农村税费改革面临的问题及对策探讨，本文主要内容关键词为：对策论文,农村税费改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村税费改革是继我国建国初农村土地改革、20世纪70年代末农村联产承包制改革后的第三次农村革命，涉及面广，问题复杂。从已试点省市县情况看，改革取得了初步成效，表现为农民负担减轻了，基层政府职能有了较大转变，机构有了较大精简，改善了基层干部和群众之间的关系，促进了乡镇村干部的廉政建设，规范了乡镇、村级财务管理，初步明确了国家、集体和个人之间的分配关系，对一些不适应经济基础的上层建筑和不适应生产力水平的生产关系进行了调整，带动和深化了农村综合改革等等，但同时也暴霹和揭示了一些深层次矛盾。
一、农村税费改革中存在的问题
1.县乡财政困窘，无力自解
农村税费改革的主要内容，可以简要概括为“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”，其实质性内容，就是为农民“减负”，试点省市县农村税费改革目标是使农村整体减负率至少达到20%以上，并保持长期稳定。这意味着基层财政收入或村级组织经费至少在现在基础上减少20%的收入来源。
在收入出现缺口的同时，农村原来依靠“三提五统”支持的事业，如乡镇道路建设、优抚、五保户赡养、计划生育、民兵训练等开支基本上都转到乡镇政府的预算之中，必然增大财政负荷。
乡镇财政收支矛盾加剧的压力，也必然会在一定程度上传导到原已十分困难的县财政，成为影响基层政权运转的因素，如果没有等量的资金补充，反过来又有可能成为新一轮农民负担反弹的一大因素。从现实状况分析，随着农村税费改革的推广，上级政府特别是中央在通过转移支付手段给予基层政府资金支持方面，将面临很大的压力，否则，改革难以为继。
2.义务教育缺口，难以弥补
我国在20世纪80年代中期，根据，《中共中央关于教育体制改革的决定》，将基层教育的管理权限下放，建立起基础教育由地方负责、地方管理的体制。义务教育经费主要由地方政府负担，尤其是县乡（镇）两级政府负担，一度调动了地方政府办教育的积极性，但在一些经济落后地区，由于县和乡（镇）财政能力不足，直接影响了农村九年义务教育的实施。目前县财政的60%～70%、乡（镇）财政的70%～80%都用于教育。税费改革后，教育费附加和集资不能搞了，教育经费缺口就出来了。
3.“一事一议”失序，运作困难
按制度规定，村级“一事一议”主要用于村级公用事业，原则上是“有事则议，无事不议”。但在现实操作中存在着两种情况：一是“有事难议”。如果乡村议事的决策集中在少数人手中，决策成本虽然小，但可能造成公共偏好的扭曲，甚至成为变相增加农民负担的手段；如果需要经过全体或大多数人表决通过，决策成本会明显增加，议而难决的概率增大，跨村、乡的项目尤其困难。二是“一事一议”的乡村民主制度可能会扭曲，即各地名义上的“一事一议”可能会成为变相专断的反映。一些地区为了防止“一事一议”成为变相增加农民负担的契机，所以干脆取消；有的干部觉得与其成为变相的人头税还不如适当增加“两税”附加比例，以增强乡村可用资金，在民主的监督下来保证公共资金的使用效益。总体看来“一事一议”在现阶段操作难度大，在标准很低的情况下，往往流于“有事不议、有事难议、议而不决、决而不行”。
4.分配格局失衡，税负不均
税费改革在取消“三提五统”和屠宰税、大幅度减少农民负担的同时，适当提高了农业税税率。由于税费改革在一定程度上存在着“摊丁入亩”的倾向，这就使“离土离乡”“离土不离乡”的那些从事非农产业的农村人口负担较轻，而“老实巴交”种地的农民，特别是种田大户的负担加重，即所谓“多种地、多负担、多吃亏”。
农业特产税目前是要求“据实征收”的，但由于市场价格波动较大，产品品种变化也大，尽管在征收中也建立了台帐，但因征管工作量大，征收成本高，往往事倍功半，难以真正掌握相关信息，实现据实征收。从安徽的情况看，农业特产税征收环节由生产和销售两个环节征收改为只在生产环节征收，并提高了税率（即生产环节税率由8%提高到13%，取消销售环节征收）。这实际上是将负担直接集中在农民身上，因为销售环节是属于流通领域的事情。这样，农民的负担反而增加，显然不利于减轻农民的负担，在一定程度上造成了新的不公平。
5.乡村债务沉重，化解不易
乡镇村负债面广、量大。据统计，全国乡镇净债务额（债务—债权），乡镇级为1770亿元，乡平均为400万元；村级1483亿元，平均为20万元。越是经济基础薄弱的乡镇，负债比重和负债额越大，加上负债派生的利息，负债比重日益加大，偿债更加困难。
乡镇财政状况的恶化将阻碍今后农村税费改革的顺利实施。减轻农民负担是农村税费改革的题中之义。然而，在乡镇及村级财政赤字扩大、负债累累的情况下，农村税费改革实施的操作余地和效果将大打折扣。其一，税费改革后，收费取消，乡镇可用总财力减少，乡镇财政累积形成的大量赤字、政府债务更无法消化、偿还，而乡镇政府仍面临大量支出的压力，迫使乡镇政府为维持运转变相向农民伸手；其二，在政府负债中，有一部分是向农民个人借款（如打白条等），这部分债务不解决好，农民将“以债抵税”，使农业税的正常征收受到影响。
6.取消“两工”，减负再生矛盾
过度摊派和征用农村劳动力确实是加重农民负担的重要原因，因此，逐步取消“两工”有助于减轻农民负担。基层干部一方面认为“两工”负担确实需要逐步减轻，但全部取消会造成诸多不便。比如防汛，如果平常不细致维护防洪设施，等到紧急情况来临的时候将会付出更多，而平常的维护工作如果采取有偿劳动的方式，发生的费用在财政难以承付的时候可能还会加诸到农民身上。况且，就现在的农村市场化发展水平来看，农村最闲置的是劳动力，最紧缺的是资金。如果仍然是“羊毛出在羊身上”的话，取消“两工”无疑会增加农民的资金负担，无异于“拆东墙补西墙”，徒增转换费用。所以，适当保留和规范使用“两工”应是符合国情和民情的。另一方面，如果取消“两工”，政府应该相应增加农田水利建设、植树造林、防汛和公路建设等等方面的费用，在基层财政难以应付的时候，上级政府必须考虑予以资金补助。还有的干部认为，现行农业开发项目，甚至包括目前仍然进行的国债转贷资金项目，总是要求相应的地方配套资金，有时候基层难以满足这些配套需求，但项目又确是地方所需要的，也是农民拥护的，所以适当征用农村义务工也是可以理解的。比如生态林建设，利国又利民，在项目资金不足的时候，当地政府组织一些义务工进行配套是合理的，农民也是有积极性的。如果这些举措受到限制，本来可以办的事情就没有操作的可能性。
二、对农村税费改革的若干建议
1.农村税费改革是一项系统工程，需要综合配套性措施保证改革试点的成功。
积极稳妥地推进配套改革，是农村税费改革试点工作取得成功的重要保证。全面推进农村税费改革试点工作不仅涉及到千家万户的利益，而且涉及到农村利益关系的重大调整，涉及到农民与国家、农民与集团之间的利益关系，涉及到乡镇机构改革、农村教育改革和政府公共支出改革等相关配套改革，涉及到精简乡镇政府、村级组织和事业单位人员，涉及到不少部门的工作，必须兼顾各方面的利益，不能孤立地进行。可以说，推进农村税费改革是一项复杂、艰巨的社会系统工程，牵一发而动全身。需要各级政府、各部门精心组织，周密部署，扎实工作。既要克服消极畏难情绪，坚定不移地推进配套改革，又要做深做细各项基础工作，按照轻重缓急，分清先后秩序，积极稳妥、有序地推进各项改革，并在实施过程中及时发现问题，妥善处置和化解各种矛盾，不断完善配套措施，确保社会稳定和农村税费改革试点工作顺利进行。对税费改革政策衍生出的新情况、新问题，其针对性对策应协同农村改革发展的总体性、治本性的大思路，如农村税费改革中产生的新的负担不均情况，应借鉴市场经济的国际经验，在农村财税体制改革的大环境中解决，对“一事一议”和“两工”问题的政策界限，应给予基层一定的弹性区间，与农村民主建设和劳动力就业结构调整一并通盘考虑。
2.彻底转变政府职能，大力精简机构，建立高效、精干的“小政府”。
农村税费改革的意义是十分深远的，其最突出之点在于规范税费的征收行为。改革之后，除了依法缴纳农业税及其附加之外，其他各种收费基本上一刀砍，不准收了。但“不准收”不等于“不想收”，人还在，事还在，权还在，今后还会伺机变着法子向农民收钱。所以，既要扬汤止沸，更要釜底抽薪。农民负担重主要是上层建筑的问题，只有大力精简机构人员，才能从源头上根本减负。而减官、减人先要减事，减事就要转变政府职能，按照市场经济体制的要求，建立高效、精干的“小政府”。按照社会和经济改革的需求，适当撤并乡镇村，在乡镇村的撤并调整中，要在充分尊重民意和调查研究的基础上，因地制宜，分类指导，有序进行。精简机构人员要县乡村三级联动，按照政企分开、政事分开、政社分开、政集分开的原则，科学设置县乡机构和“七站八所”，村里“两委”干部也要减少。只有机构和人员精减了，才能切实减轻农民负担，提高工作效率，转变工作作风，促进农村生产力发展。
3.进一步调整农村中小学布局，优化教职工队伍结构，合理配置教育资源，明确县级政府对农民义务教育职责。
在乡镇财政的支出中，教师的工资占到60%～70%左右，存在着中小学布局不合理，教育资源浪费等问题。本着农村中小学调整要与农村小城镇建设相结合，与农村中小学人事制度改革相结合，与农村中小学危房改造相结合，与农村中小学学制改革（“五、三”学制改为“六、三”学制）相结合，与城镇中小学布局调整相结合的精神，按照“统筹规划、分步实施、合理配置、规范管理”的原则，根据地理环境、人口分布与预测经济社会发展现状与趋势，用几年时间，将农村义务教育阶段现有的中小学进行调减，扩大农村办学规模。同时加大农村中小学内部管理和用人制度改革的力度，实现“教师配置优化、用人机制健全、工资保障有力、经费使用高效”的目标。这对提高教育质量、节省乡镇开支、减轻农民负担，将会起到积极作用。同时，九年义务教育“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”，明确划分从中央到省、地（市）、县各级政府的职责，特别是明确县级政府对本地农村义务教育负有主要责任，改变过去“农村教育农民办”，农村教育国家投入严重不足的现状。
4.乡镇、村级债务的消化需要多种途径综合配套。
建议各级政府下大力气首先摸底，不轻率行事，不能采取有损政府形象的过激措施。各地摸清楚实际情况后需根据本地特点采取行之有效的对策，中央对此则应作出必要的规范和指导。
5.加大中央和省级财政的转移支付力度，弥补乡（镇）村的支出缺口。
我国农民负担沉重，还要从宏观上研究我国城乡的财政政策是否公平合理的问题，笔者感到农民的负担重于城市居民。据中央党校研究室的调查，县委书记、县长工作中最棘手的问题是“地方财政拮据”。可见乡（镇）村的财政缺口不可能由捉襟见肘的县财政来解决，所以要总体上考虑我国城乡的财税政策负担，应适当向农村倾斜，给农民一些财税优惠，迫切需要采取“低税免费”的大政策，包括财政的转移支付。2001年中央财政为扩大农村税费改革试点提供了必要的资金准备，中央财政拿出200亿元用于对地方的转移支付，今年又增加了用于农村税费改革试点的转移支付资金。可以断言，如果没有中央和省里这项转移支付资金，税费改革是难以进行下去的。正是由于把这些资金安排到了乡村，才为保障农村基层组织的正常运转和五保户的供养发挥了重要作用。
6.要以新思路、新举措，在农民减负的同时，着力提高农业和农村经济的综合效益。
农村税费改革后，农业和农村经济发展进入了新阶段，增加农民收入面临着新形势和新问题，必须有新思路、新举措。要着力提高农业和农村经济的综合效益，把过去只靠增加农产品产量、提高价格，靠外延型扩张来增加收入的方式转变到以质量和效益为中心的轨道上来。如提高农产品质量，加快畜牧业发展，发展农产品深加工、优化农业区域布局等。