民主管理与公权保障——德国工伤预防的两大基石，本文主要内容关键词为：公权论文,民主管理论文,德国论文,两大论文,工伤论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F845.160.61
文献标识码：A 文章编号：1005-4871(2009)02-0039-06
德国是世界上第一个确立工伤保险制度的国家，其制度历经一个多世纪的发展，在世界各国得到了推广，我国工伤保险制度模式的确立取材即此。工伤保险的职能在制度不断发展与完善过程中逐渐丰富，从补偿这一基本功能逐渐发展成补偿与预防、康复相结合。德国工伤保险制度的三大构成要素中，预防职能最富特色并产生长效影响，成为该制度可持续发展的中坚。我国工伤保险制度改革之初即参照德国模式确立了预防、补偿与康复相结合的制度架构，但制度在实施过程中注重补偿而忽视了预防职能的发挥。当前，在事故高发的情况下，工伤预防职能的建构与完善已成为制度完善的极为重要的任务。有鉴于此，我国学术界与政策制定者纷纷将眼光再次投向德国，借鉴与学习德国工伤预防经验是时下的热门话题。
至今，国内已有不少学者对德国工伤预防的具体措施作了介绍①，且普遍认为德国同业公会采用法律、行政、经济的手段进行综合预防的经验值得中国借鉴。其中，蔡和平对德国工伤保险制度立法的缘起与过程进行了详细呈现，从中可窥见工伤预防在德国工伤保险立法渊源中的地位；葛蔓对德国工伤预防的特点进行了归纳，认为民主管理是德国同业公会工伤预防的成功保证②。
然而，德国工伤预防各手段之间的内在逻辑联系是什么，民主管理是否成为工伤预防成功的充要条件，是否还有其它重要条件被忽视，这些问题成为了笔者思考的起点，本文认为，德国同业公会进行工伤预防有两大机制保障：一是国家将部分预防公权赋予同业公会；二是同业公会本身的民主管理，具体表现为同业公会的自治性质及劳工参与。
一、德国工伤预防的确立与发展
19世纪中后期，德国历经资本主义的迅猛发展时期。众所周知，资本主义生产关系依靠契约维系，雇员的生老病死主要由生产关系的劳资双方以契约协定，工伤预防的归责由民事侵权法调节，工伤预防责任历经了雇员自负到雇主过失责任的变迁。1838年普鲁士铁路法颁布，标志着工伤预防归责原则的又一次重大变化：由雇主过失责任向雇主严格责任过渡。1860年代，一系列重特大煤矿与铁路事故迫使当局在1871年通过了德国责任法。随着责任法在各行业的应用，最终确立了各行业工伤预防的严格责任制度。严格责任制度鼓励诉讼，大量诉讼引起危机，加上雇主方的工伤预防责任的加重，催生了德国工伤保险的诞生——一个雇主与雇员在避免不确定性风险与激励工伤预防方面妥协的结果。
工伤保险是德国社会保险制度中最早开始立法的，由于其立法草案三易其稿，使其最终颁布的时间(1883年)晚于医疗保险(1881年)。工伤保险立法的最初职能是为了补偿工伤工人。初稿设计由国家提供工人补偿，以体现帝国对臣民的保护，但这一方案因有集权嫌疑，遭到社会民主党与新兴资产阶级的反对，被否决。第二份草案不得不将工伤补偿由帝国集中经办转变为新成立的企业公会自主管理。企业公会被授权制定事故预防规定，并有权通过监督和检查督促企业执行，对违反预防规定的企业可以提高其风险等级并因此增加保险缴费③。第三份草案进一步加强了工伤保险的自主管理属性，同时，工伤保险的预防职能得到加强与完善：将按地域组织的企业公会改为按行业组织的同业公会，以加强行业内企业间“共同预防事故的联系纽带”，以便提供行业内共同的专业知识以“出台统一的事故预防规定”④。
起初同业公会被赋予制定防止意外事故规定的权利，自1900年起这一权利成为同业公会的强制性义务。到1910年，德国政府将当时所实行的各项保险法汇编成帝国保险法典，并于1911年由帝国议会通过，帝国保险法典将社会保险法与传统的疾病、工伤和养老三大保险编纂在一起。法定的工伤保险被编为第三卷，第三卷首条即是工伤保险的任务：1.预防劳动灾害；2.在劳动灾害发生后对受伤者及其家属或遗属给予补偿。可见工伤预防是工伤保险的首要职能。法定工伤保险在其后的发展过程中得到不断的补充与修订，工伤预防职能也相应细化与完善。1975年社会法典将德国整个现行的社会法汇总在一个法典里面，分成12个部分(分册)，工伤保险法属于其中第7分册，即第7章。第7章第1条规定：同业公会应该“使用一切适当的方法”防止工伤事故、职业病以及由于工作原因对健康造成的损害，查明工伤事故发生的原因，保障在事故发生时有效的急救措施，减轻工伤事故和职业病所导致的后果。
同业公会在政府的授权下，“使用一切适当的方法”进行工伤预防，逐渐形成了一套具有德国特色的工伤预防模式。同业公会有权采用法律、行政、经济的手段进行预防，具体措施包括：制定劳动保护方面的规定与规程、监督消除事故的隐患、开展劳动保护监察和咨询服务、开展定期健康检查、进行安全教育培训、开展安全技术研究、进行产品安全标准鉴定，以及采用差别费率与单位浮动费率等等。这些具体措施——如前所述——学界已有详细介绍，在此不再赘述。
德国同业公会在工伤预防方面的成效有目共睹。预防费用支出不断上升(见图1)的同时，工伤事故大幅下降(图2)。由此，保险费占工资的比例也总体上呈下降趋势(图3)。
图1 1965年-2005年德国工商业同业公会工伤预防费用趋势（百万马克/欧元）
数据来源：Hauptverband der Gewerblichen Berufsgenossenschaften(HVBG),BG Statistics 2006:Current figures and longterm trends relating to the Berufsgenossenschaften for the industrial sector in Germany,Paderborn:Bonifatius,2007,p.67.
图2 1960年-2000年间德国工伤死亡人数
数据来源：Hauptverband der Gewerblichen Berufsgenossenschaften(HVBG),Gesch
fts-und Rechnungsergebnisse der gewerblichen Berufsgenossenschaften 2003,Sankt Augustin:HVBG,2004,S.6.
图3 德国工商业同业公会工伤保险费占工资比例
数据来源：Hauptverband der Gewerblichen Berufsgenossen schaften(HVBG),Geschfts-und Rechnungsergebnisse der gewerblichen Berufsgenossenschaften 2003,S.6.
美国有学者认为德国工伤保险制度优越于美国工人补偿制度的原因之一，是其将工伤预防与补偿相结合，而美国单纯的补偿制度设计也是其后来制度本身出现危机的原因之一⑤。德国工伤预防机制到底如何保障预防的成效呢？首先来看工伤的本质，工伤从本质上看是雇员与雇主签订的协议失败的结果，表现为劳工拥有的资产受损，工伤形成有时间连续性，从最初的安全隐患不断发展，最终酿成工伤。工伤预防旨在防止劳工资产受损，工伤预防制度即表现为各个时间点上的一连串制度安排以防止工伤的发生。第一层次为协议失败后的法律机制，法律通过对工伤的责任划分及惩戒来实现工伤预防；第二层次是管制，运用公权强制雇主提前做好工伤预防，防止工伤的结果发生；第三层次是激励，即采用经验费率(费率与事故的历史记录相联系)或其它激励手段诱使雇主主动进行预防；最后层次是劳工参与，形成集体协商与集体决策机制，降低管制与激励的交易费用，从根本上修订协议的条款，在最初的时间点上堵住工伤的漏洞。德国同业公会的工伤预防将预防的四个层次的内容统一于一个组织结构中，减少了四个层次分立的交易费用，提高了预防的效率。如何将四个层次的内容统一于同业公会，德国设计了两大机制：一是国家将部分预防公权赋予同业公会；二是同业公会本身的民主管理，具体表现为同业公会的自治性质及劳工参与。可以说公权保障与民主管理是同业公会工伤预防成功的两大基石。
二、工伤预防的公权保障
一般国际经验表明，工业事故预防主要由国家制定相关的法律法规，并由具有公权力的国家职业安全与卫生监察机构承担执法检查与监督。这种运用公权进行预防的形式最初表现为制定工厂法，进行工厂检查。依据工厂法进行工厂检查制度在工业革命后即开始实施，并随着工业化的进程、群体事故的大规模爆发而得到长足的发展，到了20世纪70年代，英美各国率先制定并颁布了综合性的职业安全卫生大法，不仅包括工厂检查制度，而且还包括了职业安全卫生管理监督等各项制度，同时赋予了检查官监督检查法规的执行和处以罚款的权力。其后，公权预防的模式在大多数国家建立。这种公权力在遏制工业事故、保护工人职业安全与卫生方面功不可没。
同样，德国很早就采用公权进行劳动保护，在其工业化初期即确立了工厂检查制度。1818年，普鲁士的行政报告就指出雇用童工的弊病，1839年制订第一个限制童工的“规定”，同时在工业卫生部门下面设立劳动保护机构，1853年成立选择性的工厂监督以确保制定的一系列规定有效执行。国家公权预防在立法与监察方面不断发展，至今，国家在劳动保护方面陆续进行了一系列的框架性立法，如《劳动保护法》、《劳动安全法》、《仪器安全法》、《爆炸品法》、《化学品法》、《放射光线防护法》、《危险品条例》、《劳动场所条例》和《青少年劳动保护法》等；劳动部门作为政府机构代表国家监督企业对劳动保护及职业安全法规的执行情况。每个州都任命劳动监察员并设立监察员办公室，该州注册的所有企业都受到该办公室的监察。
然而，在1870年代俾斯麦执政时期，德国事故预防的公权力不再仅为政府部门拥有，而是部分授予同业公会这一雇主组织制订规程和监督检查的权力，国家监察部门负责审批同业公会通过的事故预防方面的规程，并对同业公会进行监督。这一独特制度延续至今。每个行业公会依据国家制定的劳动保护法律框架进行细节规范，即针对不同的行业、不同的危害种类及危害程度、不同的工种、不同的劳动过程与劳动场所和劳动工具等的特殊性制定事故预防规程。当前同业公会劳动保护方面的规程总计有130多个，涉及到劳动保护的各个方面，包括机械安全设置、使用机器时的劳动保护用品等。这些规定作为国家劳动保护法律法规的补充和具体化，在其适用范围内具有与法律同等的效力。生效后印发给企业，企业必须遵照执行。同业公会任命劳动监察员，进行技术监察，负责访问工厂，检查雇主是否遵守有关法规，如发现有违法现象，监察员必须出具监察报告或通知雇主按规定采取措施，如果发现严重违法现象，监察员有权停机或停工。
这种将公权授予私立机构的现象十分特殊，这与德国当时特殊的政治现状相关：一方面是容克地主阶级与新兴资产阶级之间的矛盾与斗争，如议会认为建立统一的帝国保险局来管理与经办工伤保险职能有中央集权之嫌；另一方面是工人运动的兴起，社会主义政党登上政治舞台危及当时刚统一的新兴政权。除此之外，这还与俾斯麦的个人偏好有关。俾斯麦自己作为工业家出身，由于自身经历，他讨厌工厂检查制度，认为行政干预过多会阻碍工业的发展，他不想遵照英国工厂法，也不想遵照禁止星期天工作、童工和女工的规定，因为他认为这些都是当时发展工业所需要的。在他看来，社会保险(作为雇主与雇员之间的相互妥协)却是可以刺激而非阻碍工业的发展。⑥
这样就形成了德国双轨式的事故预防机制。在预防法规方面，一是国家颁布的法律和条例，二是同业公会颁布的事故预防规程。在事故监察方面也存在两种形式，一是国家劳动安全监察机构，根据国家法律对企业劳动安全行为进行监察；二是工伤保险同业公会依照法律规定进行监督，同时还可采取一切适当的手段来帮助企业预防工伤事故和职业病的发生。国家劳动安全监察机构与同业公会在工伤预防方面的作用互为促进，又互相不可替代。
为防止不受监督的公权最终伤害同业公会的自由协商机制(即劳资自治)，德国同时对同业公会的公权的监督设计了法律约束机制：政府可以间接地监管同业公会，但仅限于对其是否违法的监督，同时，同业公会在职业安全方面做出的规定须经联邦劳动与社会秩序部或其下属的社会保险办公室批准才能生效。政府正是通过监督同业公会的公权是否被滥用，从法律层面保证劳工与雇主合约的良好执行。
德国的工伤预防公权干预机制十分特殊，各国并没有全盘仿效。美国20世纪初针对是仿效德国工伤保险制度还是英国工人补偿制度，各界进行了激烈的争论，其中认为德国模式并不适合美国的一派认为：德国工伤保险制度成功的原因之一是其事故预防成效好，而这归根于“德国工伤保险法赋权公会来订立安全法规并通过适当的罚款使每个成员执行，这一权力是行业进行事故预防的主要因素，但[美国]法律不能授予保险机构这一权力，只能像英国一样通过与危害相关的费率的区别来实现预防。”⑦在英美法系下，无论是早期的商业保险机构还是20世纪初建立的社会保险机构都没有被赋予干预企业的事故预防行为的公权力，保险机构只能通过保费的收与支对企业进行经济激励，一方面提取一定比例的预防基金协助企业进行“损失控制”，另一方面通过保费的高低(经验费率机制)对企业事故预防的动机进行诱导。
三、工伤预防的民主管理
作为工伤预防的手段，无论是经济激励还是公权管制，都面临着工伤预防的监管成本问题。为了降低监管成本，德国工伤预防设计了民主管理这个保障机制，它表现为两个方面，一是预防组织机构的自治性质，二是预防的主体之一——劳工的参与。
(一)同业公会的自治性质
包括预防在内的工伤保险的基本职能往往由经办机构实施。国际上一般将经办机构归为三大类：一是国家机构经办；二是自治机构经办；三是私人保险机构经办。德国属于第二类。
德国工伤保险法律意在赋予工伤保险管理机构极大的自主权，让它们“使用一切适当的手段防止事故和职业病的发生”。同业公会的自治性具体体现在三方面：(1)其领导机构即代表大会和执行委员会由民主选举产生；(2)机构具有充分的决定权和管理权，可以就行业内安全标准的制订、工伤保险费率厘订、处罚与奖励、积累金数额等重大事项自主作出决定；(3)同业公会使用的资金，包括开展事故预防、康复、补偿、科研费用和管理费(包括同业公会办公费用和工作人员工资)全部来自于雇主缴费，政府不负担任何费用，同时也不从中央到地方提取任何费用。积累金亦分属各同业公会所有。
正如工伤保险法的立法初衷主要是为企业减负，作为工伤保险职能之一的工伤预防也服从并服务于这一目的。由于“工伤事故乃企业生产中难以避免的结果，对于处理事故所需的资金应由工业界列入生产成本”⑧，同业公会作为企业主的联合体，减少成本、增加利润是其本质目标。同时，同业公会依行业设置，各个同业公会熟悉各个行业特殊风险以及降低风险的方式，能够更好地降低预防的成本，因而能成为重要的预防主体。作为非赢利的工伤保险经办机构，同业公会较好地克服了私人保险机构经办过程中的单纯逐利而不利于企业与劳工的行为；作为自治性质的行业协会，同业公会又能较好地避免国家机构经办过程中的行政效力渐次弱化的结果。
(二)劳工的参与
自治本质上是自由协商，以降低交易费用。从雇主间的自治到劳工参与，则进一步提高了预防的效率。因为工人是工作过程的直接参与者，熟悉机器的性能与操作规程，直接感受有害物质释放与危害，对工伤的形成与原因有着最为直接的了解，对工伤的程度与后果有着最为直接的感受。劳工参与形成集体协商与集体决策机制，提高与雇主谈判中的讨价还价能力，从最初的预防时间点上修订协议的内容，以提高预防的效率。
诚然，德国工伤预防也是随着工伤保险制度的进程而不断发展与完善的。立法之初包括工伤预防在内的工伤保险的自主管理是企业及其同业公会的事务，工人无权干涉，但二次世界大战后，雇主自治开始引入劳工参与。其主要原因一方面如前所述，劳工参与有利于预防效率的提高，另一方面，西方国家劳资关系走向制度化与规范化，建立了劳资协议制度、集体谈判制度、三方协商制度。争取广泛的民主参与权成为劳资关系的重要内容。德国始于20世纪初的劳工参与制度在二战后成形并快速发展，“共决”机制渗透到企业管理的各个层面，企业职业安全卫生与事故保险也不例外。“企业雇主和雇员各自的协会共同承担职业联合会(即同业公会，作者注)的日常管理，二者享有同等权”⑨，工伤预防完善为企业雇主与雇员的共同事务。同业公会的最高决策机构为代表大会。代表大会每6年一届，其代表由雇主和雇员分别选举产生，雇主代表和雇员代表人数相同。代表大会的主要职责是：通过关于各类章程、事故预防规定、风险等级表等一系列具有自治法性质的决议；通过预算；批准年度决算、执行委员会及执行主席的行动。代表大会选举产生执行委员会，其中雇主委员和雇员委员也各占一半。执行委员会负责日常管理工作，包括确保被保险人按规定得到相应的待遇、雇主按时足额缴纳保险费等。
四、结语
德国工伤预防手段的多样性与体系化为各国工伤预防实践提供了可借鉴的模式，但学习借鉴德国模式，不可忽视其上述独特的制度建构。因此，我国在学习德国工伤预防的手段与方法机制时，要理解其制度背后的核心理念与精神，不然预防机制徒有其形，最终并不能产生实效。
我国工伤保险改革参照德国模式建立了预防、补偿与康复相结合的制度，工伤预防职能方面，初步确立了经验费率与提取预防基金相结合的经济激励机制。这一经济激励机制如何与法律、管制、工人参与相配合，建立一个在制度层面完善的职业伤害预防系统，在当前事故高发条件下，这个问题的解决显得尤为必要。要解决这个问题，需要我们在借鉴德国工伤预防经验时，结合本国国情进行制度创新。
注释：
①具体参见葛蔓：《德国工伤保险的特点及成功之处》，载《现代职业安全》，2002年第2期，第58-60页；刘铁民、陈胜：《对工伤保险与工伤预防相结合的探讨》，载《劳动保护》，2003年第6期，第20-22页；杨乃莲：《一些国家工伤保险制度概况》，载《现代职业安全》，2003年第3期，第25-27页；周慧文：《德国工伤保险事故预防机制评介》，载《中国安全科学学报》，2005年第5期，第24-28页；蔡和平：《中德工伤保险法律制度比较研究》，博士论文，北京：北京大学，2004年。
②葛蔓主编：《工伤保险改革与实践》，北京：中国人事出版社，2000年版，第358页。
③蔡和平：《中德工伤保险法律制度比较研究》，博士论文，北京：北京大学，2004年，第13页。
④同上，第14、15页。
⑤Joseph Ladou,"Occupational and Environmental Medicine in the United States:A Proposal to Abolish Workers' Compensation and Reestablish",Occup Environ Health 2006(2),pp.154-168.
⑥J.M.Kleeberg,"From Strict Liability to Workers' Compensation:The Prussian Railroad law,the German Liability Act,and the Introduction of Bismarck's Accident insurance in Germany 1838-1884",International Law and Politics,Vol.36,2003,pp.53-56.
⑦P.Tecumseh Sherman,"Can the German Workmen's Insurance Law Be Adapted to American Conditions",Law Review and American Law Register,1912,Vol.61,No.2.pp.67-90.
⑧蔡和平：《中德工伤保险法律制度比较研究》，第15页。
⑨Friedch Adams：《德国的劳动保护工作》，载《劳动保护》，2004年第9期，第90-91页。