预期？特别是“十二五”以来，我国高等职业教育政策的主要导向就是以“提高高等职业教育质量”为本，那么，这些政策是否提高了高等职业教育质量？由此看出，高等职业教育质量评估必不可少、不可或缺。
高等职业教育质量评估是使高等职业教育政策迈向科学化的必由之路。一方面，通过高等职业教育质量评估，不仅可以检验上述诸多政策的效果、效益和效率，以更合理地配置高等职业教育资源，在我国教育资源有限的情况下，确定高等职业教育优先发展项和优先发展顺序，而且还可以与时俱进随时根据高等职业教育的发展情况，对政策做出继续、调整或终结的决定。另一方面，通过高等职业教育质量评估得出的结论体现了科学性，为下一步的民主决策、科学决策奠定坚实的基础。从这个角度上来说，高等职业教育质量评估对于高等职业教育科学决策不可或缺。进一步说，要实现科学决策，就必须使决策建立在大量、全面、准确的信息之上，而职业教育质量评估可以利用一切可行的技术和手段收集相关信息、掌握第一手高等职业教育运行的数据，为政府的职业教育决策提供基础性保障。
四、实现资源优化配置、衡量成本与效益亟须对高等职业教育质量进行评估
当前，我国的教育资源是有限的，仅就教育经费投入而言，2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》提出：“提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到4％。”[26]而事实似乎也证明，我国2012年确实实现了这一目标，2012年3月5日的《中国青年报》刊登文章《教育经费占GDP4％目标设定19年后终获实现》，[27]尽管如此，与国际上发达国家和其他一些发展中国家相比，我国教育经费的投入仍然是排名相对靠后的，“如果达到了4％的话在全世界也不是很高，大体在全世界188个国家中也只能排在10l位。”[28]况且，这些有限的教育资源将以不同的比例分配于学前教育、基础教育、高等教育。
作为占高等教育“半壁江山”的高等职业教育，仅从教育经费分配的实际情况来看，当前我国高等职业教育仍然存在教育经费投入总量不足、生均经费偏低、投入不均衡等诸多问题。有研究者提出，2011年，职业教育总经费仅占全国教育总经费的12.31％，比上一年减少0.21个百分点，其中，高等职业学校占比5.24％，比上一年减少0.14个百分点。高等职业院校生均预算内公用经费为3546.23元，普通本科为9077.30元，后者是前者的2.56倍。[29]另一方面，与普通教育相比，高等职业教育可以说是一种“昂贵”的教育类型，其涉及大量的物质资源、人力资源、时间资源等资源的投入，因此，如何实现我国教育资源的有效配置？如何才能使这些资源的配置发挥最大的效用？如何有效避免各种资源的过度投入？如何才能避免资源配置的不合理？如何避免资源配置过程中的片面性和私利？诸如此类的问题都亟待引起政策制定者的关注。
上述问题的有效解决都需要通过教育监测与评估，才能实现教育资源的有效配置、发挥教育资源配置的最大效益。就高等职业教育资源配置而言，只有对高等职业教育的过程和结果进行及时、准确地监测与评估，才能决定投入各个项目资源的优先顺序，才能在不同区域、不同经济发展水平的地区恰当地分配资源投入量的比例，并根据教育问题的紧迫程度和价值认识程度，满足不同主体对资源的需要量，有效地推动高等职业教育资源配置的有效性。当然，客观、公正地对职业教育质量进行监测与评估，还可以较客观地对职业教育资源的投入与产出进行衡量，特别是兼顾职业教育产出的实际效果，可以极大地提高高等职业教育的效益。同时，通过高等职业教育质量评估，还可以对照以往资源配置情况，判断其合理性，总结经验教训，使高等职业教育健康、持续发展。
注释：
①在教育部统计数据中，关于这一类院校的指称曾发生过变化：2000－2001年称为专科院校、2002－2003年称为高职(专科)院校、2004－2010年称为专科院校、2011－2012年称为高职(专科)院校；因在2008年之前，高等职业院校被称为高职高专院校，包括普通专科学校、职业技术学院等11类院校，2008年之后教育部相关文件中统称为高等职业院校。为了统一统计数据口径，本图的统计数据均以教育部统计数据中的“普通高等教育机构数(普通高等教育学校数)中的本科院校(包括独立学院)、专科院校(包括高等职业学校等)”为统计依据。
②“四大工程”指：“国家技能型人才培养培训工程”、“国家农村劳动力转移培训工程”、“农村实用型人才培训工程”、“成人继续教育和再就业培训工程”；“四大计划”指：“职业教育实训基地建设计划”、“县级职教中心建设计划”、“职业教育示范性院校建设计划”、“中等职业学校教师素质提高计划”。
本栏组稿 孙翠香