公共政策执行困境组织结构性因素的分析，本文主要内容关键词为：公共政策论文,结构性论文,困境论文,因素论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1005－460X（2008）02－0042－03
一、公共政策执行的组织选择途径分析
公共政策执行就是把观念中的公共政策付诸于实践的过程，这是一项包含诸多因素和变量的复杂过程，其中的任何一点出现问题，都可能导致政策执行的结果与政策的初衷大相径庭。一般来说，公共政策制定出台后可以通过以下三种路径付诸实施。
1.交给一个新成立的官僚制组织实施。这一途径是公共政策执行过程中的基本途径，即某一组织部门因执行公共政策而生。它的好处在于，当新的公共政策导致新部门的产生后，这一部门的主要资源和精力只用来推行新的公共政策，并且把公共政策的目标作为组织自身的目标去奋斗。这样的实施途径，可以极大地增加公共政策执行的效率和效果。但是，这种成立新的组织部门实施某一公共政策的方式，所导致的后果必然是官僚组织机构的扩张。不难想象，中央政府每一阶段都会出台数量相当庞大的新公共政策，假设每一个新公共政策都伴随着一个新行政组织的出现，那么政府官僚制组织机构的规模必将无限扩大；此外，当新公共政策经执行而达成政策目标后，与其相对应的官僚制组织机构的使命也就随之结束了，它的继续存在就会成为庞大官僚制组织的沉重负担。
2.授权给既有的官僚制组织来实施。在实施公共政策的运作过程中，公共政策的制定者更倾向于把新公共政策的执行权力赋予某个已经存在的官僚制组织部门，因为这一途径可以在很大程度上避免第一种途径给整个官僚制组织机构带来的机构臃肿问题。尤其在中国既有的行政体制下，下级政府机关是上级政策制定机关的执行机构，它承担的主要责任就是执行，它们扮演的主要是执行者的角色。这一公共政策执行途径可以通过上下级的权威关系，确保新公共政策的执行。但这一途径最大的隐患在于，既有的行政机构和部门原本就已经承担了大量的政策执行任务，新的公共政策在这种组织中很可能得不到足够的重视，或者是得到一段时间的重视后又被忽视了。尤其是在财政紧张时期，新的公共政策还会与原有的、“成熟的”公共政策展开资源争夺战，在博弈过程中，新的公共政策执行就可能会陷入困境之中，从而导致政策目标得不到全面的实现。
3.将公共政策执行任务分派给多个行政组织实施。这种途径是把新公共政策的执行权力分派给不同的行政组织部门，并要求它们将新的公共政策融入各自当前的工作之中。这样既可以减轻新公共政策给单个行政组织机构带来的沉重负担，又可以避免因执行新公共政策成立新组织而带来的机构膨胀问题。将新公共政策的执行责任分成若干部分交由所有相关行政组织部门进行负责的第三种模式看似是一种不错的选择，但由于执行新公共政策部门责任的分散性，极有可能导致责任的互相推诿，信息的不通畅、执行工作的难以协调以及执行责任无法追究等一系列公共政策执行困境。
上述三种政策执行途径通常是交替被选择或综合被运用的，在这些途径的运用过程中伴随发生的公共政策执行困境的内在机理是什么呢？笔者认为官僚制组织结构本身固有的一些因素在其中起着重要的影响。
二、官僚制组织的内在特性与公共政策执行困境
官僚制是一个含义纷繁的概念，在使用上具有不同层面的意义。F·M·马克就把官僚制概念的用法分为以下四种类型：一是指在具有特定组织结构的组织层面使用的官僚制；二是指组织的特定病理现象，即以批判官僚制的行为方式而使用的官僚制；三是指近代以来具有国家特征的政府行政组织的意义上使用的官僚制（行政官僚制）；四是指近代以来应该受到揭露的国家统治状态，即作为官僚制统治或者说官僚政治而受到责难的政治统治形态层面上使用的官僚制。[1] 本文所使用的官僚制组织，与马克归纳的官僚制的第三个层面的意义基本相似。即官僚制是指，拥有以独任制的长官（或部门）为顶点的金字塔形的科层结构，其行为要受客观的规范和上下级指挥命令关系等诸多非人格因素制约。这里所强调的不仅是官僚制组织内部上级对下级的支配和官僚组织对顾客的支配，还强调官僚制组织对政治的支配。
公共政策执行是公共政策的执行部门通过将公共政策运用于社会的各个领域，平衡各方面的利益从而达到调整和优化整个社会的利益机构的过程。因此，公共政策执行困境与官僚制组织内在性质的基本倾向有直接的关系。
1.官僚制组织追求稳固化倾向带来的政策执行困境。官僚体制是一般机关组织逐渐庞大后产生的必然现象，官僚化是最常见的组织形态。在确保一致性、持续性、预见性、稳定性、谨慎性、重复性工作的高效性、平等性、理性以及专业性等方面，官僚制是最好的组织形式。[2] 就像威尔逊从组织理论的视角指出的那样：“官僚机构寻求的是稳定性，所有组织都追求源于规范的运作程序的稳定性。当结果未知或模糊的时候官僚机构就不会有动力去改变那些规范的运作程序，以更好地实现他们的目标。只有外部的强加压力才能推动官僚机构去修改规范的运作程序，以适应外部环境的需要。规范的运作程序反映了官僚机构内部明确的均衡关系，这种均衡调和着组织中工作责任、职业准则、官僚意识形态、职业团体的期望，以及（如果存在的话）领导对该组织的要求”。[3]
官僚制组织的这一内在性质在很大程度上决定了组织中各层级成员的行为方式和工作选择。执行是官僚的一项重要工作。多数职业官僚都是在执行一些现存的政策项目，而不是集中精力于新的议程项目。对于大多数的政策，他们倾向于不作为、不执行而只是做形式文章，以期在责任追究之时能够推卸责任，逃脱惩罚。这主要是因为，官僚制组织对于个人的职权和责任有明确的界定。这种明确的职权和责任的界定体现在官僚制的组织原则上，即权限和规章两个方面，官僚在权限范围内严格按照规章办事，不属于自己权限范围内的事不插手，不是规章明确的事不经办。因此，在官僚执行某一公共政策的时候，更愿意保持原有组织的稳定和习惯，在保证组织原有运行状态的前提下才会选择有创新的执行公共政策，如果新的公共政策与组织习惯的运行规则有冲突，执行者会惯性的选择削弱新政策中这些因素，以迎合官僚制组织的喜好。公共政策执行困境随着这些选择堆积而逐渐形成，并日趋凸现。
2.官僚制组织目标多样化引发的政策执行困境。官僚制组织中的公共政策很少是追求明确而得到确认的单目标的。正如R·李普利和G·富兰克林提出的官僚组织体制下公共政策执行的一般性特征中所指出的那样，任何公共政策都不能满足多种参与者的期望。因为，对公共政策的期望因参与者的不同而不同、模糊和可变。政治体制本身的复杂性和政策执行者所具有的不同价值、利益和信念，造成了多种相互冲突的目标在执行过程中陷入混乱状态。
政治官僚与经济人一样是有限理性的自私的人，他们不会因为是公共官员而变得更高尚，也不会因为是公共官员而变得更腐败。官僚集团自身的利益诉求对公共政策的有效执行有着极大的影响。官僚集团倾向于执行那些与他们的利益一致的公共政策，而回避那些与他们的利益相抵触的公共政策。对于那些与他们利益相悖的公共政策，官僚集团通常通过选择性地理解指令，忽略一些他们所接收到的指令，特别是那些与他们自己的立场不一致的指令，或者消极抵制这些政策，拒不作为，以挫败那些与他们利益相左的公共政策。如同政治角色通常不能（或不愿意）界定目标一样，人们也不很清楚地界定自己的目标。就像林德布洛姆所论证的那样，人民的行动缺乏明确界定的目标，而一个人在不太清楚自己所试图实现的目标的情况下常常很容易采取行动。[4] 当政策执行者稍微了解了自己的利益偏好时，他们就会发生冲突。目标的多样性导致若干思想的一种松散的集会，使得执行者在执行过程中很难朝一个方向努力，执行困境在不同动力的交错中逐渐发生。
这种混乱状态的直接后果就是政出多门，使得政府机构之间执行行为互相冲突、难以协调。不仅导致人力、物力、财力和资源的极大浪费，而且使得公共政策原有目标迷失，公共政策的执行者和参与者更多关心的是眼前和局部利益，进而忽视公共政策最终目标的实现。公共政策执行困境正是在这一系列公共政策目标迷失的过程中滋生成长的。
3.官僚制组织结构多层级性造成的公共政策执行困境。在庞大的官僚制组织中，一项公共政策的执行过程一般要有多个主体的参与。中央政府、地方政府、政府以外的民间团体和利益集团都可能会参加到政策的执行过程中来，执行公共政策的过程也会产生不同的分权方式。政策执行过程的参与者越多，政策执行过程就越复杂。这些参与者有自己的价值观、利益观以及执行公共政策所需要的资源。因而，就会产生各种参与者之间的信息不流通、缺乏相互理解等问题。当一次选择的机会在官僚制组织中出现的时候，各种参与者都会卷入，各种各样的问题都会被引入到公共政策执行的选择之中，各种各样的执行办法都可以被考虑。一个选择机会就成为“各种问题和解决办法在其产生时都被参与者填入其中的一个垃圾桶。垃圾在这单个桶中的混合程度取决于垃圾桶的混合程度，取决于贴在备选垃圾桶上的标签，取决于目前正在生产的是什么垃圾，以及取决于垃圾从所在地收集和搬出的速度”。[5] 于是其结果就是问题、解决办法、参与者和参与者的资源这些垃圾在官僚制组织这一垃圾桶中的混合程度和垃圾处理方式的函数。谁应被邀请参加或出席会议？哪些解决办法将准备发布？哪些问题为人们所关注？大量的信息和问题使得上下级之间、基层与中央之间蒙上了层层迷雾，缺乏沟通。当某些解决办法被提出，一些参与者可能会认为它与该问题并不相干并因而抛弃它。或者更有可能发生的情况是，这些参与者已经确定了行动步骤，并且寻找了一个该行动步骤就是其解决办法的问题，而放弃看似不适合的方式。
政府的公共政策执行正是在中央政府、地方政府之间的这种博弈关系中完成的。为了有效执行，需要政府组织之间的密切关系。但是，在公共政策执行过程中政府组织间的关系不是中央政府就可以完全控制的，中央政府尽管对下级政府有绝对的领导权，但在控制各级政府政策执行方面有相当的局限性。因而，公共政策执行往往是在协商和妥协的过程中进行的，这种不是依靠既有程序进行的执行行为，不可避免会导致阻滞政策执行的因素发生。此外，作为一个庞大的官僚制组织，即使具备了为成功的公共政策执行所需的一切条件，但有时由于执行机关或执行者不可控制的外在因素也有可能导致公共政策的执行困境。伴随着这些问题的发生，公共政策执行困境就会慢慢滋生，不断增加，当官僚制组织意识到这一问题时，它已经变得相当的庞大，有些可以得到改善或解决。而有些困境会变成公共政策执行过程中的一种惯性，很难彻底剔除。
三、我国现阶段公共政策执行组织结构困境的应对策略
在我国现行的政治体制下，结合我国公共政策执行的具体状况，笔者认为可以通过下面几个方面的改革来缓解和抑制公共政策执行困境的产生。
1.深化政治体制改革，减少政府负担。（1）进一步缩小政府的管辖范围，管好政府应该管理的事务。政府应该把那些社会能够管理得好的事交给社会来管理，而专心于社会难以处理的事务。这样政府就可以摆脱很多不必要的负担，无需制定过多的不必要的政策，从而可以改善政策执行的效率和效果；（2）进一步加强民主制度建设，平衡中央和地方，上级与下级之间的权责关系。在我国现阶段的制度建设中，应该强调下级机关的主动性和灵活性，允许下级机关根据当地实情灵活变通地执行上级的政策；（3）完善政府的监督反馈机制，贯彻落实政策执行。针对我国现阶段政策执行中存在的虎头蛇尾、有始无终的情况，应加强对于政策执行的监督与反馈力度，对于一些执行不力的官员应给予惩处，对于执行有方的官员应给予嘉奖，并且积极主动地收集人民群众对于该项政策的反馈意见，根据这些意见来评估该项政策执行的情况。
2.改革传统官场文化，平衡多方利益。（1）改革传统官场文化，改变官员选拔方式。由于传统官场文化和现在的官员选拔方式的影响，我国现阶段大部分官员具有唯上不唯下，无过就是功的畸形心态，所以，要改变这一现状，就必须改变传统的官场文化和现有的官员选拔方式；（2）加强政策执行者的执行意向。针对许多执行者不愿费力执行公共政策的情况，应强化执行者对于公共政策的认同感和责任感，排除那些不愿执行公共政策的人员，雇用认同和支持相关政策的人员为执行人员，也可以充分运用加薪、升迁、给予福利等激励诱因以及惩罚、制裁等措施推动执行者积极自愿地执行公共政策；（3）建立利益相关者回避制度。对于许多与某些执行人员利益相关的公共政策，应当避免让这些利益相关的执行人员来执行这些公共政策，而由一些中立的执行人员来执行有关的公共政策，避免某些执行人员出于自身的利益而损害公共利益，从而产生贪污、腐败等现象。
3.增强政策执行科学性，提高执行人员的素质。（1）充足的资源是成功的政策执行的必要条件。充足的资源包括必要的执行技术、执行人才和执行工具。因此，既需要雇用充足的专业人员，也需要雇用具有管理与行政技巧的人员，同时保证执行人员熟悉相关的政策内容、执行方法、政府组织或个人的相关信息及其他相关的事项，使他们拥有足够的政策执行经费、设备、物料、器具和执行公共政策所需要的足够的权威（权力）；（2）对我国基本国情做细致的调查统计，保证政策制定和执行的科学性，同时保证上下级之间的交流透明化。针对我国现阶段许多政策的制定与执行无的放矢的局面，应该对我国的基本国情有一个细致周密的调查研究，使政策的制定和执行有一个科学的基础。针对我国上下级之间交流的不畅，一方面应该保证政策执行命令的清晰性，另一方面应该允许下级机关对政策执行做一定程度上的灵活的理解。
收稿日期：2007－11－19