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中图分类号：C916 文献标识码：A 文章编号：1009-7724(2014)07-0002-14 二战以后，社会福利、社会福利制度以及福利国家模式等等诸多概念与研究在西方发展起来，一直到今天形成了社会政策学科。而关于社会福利的实践则应该追溯到更早的上个世纪初。笔者从社会政策学科的角度，对国际福利国家的形成和国际社会福利模式的研究路径做一个简要的介绍回顾。这些基础概念和思想理论是研究中国社会福利模式的出发点、立脚点和范畴领域。明确了国际福利社会和国家发展的路径，可以让我们全面地、纵深地把握社会福利的历史脉络和方向，进而更科学、理性地思考中国的现实。如果可能的话，总结中国社会福利体系的理论、经验、制度和范式，也可以丰富我国社会政策的研究，同时给国际社会提供我国福利制度建设的经验，探索世界范围的可持续的福利制度。 一、福利的解释 福利一词，英文称为Welfare。Welfare，顾名思义是追求良好的和满意的(well)生活(fare)。还有另外一个描述人类福利的词汇：Wellbeing。依旧从字面上理解，还是讲人类很好的(well)生存(being)方式，我们把它解释为福祉。在牛津简明词典中，福利被描述为安康、幸福或者安康幸福的物质和社会的先决条件。社会福利通常也有两个含义：一方面，是个人福利的总和，是关于人类的普遍福祉；另一方面，是一种社会福利提供的方法。在社会政策教科书中，福利的具体内容通常根据提供的方式被分为三个组成部分：(1)社会福利，与集体(有些时候表现为社会)的大范围的提供或者获取福利有关；(2)经济福利，通常被描述为福利保障通过市场或者正式的经济途径构成；(3)国家福利，指社会福利通过国家机构的行政管理提供①。如果分析社会福利的提供方法，那么就涉及福利制度以及福利国家。福利国家已经存在于所有的工业化国家②。追溯福利国家的诞生是理解福利制度和思想的前提。 二、福利国家及其诞生与发展 英国的济贫法可以说是近代国家干预福利的萌芽，是福利制度和福利国家诞生的前奏。14、15世纪的英国，由于圈地运动，大量失地农民被沦为乞丐或流浪汉。最初，修道院和医院给流浪的乞丐提供衣服、食物和住所③。随着越来越多的流浪乞丐涌入城镇，打破了贵族资产阶级的生活。在后者要求下，地方政府采取措施处理社会问题；16世纪，英国政府出面干预。1536年法令是英国政府的第一个公共援助计划，此时宗教让位给国家行政④。16世纪30年代，教会和慈善机构受政府委托向贫民发放救济⑤。英国王室在1601年颁布《伊丽莎白济贫法》，把贫民流浪者收容在习艺所中，把惩罚作为救济，同时伴有污名化。1834年的济贫法修正案发布，英国政府管理部门开始给习艺所的贫困者提供服务⑥。 许多学者追根溯源，认为现代福利国家是19世纪80年代德国总理俾斯麦所制定的社会政策的产物。工业革命带来的失业、贫困等社会问题推动了德国等国社会保险立法以及相关社会政策的相继出台。1883年，德意志帝国国会通过了一项提案——针对所有产业工人的国家疾病保险计划。德国社会保险出台的原因在于社会矛盾的增加，工人阶级要求改善生活条件⑦。19世纪末，德国颁布和实施了疾病、工伤和养老三项社会保险法，率先在西方国家建立起社会保险制度。这一里程碑式的事件，标志着现代社会保障制度的开始，预示福利国家的萌芽，并且是政府干预福利的新进程。之所以如此说，是因为政府通过立法来推动社会保险的发展。 “社会保险制度带来了一种与《济贫法》完全不同的社会保护方式，也没有济贫法的污名化的效应。……但是，无论如何，它不会为非工人提供福利⑧”，即德国的社会保险是一种与就业和收入挂钩的社会保险体系。社会保险基金是雇主和雇员各自按照一定的比例负担，政府在年金不足时提供一定的补助。德国的社会保险是为劳工而设，由雇主和雇员共同负担，并不是国家对全体国民提供基本福利。德国社会保险法对许多西方国家产生了影响。之后直至第一次世界大战前夕的30年间里，有17个来自经济合作与发展组织的国家先后尝试了一些由国家赞助的工人补偿制度。欧洲经济合作与发展组织13个国家中的11个国家开始支持健康保险并为退休金立法。皮尔森(Pearson)将这一时期(1880-1914年)称作为福利国的诞生期⑨。 战后时期英国建立了福利国家的基石⑩，里程碑事件就是二战后最初几年内，英国劳工党政府采用了《贝弗里奇报告——社会保险和相关服务》(11)。第二次世界大战以后，世界范围的福利制度在发展，许多西方国家都实行了强制性的社会保险。英国是一个非常典型的例子，它首先在二次世界大战后，宣布自己建成了“福利国家”。20世纪40年代，威廉·贝弗里奇提出英国要消灭“五大恶(five giants)”，即五个严重的社会问题：贫困、疾病、肮脏、无知和懒惰(12)。贝弗里奇有关战后重建的制度设计报告，让英国建立了全面和综合的全民保险计划及全民保健服务(NHS)，并且显著地扩大了国家教育、住房和其他形式的社会福利的提供。 第二次世界大战以后的十年里，不仅英国，整个西方工业国家的福利制度迅速发展，公共社会支出和福利提供增长很快。加拿大的玛希(Marsh)，荷兰的范里金(Van Rhijn)，法国的拉罗克(Laroque)和英国的贝弗里奇一起，普遍地相信应该让国家来关注公民，并且国家承担福利责任。上世纪50年代至70年代是福利制度在欧洲、北美、澳洲国家最繁荣发展的时期。上世纪60年代到70年代中期，在经济合作与发展组织国家中，社会支出的增长非常迅速，主要国家的公共支出特别是社会支出(教育、健康、收入维持和其他福利服务)占到GDP的1/5到1/3(13)。 1945年后的30年，被视为福利国家的黄金时期(14)。皮尔森说：“这一时期所带来的结果是：其一为迅速的初始改革，以基于‘共享的公民权’思想，创立更为综合性、更为普世的福利国；其二，在扩张的福利国家这一体系下，承诺为福利的迅速膨胀以及覆盖范围的扩大提供更多的不断增加的资源”。贝克曼同时指出，这一时期还催生了“斯堪的纳维亚福利模式(15)”。斯堪的纳维亚模式，即北欧国家发展了更为全面综合的社会福利制度。北欧模式的基本特点是把市场经济“按劳付酬(依据努力得报酬)”的原则和社会福利国家的“按照需要得福利”的原则相结合，又把充分就业和收入的平等分配作为福利国家的主要准则(16)。北欧福利制度的显著特征是，通过财富积累以加强福利国家建设，国家政府承担更大的责任，建设综合的社会福利制度，包括国家健康服务项目、教育体系、抚育儿童、赡养老人等计划。例如，国民享有国家提供的免费的健康服务，资金和服务均来自公共资源，即来自国家的税收。同时，国民享有国家税收支持的免费教育，学校被称为“人民的学校(17)”。福利国家建设包括公共养老金计划和给老年和儿童提供的照护服务等社会服务。北欧国家的社会支出此时增长最快，在发达国家中位居最高。凯恩斯主义的福利国家带来了经济增长的动力和人民生活的繁荣。通过社会政策的制定，国家支持了不同的生命周期和代际间、个人和集体的劳动力再生产的力量(18)。 1955年，福利国家一词第一次出现在牛津词典中，其被定义为“一种以这样的方式组织起来的政体：国家中每一位社会成员应有的生活水准都能得到保障，同时对每个人尽可能地提供最有利的条件(19)”。虽然，巴尔(Barr)认为，给福利国家下精确的定义很难(原文：福利国家这一概念是对精确定义的蔑视(20))。甚至蒂特姆斯也说，“我现在已经不会像20年前那样迷恋于使用‘福利国家’这个难以定义的抽象概念了”。在学术界，关于成为福利国家的基本条件还一直在争论当中，但是有一些已经明确，即福利国家的基本条件是具备“在收入、医疗健康、住房及教育方面的最低标准(21)”。“福利国家是这样一种国家形式，福利国家的组织权力(通过政治与行政的手段)慎重有效地修正市场力量至少在三个方面带来的负面影响：第一，为每人及家庭提供最基本的收入保障，这与他们工作的市场价值或者他们的财产无关；第二，提高个人和家庭处理确定的“社会应急事件(如疾病、年老和失业等)”的能力，降低导致个人和家庭风险的程度，缩小不安全的范围；第三，确保给全体公民，没有地位和阶级差别地能享有国家承诺提供范围内的最好标准的社会服务(22)。” 福利国家可以通俗地解释为由国家提供最低水平的福利制度，以满足其公民经济和社会的基本需要。在狭义的定义中，福利国家指确定保障关键的福利服务(经常限制于卫生、教育、住房、收入维持和个人社会服务)的国家的标准。在广义理解上，福利国家被认为是：(1)国家的一种特殊的组成；(2)政治的一种独特的结构；(3)社会的一种特定的类型(23)。比如，我们谈论北欧社会民主福利国家和美国的自由主义的福利国家模式的时候，实际上已经包含了以上三个方面所指的确定的内涵。 三、福利制度 在社会政策的著作中，有的研究把福利制度称为“welfare system”，我们翻译为“福利体系”；有的研究把福利制度称为“welfare regime”，后者更接近我们翻译的“福利体制”。这些都属于福利制度的研究范畴。 评价不同的福利国家，首先是根据其不同的福利制度来判断。福利制度，是福利因素的构成和程度和组织提供福利的形式决定的福利国家的性质。资金和服务提供的基础和方法以及国家干预的程度，都成为解释、分析和比较福利国家和制度的因素。“不同的福利国家在缓和贫困、降低收入不平等和减少危机上表现的程度不同。福利体系的不同内涵决定了对福利的依赖程度，和以不同的方式构建了性别的不平等。如此的不同与政策目标和规范的关注点有关，因为它们帮助我们确立条件，在如此条件下期待的社会政策目标可以在实践中取得(24)。”福利制度和福利国家之间有密切的联系，不同福利制度决定了不同的福利国家；反之，不同的福利国家反映了不同的福利制度。比如，不同的福利制度包括不同的福利因素或者内容，有的仅仅是救助体系，而有的则包括教育、住房和医疗体系等。提供的方式也各有侧重，有的福利制度以国家干预为主，有的强调市场的作用，而有的则强调传统的家庭作用。 (一)蒂特姆斯的分类 在社会政策的范畴里，对人们有机会接触和使用的社会福利有几种描述，第一种是普遍主义基础下的福利，第二种是选择型(selective)的福利，还有一种是通过职业、通过支付社会保险的前提条件下获得福利，这就是“与收入相关或挂钩的福利”，福利以贡献性(contribution)方式获得。蒂特姆斯也相应地把社会福利体系划分为三种类型：即国家、财政和职业提供的福利体系。蒂特姆斯说：“在今天和未来的关于福利国家的任意讨论中，诸多论点都聚焦在普遍主义的服务和选择性的(selective)服务这些原则和目的上(25)”。威伦斯基和勒比奥克斯(26)也是早期使用“剩余型”与“制度性”福利模式这两个概念的学者。 1.基于普遍主义、制度型的社会福利制度 蒂特姆斯这样解释普遍主义：“采取普遍性原则的基本的历史原因是，在服务使用者将不会有任何丧失地位身份、丢失人格自尊及蒙受羞辱的原则和方式下，把服务提供给全体人民并让全体人民接受服务。在使用公共服务提供的时候，能够使接受社会供给的人不产生劣等自卑、贫困被救济、羞愧和污名的意识，不把这些人归因为已是或将会变成‘公共的负担’，而把物品和服务更有效地、更方便地提供给有关的全部人口(27)。”芬兰社会政策教授西比拉(
)和安托宁(Anttonen)这样概括普遍主义：“普遍主义是一个多维的概念。首先，它主要参数是保证所有公民都能享受福利和服务的可能性。其次，它将几乎是统一的福利设施扩展到使全国公民都能享受。第三，普遍主义意味着大多数公民在实际上依靠并在需要时能享受这些福利。第四，普遍主义包括公民有享受这些福利的合法权利。总而言之，没有税收融资的话，普遍主义难以实现(28)。” 因此，“普遍主义”在社会福利中所指的是平等地给予全体公民一种获得福利分配的成员资格。而保证这种资格能够实现的具体方式就是建立一种覆盖全体社会成员、让所有的人得到实惠的福利体制。“普遍主义”更指西方福利国家服务提供的原则，基于这个原则提供福利服务而形成的福利国家，构成了福利国家的一种类型或者模式。与普遍主义原则对应的福利体制被称为机构或制度型(the institutional model)的模式，即指覆盖民族国家(community国家疆域)以内的所有人的福利机制。 制度型的福利模式是社会政策范围内的一个综合的全包括的概念。制度型的福利模式有一种很强的制度承诺，是一种基于国家设计的、通过再分配形式和福利设施，给全体公民提供社会保障和社会服务的社会福利制度。制度型福利模式让“社会有一个集体的社会责任来保障全体人民一个最低的生活水平(29)”。制度型的福利模式是统一收费制度(flat-rate)的福利，即根据成员身份收到固定水平的福利。制度型“强调全部的人口，是普遍主义的，体现了一个制度对人民福利的承诺。它将在原则上，对分配的全部至关重要的领域竭尽全力实现福利的承诺(30)”。 在一个制度性的福利国家里，国家的再分配功能通过税收来实现，居民们缴纳所得税就意味着他们已经为公共支出作出了贡献。西方发达福利国家的社会福利支出比重也是各不相同的。正如早先所述，覆盖所有社会成员的制度性福利体系相对会有更高的公共支出。 2.基于选择性的剩余模式的社会福利制度 “普遍主义”的对应概念是“选择性”，即对部分人，特别是特殊困难群体提供福利和服务。“剩余型”模式基于经济个人主义、企业自由和市场原则之上，它倡导首先并主要通过市场或家庭来满足基本需要，国家的责任就是当家庭或者市场“正常”的支持出现失效时提供一个紧急的“安全网”，并将国家福利限定在最低限度的福利与服务传递上。“它寻求限制其对边缘化的和应该获得资助的社会群体的承诺。经过家庭财产调查后获得的低福利，受助者被广泛地贴上污名化标签(31)”。由此，公共福利显示出了高度的选择性。与之相对应，“制度型”福利模式基于保障、平等以及人道主义等概念。其拥抱一种普惠的、基于权利的、非污名化的国家福利，并将之看作“官方正式的”职能。 选择型福利模式的分配需要对个人或家庭的财产和收入状况调查(means test)，界定确实需要帮助的特殊的个人和群体。比如根据家庭状况(穷人，单亲父母)或者年龄(老人)程度，给予减免费用的服务或现金补贴。家庭财产调查作为手段，区分了授予服务和非授予服务的公民。鉴于伊丽莎白济贫法时代的救济有惩罚的含义，和改造有关，所以受救助者被作了标签，接受救济的穷人被隔离与羞辱(Stigma)。因此，有学者从道德逻辑解释“选择性”政策是一种根据破坏完整性并带有羞辱性的调查来决定申请人是否合格的政策(32)。与选择型福利模式相对应的是剩余型的福利模式，即在个人福利需要满足中，国家扮演的只是“剩余的”角色。只有在家庭和市场两大服务提供主渠道失灵、个人的某些福利需要不能得到有效的满足时，国家才介入提供福利服务，起补救作用。国家的服务是有弹性的、可变的、暂时性的，常取决于其他二者的基础，一旦二者恢复功能，国家则撤出相关福利领域，此模式亦被称作“残补式”或“补救型”。因为救助的多为社会边缘人，也有的学者更早地试图给福利国家模式做的分类，称其为“边缘型”(marginal)。 3.与收入有关的模式(贡献模式) 还有另外一种区别于“普遍主义”福利原则的是“与收入挂钩”的福利模式。它根据每个人出资贡献，即投入多少来决定(故有人称其为贡献模式)。这种模式通常表现为有工作的人由企业和个人交纳社会保险的形式。也有学者把这种模式归为社团主义的(corporatist)或者所谓的互惠型的(reciprocal)福利国家。 根据普遍主义的原则和目的对西方社会福利国家的发展划分了西方国家不同类型的福利体制，北欧呈现了具有“普遍主义”特征的制度型的福利模式，而美国、英国的福利体制则表现为“选择性”的剩余型的福利体制。蒂特姆斯试着对“剩余型”与“制度性”福利模式进行区分，并分别用美国和斯堪的纳维亚作为例证。巴尔(Barr)在其著作中谈到，“像美国这样的‘资本主义’国家通常都会有一个收入支持体系，社会服务相对其国家人口和收入而言则相对要小得多(尽管其也有广泛的公共教育的提供)；像瑞典这样的‘社会主义’国家通常和福利国家具有高度的联系(33)”。普遍主义原则下的制度型模式在北欧国家得到了较为充分的展现。蒂特姆斯对斯堪的纳维亚国家赋予的制度型的福利国家贴了标签。一些年以后，丹麦教授艾斯平-安德森(Esping-Andersen)和瑞典教授高比(Kopi)重新评估不同的福利国家模式的类别，用社会民主主义的福利体制概念来解释或者替代“制度型”的社会福利模式(34)。基于普遍主义思想原则的斯堪的纳维亚福利制度的国家的兴起，二战后到上世纪70年代被标签为社会民主主义时代。 (二)艾斯平-安德森的分类 20世纪90年代，艾斯平-安德森(1990)出版了《福利资本主义的三个世界》，书中提出了关于福利模式的另一种分法。用非商品化(或译为去商品化)、社会福利的分层化程度以及国家对公民权利的保障程度这三个指标(35)，他将福利国家分为三种类型：自由主义、保守主义(法团主义)和社会民主主义福利国家。艾斯平-安德森的福利资本主义的“三个世界”的理论(36)在国际福利国家类型学的研究中变得非常流行，为从事社会福利国家和制度比较研究的学者广泛采用。 艾斯平-安德森的有关福利资本主义三个体制的分类是福利体制研究中最有影响的一个分类模式，他利用统计指标区分了不同资本主义福利国家的绩效。艾斯平-安德森采用了三个标准：第一个是社会的非商品化程度。非商品化意味着在公共福利体系的支持下，个人或者家庭即使处于劳动力市场之外仍然能够以社会可以接受的生活标准生活。各国的非商品化程度是通过对于各国在养老金、病假津贴和失业保险津贴这些方面的统计数据而得出的。这一非商品化的指标显示出福利国家制度在何种程度上区别于市场资本主义的模式。在市场资本主义的体系中，劳动力是商品；而福利国家体制的不同，在于它通过社会政策来保证公民的社会权利。第二个标准是社会分层化和社会团结程度。它反映了社会的开放度、社会等级性和各阶级力量的对比。福利国家制度是在社会分层基础上建立的保障体系。社会津贴的给予与社会等级(社会的各阶级阶层)和职业差别都具有密切的联系，同时津贴的发放彰显了社会的团结和社会凝聚的程度。第三个标准是国家对于公民社会权利的保障程度。这一标准可以通过国家社会津贴的发放程度表现出来，它有关国际福利制度运作的立法，涉及各国社会开支的高低、社会保障体系的覆盖率和社会津贴给付的普遍性程度。基于这些标准，艾斯平-安德森给出了自由主义、保守主义和社会民主主义这三个福利国家的范式。 1.自由主义的福利体制 在自由主义的福利体制里，市场机制成为调节社会利益的主要杠杆。这些福利体制国家的社会非商品化程度非常低，收入再分配机制作用很小。自由主义的福利体制中，社会政策的公共支出水平较低，福利津贴一般需要资产审查。这些国家具有剩余主义福利模式的因素，支持选择性或资产审查型的安全网。自由主义的福利体制包括美国、加拿大和某种程度上的英国和爱尔兰等这些具有自由主义传统的盎格鲁-撒克逊国家。 自由主义福利体制国家通过调控和减免税政策来鼓励市场运作，国家收入部分的社会转移程度很低，对于福利需求人群的社会保障程度很低，社会保险计划非常有限。一般来说，处于自由主义福利体制中的福利国家不是高水平的社会保障供给，而是让人们投入商业保险。例如，美国的社会福利制度主要是基于社会救助，缺少普惠型的津贴。美国的社会保障并不存在全民基本养老金计划，公共医疗保险的覆盖面也非常有限。加拿大的体制也侧重于社会救助，社会保险的覆盖面和普惠型的津贴非常有限。英国具有社会保障项目的设置，但是由于其自由主义的传统和撒切尔主义的影响，反对国家福利的理念和主张福利私有化的倾向强烈(37)。自由主义福利制度型的国家中资本的力量十分强大，市场力量的影响十分强大。就社会分层而言，工人阶级的组织和来自左翼的社会力量相对薄弱，工会的组织化程度不高。市民社会中，具有高度自主性的个人(不是家庭和社区)构成了社会基础。在这些国家，因为主导精英集团对发展公共福利服务持怀疑态度，因此，民间慈善群体被看做是弥补福利市场化所导致的种种缺陷的有效手段，志愿者也被认为是一种展示个人自立和道德良心的手段而得到提倡(38)。 2.保守主义福利体制 保守主义的福利体制具有法团主义的传统。具有这个福利制度特征模式的国家主要指具有权威主义传统的欧洲大陆国家，包括德国、法国、比利时、奥地利等。保守主义福利体制支持社会保险或基于缴费的福利津贴和养老金。这些国家的社会保障体制以职业化为特征，以社会保险为支柱。这些国家的税收水平不低，公共社会支出水平较高，社会再分配效应高，但是它不能在不同的收入群体中进行有效的经济资源再分配。由于这一模式缺少普遍的津贴计划，因此也就降低了社会政策在这些国家所造成的平等效益。艾斯平-安德森认为，这些国家具有比自由主义福利制度的国家相对较高的非商品化程度，因此一些西方学者称其为“社会资本主义”社会。保守主义的福利体制注重社会身份、等级和阶层隔离，这一体系具有很强的职业地位和等级分化的特征。在这个体制中，人们强调法团主义的原则，把社会政策指定的主要功能看成是社会控制(39)。这个福利制度模式带有强烈的合作主义(corporatist)色彩，主要强调社会伙伴，即资本(工商业利益)、劳动(工人利益)和国家(政府利益)之间的政策协商(40)，同时这个模式强调家庭和社区的社会照顾责任而不是公共服务。 3.社会民主主义福利体制 社会民主主义福利体制模式包括了瑞典、挪威、丹麦、芬兰等北欧国家。这一模式被概括为北欧模式或者斯堪的纳维亚模式。由于瑞典在这一模式的形成和发展中起到了领军作用，因此这一模式也被称为“瑞典模式”。艾斯平-安德森认为，社会民主主义福利体制仍然是资本主义的，但却以较高的非商品化程度为特征，支持普遍主义的福利提供。这个体制强调公民权理念，主张通过建立制度化的、保障公民基本社会权利的“福利国家”体系，来实现社会公正的目标(41)。社会民主主义的福利体制基于共同的理念，它们都认同社会公正、社会团结、民主参与人民国家。社会民主主义体制包含了劳方、资方和国家三方会谈等各阶级的民主参与和谈判的政策制定机制，体现了平等、关心和合作的精神。社会民主主义的福利制度发展了以普遍主义原则为基础的，以社会津贴为主要特征的社会保障体制。例如，在养老金方面，这个福利体制的国家给所有的公民(无论在劳动力市场之内还是之外，即无论是有职业还是无职业)，支付由国家提供的“基本养老金”。尽管这个社会福利制度中包含社会救助和社会保险计划，但是其普遍主义的社会津贴计划已经是这一模式区别于其他模式的主要特征。政府对于低收入或者无收入者也提供住房津贴，使之可以享受低房租甚至免费居住的福利待遇。同时，政府给社会中每个儿童提供儿童津贴和儿童照顾津贴，给妇女提供家庭津贴。政府，特别是地方政府在广泛的公共服务领域为公民提供各种福利服务，例如，给老人和儿童提供社会照顾服务(包括家政服务、儿童看护和老年人照顾等)。政府对社会服务拨付大量的财政投入。这个福利体制模式十分重视充分就业和高生产率。 (三)其他分类 以后关于社会福利制度的研究出现了更多的分类方法，出现了不同于蒂特姆斯的和艾斯平-安德森的社会福利体制分类的替代方式。他们试图把资本主义体系做出更加细致的分类，并且把发达国家以外的存在福利现状也以体系分类的方法表现出来。其中比较著名和有影响力的有以下几种。 哈里特·迪安(42)的分类是按照意识形态的不同来区分的：第一类是社会自由主义的制度；第二类是社会民主主义；第三类是保守主义，第四类是保守自由途径。金斯伯格(Ginsburg)提出了资本主义福利国家的四分法，即法团化的市场资本主义福利制度(如美国)；自由主义的集体主义福利制度(如英国)；社会市场经济的福利体系(如法国)和社会民主主义的福利制度(如瑞典)。 人们对福利制度理论不仅作了扩展，还将福利制度按照地域特点作了分类，基本上概括了福利资本主义三个世界以外的领域：即南欧模式、前苏联和东欧的社会主义福利模式，东亚模式。例如，德国学者斯戴芬·莱布弗里德(Stephan Leibfried)提出在欧洲存在着四个福利模式，即北欧福利模式、“俾斯麦国家”的模式，“盎格鲁-撒克逊国家”的模式和“Latin Rim国家”(南欧国家)的模式。这四个模式代表了社会政策对福利制度的四种分类：即现代型的、制度型的、剩余型的和辅助型的福利模式(43)。 社会福利体系即一系列社会福利制度的集合，这些制度共同决定了国民的福利利益。 四、福利与意识形态 意识形态一词在1789年法国大革命后出现，首次用来反击占统治地位的习俗、传统、迷信和神秘宗教思想。社会政策学者乔治(George)和韦尔定(Wilding)解释福利意识形态：“意识形态是客观公正地从经验中汲取的理念。这是科学的理念，来告知政府制定社会改善决策的获取信息的合理的新方法(44)。” 马克思认为，不是人们的意识决定了历史的进程，而是生产过程的矛盾决定了历史进程和人们的意识形态。“不是人们的意识决定人们的存在，相反，是人们的社会存在决定人们的意识(45)。”“福利理论并不诞生在真空的世界，它们围绕着资源、权力和地位的组织和分配和社会的政治斗争有紧密联系(46)”。社会福利制度是基于一定的价值基础建立与发展的。社会福利模式的形成必然和意识形态息息相关。围绕福利的权利、分配、拥有、需要等话题的争论一直没有停止过。 福利制度的不同基于不同的思想政治基础。对于现今存在的不同的福利制度，一直有包括社会学、政治科学、经济学和社会管理上的基于意识形态的激烈争论。对社会福利制度分析的一个重要的要素，就是被冠以各种主义的名称辨析。不同的福利制度确实可以被划分为或者就属于不同的意识形态范畴。 社会政策以达到社会公正为目的，产生出了社会公正、公民权利等等的议题，并由此带来不息的争论。这些争论反映了人们所处的地位极其所拥有的不同的政治、社会、经济立场，折射出人类的思想意识。所以，社会福利制度和意识形态有密切的关系，因此，社会政策学就有了福利意识形态这个专业词汇。一个国家的社会政策制定决定了社会福利制度的属性，而社会政策必须以一定的价值理念为指导，必须考虑到意识形态等因素。人道主义、互助、合作、公正、公平、保障和公民权利等价值规范，这些规范为人民在福利问题上进行评价设立了价值前提(47)。 关于意识形态的辩论主要集中在福利国家社会立法背后的动机上。历史将福利国的发展归功于对社会正义的追求。社会正义是什么?这一问题涉及了政治以及道德哲学。“一个关于社会正义的理论讨论的问题对于所有当代政治哲学而言都是极为重要的(48)”。罗尔斯(Rawls)导出了社会正义的两大基本原则：其一，“平等自由原则，包括机会的平等，以及收入与财富分配的平等”；其二，“若不平等有益于少部分幸运群体的长期期望的实现或将之最大化，那么不平等就被允许存在(49)”。巴里(Barry)、米勒(Miller)、克里克(Crick)、罕布什尔(Hampshire)以及卢克斯(Lukes)等认为，罗尔斯的理论很好地总结了正义这一概念是如何在西方文化传统中被使用的，并且这种典型性的使用方法本身也已成为西方主要文化传统之一。西方学者批评罗尔斯的这种理论，实验并不能为其理论的真理性提供支持(50)。英国社会正义委员会认为，一个更为实用的目标就是找寻一些强制性的方法，促进我们的社会更公正，即对每一公民是价值平等的。所有的现代国家都基于某种程度的平等或者平等地对待其所有公民这样一些信仰之上(51)。当人们很贫穷、患病、缺乏教育、缺乏基本的就业机会或个人成就时，他们的自由以及权利就很有可能被限制。英国正义委员会相信，“人们本质上而言都是社会生物，他们需求的满足以及潜能的发挥都依赖于另外的人，他们从他人处要求自己的权利，同时，他们也很愿意去认知他们对别人负有的责任(52)”。 对于社会正义而言，福利国家的核心是反映社会团结。“社会团结在我们生活的方方面面都很重要，或者至少对我们期待中的生活而言是如此。家庭以及亲属关系、社区生活、工会活动以及社会运动的政治认同等，这些只是团结在社会体系中所起作用的一部分例子。这些或其他集体活动都无可回避地带有团结的特点，而非分裂(53)”。社会团结就是全社会愿意增强凝聚力，成为一个整体，在民族国家遭遇到经济和社会的风险与危机的时候，能够共同面对、抗击，而不把每一个个体排斥在外。 社会公正、社会团结在公民权理论提出后得到了具体的实现。马歇尔(T.H.Marshall)为公民权下了一个总括性的定义，即“公民能拥有的一个完全的社会成员的资格或地位”。在他公民权与社会福利相关的名著中，马歇尔指出，社会政策正由针对救助穷人以及所指定的工人阶级福利，转变成面向所有公民，接受社会福利是社会中每—个人的社会权利。也可以说，社会福利的普遍覆盖以及对所有公民的平等对待体现了社会政策的核心所在——社会公正，同时也传递着社会团结的价值。根据马歇尔提出的社会立法中的“公民权”思想，北欧国家建立了普遍覆盖的、统一支付的福利项目。这一模式更贴近于贝弗里奇设计的模式，而非俾斯麦社会保险模式(54)。 社会民主主义福利制度反射了社会民主主义福利思想，其思路是福利国家的形成是一个实现政治民主进步的过程。传统的社会民主主义者认为资本主义自诞生以来就严重地剥夺了工人阶级的利益，资本主义的阶级结构加深了两极分化，国家干预部分的扩展改善了工人阶级的处境，创造了更多的公共就业部分；同时，新的社会团体要求政治参与。西方学者认为，“此时社会力量平衡的对比发生变化，减弱了产业经济所有者的实力，并提高了民主选举政府的政治力量(55)”。他们这样解释民主：“民主包括目的和手段。被称为民主的社会应该是：主要的目的是保证对不公平与不公正的限制，给社会的任何成员提供机会以确保自身的优势……手段则是，至少在原则上，有机会参与管理社会的过程。因此，评判一个社会的不民主有两条标准，第一，如果社会是不公正的就不是一个民主的社会；第二，如果一个社会是不能参与管理的就不是一个公正的社会(56)。”因此，英国学者克里斯托弗·皮尔逊(Christopher Pierson)所说，“福利国家是一个政治动员的产物，它体现了资本主义逐渐转型的社会民主政治事业的成功(57)”。这就是为什么一系列价值观和原则，比如，社会公正、社会团结、社会凝聚力、社会融合、集体主义等等，是社会民主主义福利制度的思想基础。 但是，并不是所有的人对这些价值体系都认同。比如，新自由主义批判了社会民主主义福利制度的政治、经济和哲学思想。新自由主义崇尚自发规律信仰(Belief in the spontaneous)：秩序产生于没有计划。如福利国家制度认为贫困、失业和疾病是可以避免的，因此对每一个问题制定相应的政策，新自由主义认为这限制了自由市场经济，是乌托邦的信仰。“最小福利主义”的原则成为自由主义福利制度政策指定的主导思想。新自由主义的政治哲学拒绝社会公正的可能性，完全反对社会权利的观点，严格区别公民的社会权利和政治权利。蔑视每一个试图发展社会公正的概念，因为市场的结果是意外的，不可能不公正，除非被有目的的行动的影响。新自由主义的福利制度倡导个人自由，反对国家对个人生活过多的干预。新自由主义认为，政府机构和专业权威在服务提供上无效，新自由主义思潮也反对工会的法律地位。他们强调福利国家高比例的税收政策遏制了企业和成功者等创造者的积极性；助长了懒惰，破坏了竞争力，导致人民习惯于依赖政府而自己不负责任；造成福利供给的过剩或不足，并且大部分给了不需要的人，等等(58)。新自由主义强调市场的作用和个人的责任。新自由主义理论坚持市场对于大多数人而言是最好的分配机制这一理念，他们认为市场应从政府的干预中解放出来，因为市场的关系是自由自主的，自由意味着没有胁迫。新自由主义基本的伦理原则是个人主义而不是集体主义。新自由主义的哲学、政治经济学思潮质疑社会民主主义的福利国家制度的合理性，并对其可行性给予致命打击。 关于福利的意识形态，还有一些主要的流派，其传统的分类包括，马克思主义(新马克思主义)、新自由主义(以及社会自由主义、新保守主义)、社会民主主义、中间道路、第三条道路等，后来有女性主义、绿色主义等，还有的再分为后现代主义，后结构主义。这些思潮在不同的时期都不同程度地影响了社会政策，进而影响了社会福利制度。例如，女性主义对社会服务的影响，绿色主义的生态的观点对可持续发展社会政策的影响。 不可否定的是，一个国家的政治态度和意识形态话语的偏向与强弱，决定着一个国家的福利制度构成。而当一个思潮在一个时期占据主导地位时，就影响着国际社会福利政策的制定和福利模式的形成与变化。 例如，北欧国家的社会福利体制，直接地受到了社会民主主义福利思想的影响。社会民主主义的福利制度提倡社会公正、强调公民的社会权利，折射了团结、融合和集体主义等思想理念(59)。这些福利思潮在三个方面影响了福利国家的制度：第一，国家通过社会政策和经济政策干预市场经济，国家“纠正了市场的错误(60)”；第二，国家通过税收重新分配经济财富，通过再分配政策体现福利；第三，建设福利国家。通过财富积累，加强国家的福利建设，比如国家健康项目、教育体系、抚育儿童、照顾老人的计划等等(61)。西方社会民主主义认为，由国家再分配方式行使的、体现了公民社会权利的福利国家是资本主义向社会主义的平稳的过渡。依据这个设想，奋力朝着这个描绘的道路前进，就是朝向一个有平等标杆的、物质更丰富的社会迈进(62)。 而美国的社会福利制度，则更多地偏向于新自由主义。在新自由主义影响下，导致这个制度有以下几个特征：第一，以救济贫困为主而不是以公民的社会权利为导向的福利制度建设；第二，以社会力量和民间组织提供救助为主而不是建设以国家干预为主的社会福利制度。第三，在宏观社会政策上，这种制度强调个人的责任，市场的作用和商业保险占很大比重。其福利制度表明以下基本点：第一，福利政策不具备保障公民基本的社会权利的属性；第二，国家不承担保障公民基本社会福利、干预福利分配的责任。新自由主义福利思潮导向的结果是：在国家不保障全体公民基本的福利权利的前提下，总体追求保障经济利益最大化(好的投资环境要求社会保障降到最低以减少成本(63))。在新自由主义思潮的趋导下，放任资本主义会出现另外一个结果：全球资本的肆意扩张，一味追求经济利益、无休止地对资源的占有以及掠夺导致对环境的破坏；甚至自发规律(或者自然法则)的驱动不可避免地导向强权的世界，全球范围内帝国主义以及法西斯主义的产生。 上世纪70年代以后，在美国里根和英国撒切尔的推动下，新自由主义在欧美盛行，并席卷西方世界。在福利领域新自由主义也被称为里根-撒切尔主义，因为推崇极右的思潮，也被称为新右派。在新自由主义思潮影响下，西方福利国家出现了所谓的改革。撒切尔和里根的新右派势力极力修改福利国家的社会政策，削减政府的社会支出，鼓励福利的个人主义、市场化和私有化。英国的社会福利制度受里根和撒切尔主义等新自由主义和新右派的影响，削弱了国家对福利分配的干预。新右派为了降低自70年代以来经济的不景气导致的经济的滑坡，都企图让社会政策沿着商业的轨迹更加的有市场效率(64)。新右派不仅强化市场趋导的经济进程，还提倡私有化，认为福利国家是对抗生产的，提倡新的个人主义；他们还推动社会政策向满足经济驱动和保护私有化需要的方向转型，制定新的政治经济规则支持私有化和市场。他们把福利国家转型成以“家庭财产调查”为基础和救济补助式的支持以及社会保险为主的国家，在福利的剩余模式上确立商业标准。由此，全球范围内，自由主义模式的福利国家在增长(65)。在新自由主义的影响下，西方国家对福利制度的改革包括：首先，提倡福利多元化(实质上的市场化和私有化)，倡导市场、私有、第三部门等多方提供福利支持；第二，去机构化。即让居住在医院中的老人及慢性病人返回社区。去机构化意在解决长期住院的资金困难，但是，却把公共的福利资源拍卖(如英国在铁路等私有化之后，在拍卖国有养老院)，把国有福利资源私有化；第三，名义是去官僚化而实质内涵是福利的去国家化，减少国家的责任。结果出现了福利降低标准、福利项目削减和消失等；第四，市场化，把人民的福利责任推到市场。第五，强调福利的个人责任，国家的集体责任逐渐退出。总之，在福利多元化的倡导下，公共福利机构趋向于私有化，国家摆脱福利责任，并退出公共服务领域，加速福利的市场化和强调个人责任(66)。这种思潮也进入并在很大程度影响了中国社会福利制度的建设和发展。 因此我们看到，福利的意识形态对福利制度的产生和变革有重大的影响，甚至决定着人类福祉的方向。最近一二十年来，在欧洲国家，提出了生活质量的学说，进而进升到社会质量等新的福利思想。这些思想对人类社会单纯地追求经济的增长，忽视社会的再分配，忽视社会权利与民生福祉的改变，以及以破坏环境和破坏社会价值体系为代价的增长提出质疑，而重新强调社会福利、生活的品质以及社会团结、社会融合、凝聚力等等。这些思想给福利制度的发展指出了新的方向。 五、福利国家制度的内在决定机制与因素 (一)国家 国家对社会福利制度的干预是福利国家诞生的根本因素。国家干预程度的强弱与范畴也决定了不同的社会福利制度，所有围绕福利制度的意识形态的争论也是围绕着国家等因素进行。 国家对福利的干预在二战后形成了基于公民权利基础的国家对福利收入的干预，以及国家行使再分配的权利，达到社会公正。几乎所有的关于福利制度的研究都涉及公民权。艾斯平-安德森说：“很少有人否认是马歇尔的社会公民权利的议题组成了福利国家的核心思想”。因为“公民的社会权利理论是国家行政战略的结果，这个行政战略意味着贫困不再是个人的问题，而是社会的(国家的)问题(67)。”因此，现在社会中，国家对公民福利责任的干预程度和福利国家制度的性质有很大的关系。如北欧直接地称对人民福利负责的福利制度的国家福利为人民的国家。社会主义国家就是通过国家制度的建设来保障公民的基本的社会福利。 虽然，现在的福利理论有了新的发展，例如，社会投资理论突破了再分配基础和权利基础上理解现代福利制度。社会投资理论重新解释了福利制度的作用，即国家的福利制度建设，不仅仅限于是公民权和再分配，而是对人力资本的投资，是提高人的质量，为了更好的回报。但是，社会投资理论只是重新或者深入解释了国家福利的作用和功能，让更多的舆论了解和对国家对福利的决定性作用取得更多的支持，而没有动摇国家产生的对福利制度的作用。 (二)市场 每一个人在其人生的某个阶段，都有使用医疗和教育服务的需要。但这并不意味着这些服务全部由国家提供。在形成国家干预的福利制度以前，市场、社会和家庭等就承担着福利的功能。历史上这些东西并不总是被当做公共服务来提供的，许多人使用各种形式的经过购买获得的“私人”医疗和教育服务。 市场可以作为国家福利制度的补充。在许多国家，即使在那些公共医疗和教育系统占主导的国家，也可以利用不同的机制筹资和提供服务。市场的平台机制提供了更多的服务资源。国家只能给公民提供基本的福利保障，市场可以弥补国家福利的资源和丰富服务的种类。确实，市场提供了更多的服务选择。每个国家都有更富有的人更有条件选择有个性的、更多的、或者水平层次更高的服务，比如病人去私立医院就医，老人进入私立养老院，孩子上私立学校等。 市场和国家的福利服务机构还可以形成竞争，在一种良性竞争的机制下，可以相互促进，提高服务的管理和输送质量。准市场理论也是对市场功能作用的很好的发挥。即在国家主导的社会服务传送体系内，形成准市场服务。所谓准市场，就是形成内部市场管理方式，提倡竞争择优，提高效率。 当然，在西方国家，也有提倡主要的国家公共社会服务领域由市场主导、反对国家福利计划的福利制度。这一般发生在新自由主义思想影响下的福利国家。例如，以社会化的名义，大力提倡私有、市场、社会提供的服务。在美国这个世界上最富裕的国家，人均医疗支出并不低，但是其中只有很小的一部分属于公共支出。这样依靠私有、市场和社会的福利，在把多数人抛向市场之后，而实际上，市场只能保障一部分人(高收入的人)的一部分福利项目。在欧洲社会政策研究领域，学者对国家福利制度由市场主导的做法采取了批评的态度。例如，欧盟的就业和社会包容总司做过一个研究，如果社会支出中公共支出的比例低而社会或者私有的支出高的话，福利的效率不会很高。因为私有部分提供的福利资源和服务，仅是一部分人的自由选择。作为一个国家的社会福利制度应该保证全部所有的人，私有的似乎仅是有选择的服务和补充的服务。同时，西方社会政策学者认为，市场或者私有的提供的服务不能保证质量水平。因为，市场选择，有营利性质，就会出现在福利上尽可能低削减投入，而获得最大的产出的情况。如果在福利领域过分强调产出，就会出现以营利为目的而改变福利的性质，同时也不能保证优质的福利服务。如果再排斥国家的干预检查的话，那么服务的质量将会出现很大的问题。 要警惕在福利领域过分强调市场的现象。当出现十分或绝对强调国家机器的官僚主义作风、渲染政府腐败的时候，许多是出于弱化国家福利的作用与功能、反对国家干预，要求市场取代国家。而当市场化非常强大，强大到占据主导地位而非国家福利的补充的时候，表面上是弱化政府，实际上是要取消国家负责的公共福利制度。这种纯市场实际上更接近私有化，是为少数占据经济实力的集团服务的。 (三)社会 社会这一部分包括社会团体和组织、非营利机构、非政府组织以及社会企业等，这是一个重要的福利资源。这一部分提供社会服务福利，是相对独立于政府、独立于市场而以满足人民需要的第三方面的力量，所以有时候也称这部分为社会力量。学术界也把这部分的社会力量的参与形式称为公民社会。公民社会一般是以民主参与、分享信息、权力下放的行为方式表现的(68)。其实，社会力量应该成为参与社会福利，提供社会服务的一支生力军。它的存在是帮助国家福利的发展，而不是对立或者削弱。 社会力量在福利体制中，要和政府互动、协调工作。当国家政府承担了过多的福利责任和功能时，会影响福利的提供和质量，也影响国家经济效益的提高和发展。社会团体、社会组织和社会企业，在社会福利发展中承担起社会责任。在国际社会，相当数量的国际援助通过民间组织的渠道提供。在社会服务领域，社会企业在福利服务传送领域里占有了更大的成份。当国家管不过来或者一些政府不好出面的领域，社会力量发挥着作用。同时社会部门可以提供更加专业化、技术化的服务。在北欧国家，社会力量还有着探索开拓作用，当积累经验后，转交给政府制定出相应的政策。 社会组织力量要得到政府的支持才能生存，同时也需要掌握在市场中成长生存的本领。社会团体更应该组织更多的民间力量投入公共服务和社会建设领域，弘扬慈善，提高公民意识。但是，应该警惕以公民社会的名义削弱国家的福利管理功能，警惕以公民社会的名义把国家福利私有化。 (四)家庭等非正式因素 在传统意义上，家庭应该是福利的第一提供者和福利的最基本保障。在西方国家的不同福利制度里，家庭福利功能的作用是不同的。欧洲大陆的保守主义模式的一个基本特征就是强调家庭和社区的责任。福利国家的建立，由国家提供福利，也会导致家庭的解体，即把过去依赖于家庭转变为国家支持下的独立。新自由主义的福利制度模式，强调的是个人而不是家庭。 近期，在西方发达国家，研究人员的调查发现，在后现代化和后工业化时代，由于家庭解体，对于家庭已经很难定义。现代社会变迁，家庭的福利功能有了潜移默化的改变。首先，随着家庭规模的变小，许多家庭的福利功能正在消失。比如家庭养老随着核心家庭增多而逐渐减弱，随着家庭解体的增多，许多人不能得到家庭福利或者依赖于家庭支持。家庭这一社会构成的有机细胞遭到了破坏，造成了新的社会问题。单亲母亲、非婚生孩子等增多。家庭问题也给社会福利带来了新的挑战。家庭的福利作用，特别是情感维系，是福利制度的其他因素不可替代的。老龄社会的到来，增长的老年人口导致了社会福利支出增长的同时，由于家庭功能的衰弱，加重了国家的双重负担。西方出现了重视家庭的呼吁，家庭的作用在社会福利制度中不可退位。 西方走过了一个弱化家庭的阶段，现在开始越来越重视家庭的作用，开始重塑家庭功能，并且在不同的领域研究制定家庭政策，在妇女儿童福利领域，在老年社会服务领域，和其他福利领域里越来越以政策的手段凝固和强化家庭、加强代际关系、促进家庭和睦。 六、小结 第一，西方的社会福利思想、福利制度与福利国家的发展以及由此而来的争论是社会政策研究的基础，它将提供一个研究中国社会福利体系的基本概念、理论基础以及思考分析的框架。西方福利思想的体系与脉络，其社会福利思想的基本理论框架和社会福利的制度体系，将成为我们社会政策研究的核心理论部分，也是主要的分析工具和研究框架，帮助我们来思考分析中国社会福利制度，建设社会政策学科。 第二，目前许多对于西方的经验和做法的介绍是七零八碎地搬来，并救火似地应急使用。我们以为我们没有的而西方拥有的，就是新的东西就代表着未来，并且如果我们借鉴就非常有用有帮助。其实，许多在西方流行的思潮和尝试的做法遭到了国际社会政策界的质疑，甚至批判。因此，我们要分析西方社会福利体系的各个阶段的做法，把握国际社会福利发展的脉络，避免重复西方已经出现并遭到批判的错误。基于中国目前的经济社会发展阶段，对西方福利思想体系和福利制度的脉络梳理，会对中国社会福利制度未来的取向认真思考，提出理论的质疑和做出正确的政策选择。 第三，我们要在社会政策的框架基础上，出于促其不断发展和完善的态度，研究、分析和补充中国的社会福利思想和模式。基于国家、社会、家庭、市场的不同福利功能在福利分配、福利资源调配和福利传送功能的强弱的分析，思考中国社会福利构成的因素和各自的功能及作用；基于国际福利意识形态对福利制度的影响以及不同时期的改变，思考中国的社会福利思想的主要内涵以及在不同时期福利思想的发展变化和对中国社会福利制度的作用。分析中国社会福利制度，其代表的原则理念和表达的内涵，总结我们自己的经验，挖掘中国社会福利制度建设的轨迹和模式的特征类型，探究其在国际社会福利国家模式的意义。 注释： ①Norman Ginsburg.Divisions of Welfare,A Critical Introduction to Comparative Social Policy[M].SAGE Publications,1992:1. ②Taylor-Gooby,Peter,Dale Jennifer.Social Theory and Social Welfare[M].London:Edward Arnold,1981:4. ③陈良瑾，夏学銮，王青山.中国社会工作总论[M].北京：中国社会出版社，1994：3. ④同上 ⑤黄素庵.西欧“福利国家”面面观[M].北京：世界知识出版社，1985：30-46. ⑥Denney,David.Social Policy and Social Work[M].Oxford:Clarendon Press,1998:7. ⑦谢圣远.社会保障发展史[M].北京：经济管理出版，2007：77. ⑧哈里特·迪安.社会政策十讲[M].岳经纶译.上海：格致出版社，2009：23. ⑨Piearson,Christopher.Beyond the Welfare State? 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