进城务工人员随迁子女升学问题的思考——以珠三角城镇为例，本文主要内容关键词为：为例论文,务工人员论文,城镇论文,子女论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、珠三角进城务工人员子女就学状况
我们曾对进城务工人员进行调查，发现子女入学、升学问题是他们所十分关注的。[1]由于户籍制度限制，进城务工人员子女在流入地接受初中后教育非常困难，许多进城务工人员子女初中毕业后即意味着辍学。进城务工人员子女在流入地接受高中阶段教育会遇到两个难以突破的问题。第一，高中阶段教育是非义务教育，按现行政策，非户籍学生异地接受高中阶段教育需要交借读费和学杂费，这个费用不是一般进城务工人员家庭所能承受的；第二，普通高中毕业后有个高考问题，现行政策下，他们只能回户籍所在地高考，而各地高考的科目和内容不同，回去高考会降低进入高校的机会。[2]我们调查发现，珠三角地区进城务工人员随迁入学适龄子女达到37%，且每年呈一定比例上涨，加上在城市出生的进城务工人员子女入学规模日趋庞大，进城务工人员子女主体开始进入高中阶段。与此同时，有相当一部分进城务工人员随迁子女家长希望孩子初中毕业后继续在流入地读高中，其中就读公办学校的愿望最为强烈。因此，地方政府的教育财力面临着严峻的挑战。
(一)公办学校设置一道难以跨越的“高门槛”
据调查，进城务工人员为子女在流入地选择学校方面，53.4%的家长觉得费用是最为重要的标准，认为教学水平是最重要的占42.2%，认为学校环境最为重要的占4.4%。显然，费用的高低依然主导着进城务工人员为子女在流入地择校的标准。据调查所知，由于教育资源的紧缺，公办学校在进城务工人员子女求学大门上设置了一定的“门槛”，这些门槛其中一条主要的，就是社会捐助费(借读费、择校费)。除了入学时需交纳一定的择校费外，通过我们对一些家长的访谈了解到：流入地公办学校进城务工人员子女每学期的学费要1000多元。可以说，经济负担是许多进城务工人员子女求学难以逾越的一道“门槛”。
为了限制进城务工人员子女进入公立学校的数量，流入地公立学校对进城务工人员子女还设置了过高的录取分数线。例如，广州市的中考，不少普通中学的录取分数线就出现连续多年择校分数线远高于正常录取分数线的情况，而那些择校的考生(择校需交纳择校费)，相当一部分是非广州市户籍又想在广州升学的考生。
经济上的负担，加上入学后的各方面的压力，如老师的忽视、同学的歧视、学校的漠不关心、学习跟不上进度等，即使入读公立学校也并不一定是进城务工人员子女的最佳选择。调查发现，56%的进城务工人员子女不想在城里读书，觉得与城里小孩不一样；72%的进城务工人员子女担心在社会上受到歧视，对流入地社区缺乏认同，对老家充满依恋和难舍。[3]可见，片面地以公立学校作为解决进城务工人员子女教育问题的唯一主渠道，很难妥善解决当今众多进城务工人员子女入学难的问题。
(二)进城务工人员子女面临紧张的教育资源
进城务工人员随迁子女流入地升学问题说到底还是教育资源不平衡。据广东省统计，如果非户籍常住人口子女每年增加25万人，未来5年共需增加125万个学位，按生均用地12平方米计算，需新增土地供给2.25万亩。在珠三角，土地资源供求矛盾非常突出，但要解决进城务工人员子女入学问题，就需要大量新建学校，显然这在财力上和土地供给上都难以为继。例如，2010年东莞为新莞人子女提供13020个公办学位，即使这样大的努力，也难以满足全部的进城务工人员子女就读要求。进城务工人员子女在民办学校读书难以享受到“两免一补”政策，形成了义务教育的不公平。如何将有限的教育资源向进城务工人员子女倾斜？珠三角地区正在尝试通过“居住证”和“积分制”方式，让有突出贡献的进城务工人员的子女优先进入当地公办学校就读。同时，政府鼓励民办教育，给予宽松的政策，发展民办教育。
(三)进城务工人员适龄子女多数就读于民办学校
广东省义务教育阶段进城务工人员适龄子女达到300多万人，高度集中于珠江三角洲地区，且部分城市已出现义务教育阶段进城务工人员子女数量大幅超过当地户籍学生数的现象。深圳义务教育阶段非户籍学生数占当地义务教育学生总数比例已高达67.79%，东莞达到62.55%。[4]据顺德市教育局统计，2011年该区小学阶段进城务工人员子女达到54.1%。这使得民办学校迅速发展，成为珠三角解决进城务工人员子女接受义务教育的重要力量。虽然珠三角公办学校通过扩容与挖潜并举承担了珠三角一部分进城务工人员子女的就读问题，但现阶段由公办学校完全承担进城务工人员子女义务教育的任务仍难以做到。珠三角地区的调查显示，进城务工人员子女在民办学校就学的比例高达72.15%，在公办学校就学的比例仅为27.85%。大力发展民办教育是解决进城务工人员子女入学难题的现实选择。为此，广东省委、省政府以及珠三角各流入地政府采取多种政策举措，积极鼓励社会力量发展民办学校。[5]
(四)进城务工人员子女转学率高、失学率高、入学年龄高
流动的进城务工人员带来流动的儿童、借读儿童和转学儿童，他们跟随父母从一个城镇流向另一个城镇，有的在流动过程中成为失学儿童。在这些失学儿童中，大部分在过一段时间后都会重新去上学，但转学、失学致使他们的入学年龄往往要比当地孩子高。在我们的调查中发现，13岁～14岁上小学的进城务工人员子女占其总数的50%，16岁～17岁上初中的占到了其总数的60%还要高一些。[6]
二、解决进城务工人员子女升学问题对策
(一)建构进城务工人员子女输入地升学制度
进城务工人员子女教育反映的一个最根本的问题，就是现存的教育制度是建立在户籍制度基础上的，并且捆绑着各种社会公共教育资源。可见，制度建构是解决进城务工人员子女流入地升学问题的根本保障。第一，深化教育管理制度改革。这里涉及到高等教育、中等教育、义务教育、学前教育体制的改革和完善问题，特别是高考体制是一个亟待解决的重大课题。教育部开始探讨异地高考机制问题，有望早日解决进城务工人员随迁子女升学和高考问题。第二，优化进城务工人员子女学校的服务制度。在“两为主”政策指引下，珠三角城镇采用两条腿走路的办法来解决进城务工人员子女的入学问题，一个是公办学校为主，一个是以进城务工人员子女学校为辅。关键在于通过优化服务制度，来提高进城务工人员子女学校的服务水平和教学质量。进城务工人员子女学校的办学条件和师资同公办学校比起来还是有一定的差距，地方政府要通过向进城务工人员子女学校公派校长，公派执教的教师，通过公办学校与进城务工人员子女学校的帮扶等方式来提高进城务工人员子女学校教学质量和服务水平，从而使进城务工人员子女得到良好的教育。
(二)创新进城务工人员子女流入地升学模式
1.有限开放模式。即中等职业教育资源向进城务工人员随迁子女开放。上海市进城务工人员随迁子女初中毕业后，通过考试进入中等职业学校，并且与上海户籍学生同等享受国家扶持发展职业教育的有关政策。这样既解决了大部分进城务工人员子女的就业，又为上海对新生劳动力的需求作了必要补充。
2.居住证模式。广东从2012年1月1日开始实施居住证制度，拿到居住证就意味着和同一城市市民基本上享有一样的待遇。珠三角地区城镇进城务工人员持有一定年限的居住证，其随迁子女则可以进入当地公办学校就读。
3.融入模式。异地务工人员为了生存与发展，就得从经济上、文化上、心理上适应城镇社会，成为城镇市民，于是期待实现“融入社会”的理想。这是建设和谐社会必须正视的问题。它要求建构异地务工人员融入城市的“接纳机制”。接纳是推进异地务工人员融入城镇社会的重要步骤，“接纳机制”就是建构让异地务工人员进城有工作、上岗有培训、劳动有合同、报酬有标准、管理有参与、维权有渠道、住宿有改善、子女有教育、生活有尊严、养老有保障的十有“接纳目标”，其中关键之一在于子女有书读。[7]
(三)构建进城务工人员子女输入地升学机制
采取有效措施，建立和完善进城务工人员子女教育的升学机制。第一，逐步试行进城务工人员子女在输入地升学和参加高考。2012年4月，广东省政府办公厅下发了《深入推进基本公共服务均等化综合改革工作方案(2012-2014年)》(简称《方案》)，明确2014年前，广东将试行进城务工人员子女在输入地就读学校参加中考、高考。《方案》提出，逐步将进城务工人员随迁子女接受义务教育全面纳入教育发展规划和财政预算，确保与户籍学生平等接受义务教育；加大学前教育的投入和管理，切实解决进城务工人员子女就读幼儿园以及完成义务教育等问题。第二，探索广东高职高专院校接受进城务工人员子女高考的入学申请。探索和建立以国家统一考试为主，多元化评价方式和多样化录取模式相结合，政府宏观指导、学校自主招生、社会有效监督的具有地方特色的普通高校招考制度。《方案》提出，试行进城务工人员子女在输入地就读学校参加中考、高考，并探索省内高职高专院校接受进城务工人员子女高考的入学申请。第三，鼓励进城务工人员子女高职高专毕业后就业和入户广东。进城务工人员子女在广东升学并就读高职院校以后，动员其在广东入户并工作，既解决了进城务工人员子女就业问题，又缓解了珠三角地区企业“用工紧”问题。
(四)构建进城务工人员子女教育经费保障机制
进城务工人员子女流入地升学教育是一项宏大工程，可以采取政府建立专项经费、企业资助、个人分担、社会捐赠的方式解决经费问题。但无论是从保障最弱势的进城务工人员子女的法定义务教育权利的公平角度，还是从推进经济和人口城市化、现代化的效率角度，建立政府出资、覆盖全体进城务工人员子女的义务教育经费保障体制，是各级政府义不容辞的责任。进城务工人员子女义务教育的全国性跨区域的准公共产品性质，要求从中央到区县的各级政府都应该分担其经费，建立相应的各级政府共同分担、以省市政府为主的进城务工人员子女义务教育经费的负担体制。[8]
第一，扩大教育资源供给，规范公办学校的进城务工人员子女入学、收费和资助制度。
第二，建立对进城务工人员子女学校的财政投入机制。在许多城市，特别是进城务工人员聚集的珠三角城市，即使加快公办学校的新建，很长时期内还难以完全满足进城务工人员子女的需求，进城务工人员子女学校还将继续存在。进城务工人员送子女到民办学校就读，主要是政府无法在公办学校为其提供教育机会的结果，是一种无奈的选择，而不是择校。如果不对进城务工人员子女学校的学生提供财政支持，政府就没有履行《义务教育法》规定的为进城务工人员子女提供平等接受义务教育条件的义务。所以，政府有责任建立对进城务工人员子女学校的财政投入机制，为最弱势的进城务工人员子女的义务教育提供经费，减轻进城务工人员的教育负担，改善进城务工人员子女的教育条件。[9]
第三，充分挖掘民办学校潜力，使之成为进城务工人员子女重要入学渠道。民办教育是我国教育事业的重要力量，应该采取措施，推动民办教育进入一个良性循环的新阶段。因此，要切实加强教师队伍建设，在学校方面，就是要通过保证教师的基本收入的稳定，按时为教师缴纳养老保险、社会保险等手段，保障教师的基本利益。同时，要不断加强教师的业务培训，支持教师参加各种业务学习、教研活动等，为教师的业务提高提供便利条件，创造良好环境。在政府方面，要为教师资源的流通提供便利，特别是在户籍制度上给予优惠从而吸引外地优秀教师，这样正规的师资输送才能保持顺畅，弥补教师资源的不足，在一定程度上强化民办学校的教育教学能力，使其承担起解决进城务工人员子女教育问题的重任。政府教育部门要加大干预力度，促使公立学校的教师对民办学校进行支教活动，并制定鼓励措施(如评选职称等方面)，这样就可以弥补民办学校教学方式方法的不足，有助于民办学校教学水平的提高，互利互助。同时，规范进城务工人员子女学校，提升这类学校各类教学设施，提高他们的办学水平。在完善民办学校的问题上，课程设置是不可忽视的，民办学校必须在自己能力范围内设置国家规定的教学大纲和课程，对学生负责。[10]
要改变上述现状，必须加强关于土地和建设优惠政策的落实，对民办学校新建、扩建用地，包括社会力量参与建设的学校后勤设施如公寓、饭堂等用地以及各种配套设施建设等，给予优惠政策，使民办学校用地和建设中应该享受的各种优惠政策落到实处。通过政府政策对教学资源进行有效合理分配，对学校收取额外费用要有严格的规定和解决的措施。对户籍制度采取更加灵活做法，能够在一定程度上为进城务工人员子女学生入读公立学校提供一定的渠道。另外，各级政府都应设立民办教育发展专项基金，用于资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人。同时，制定政策，落实企业、个人投资办学的免税优惠。[11]