（深圳市龙华新区卫生监督所，广东 深圳，518109）
通讯作者：陈丹玲（1990~），女，汉族，广东，本科学历，医学学士学位
作者单位：深圳市龙华新区卫生监督所，广东深圳，518109
【摘要】本文记录了一例非医师行医的行政处罚案件，通过回顾送达过程，探讨分析行政执法文书的送达程序及送达方式，并提出优化送达方式的几点建议。
【关键词】送达程序 非医师行医 行政处罚
中图分类号: R-051 文献标识码:A
1 案情简介
2014年3月，深圳市某区卫生监督所接到市民信访投诉案件称辖区内X办事处X村8巷4号一楼有人给人打针输液。接报后卫生监督所立即派执法人员前往调查，在该场所发现有注射用药品、器械1袋（含注射用头孢拉定8盒、利巴韦林注射液2盒，压舌板6支），该场所卷闸门进门左侧一柜台上有使用过的注射器3支，柜台旁有使用过的医疗废物1袋，卷闸门进门右侧墙上挂有使用过的输液瓶3瓶。场所内有一名现场管理人赵某。
通过进一步询问现场管理人赵某，其表示无法提供《医疗机构执业许可证》，且无《医师资格证书》和《医师执业证书》。本案于2014年3月17日立案，经调查取证，赵某存在非医师行医的违法事实，违反了《中华人民共和国执业医师法》第十四条第二款、第十九条第一款。根据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条的规定，对赵某存在非医师行医的违法事实，于2014年6月17日作出以下行政处罚：1、没收注射用头孢拉定8盒、利巴韦林注射液2盒，压舌板6支； 2、没收违法所得200元；3、罚款35000元。作出的《行政处罚决定书》于2014年9月1日公告送达当事人，当事人在收到《行政处罚决定书》后，既未履行处罚决定，也未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼，并经依法催告仍未履行。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条之规定，监督员于2015年4月13日向辖区人民法院申请强制执行上述行政处罚决定。人民法院于2015年4月14日作出《受理案件通知书》决定立案受理，本案于当日（2015年4月14日）结案。
2 送达程序
本案经合议后于2014年5月21日制作《行政处罚事先告知书》并于2014年5月22日前往该违法行为发生地欲直接送达至当事人赵某。执法人员来到违法行为发生地发现该场所前后大门紧闭，敲门无应答，并未见到当事人赵某。询问附近居民，均表示不知该处场所管理人的下落，执法人员电联赵某，语音提示无人接听。由于直接送达未果，且不适用留置送达，于22日当天即采用邮寄送达方式分别向违法行为发生地及赵某身份证住址所在地依法邮寄《行政处罚事先告知书》。经查询EMS快递信息显示寄往违法行为发生地的快递信息显示23日由本人签收；寄往身份证住址的快递信息显示多次投递均未妥投，邮件发回寄件人处，则该《行政处罚事先告知书》于2014年5月23日送达至当事人赵某。
为保障行政相对人的合法权益，《行政处罚事先告知书》已标明当事人有听证、陈述申辩的权利及时限，截至2014年6月16日，当事人赵某仍未联系执法人员要求听证或申请陈述申辩。执法人员于2014年6月17日作出《行政处罚决定书》，并前往违法发生地直接送达该文书，仍未见赵某下落，遂于当日采取邮寄送达方式送达该文书，经查询EMS快递信息显示寄往违法行为发生地的快递信息显示无人签收，多次投递未果，于2014年6月20日返回寄件人处；寄往身份证住址的快递信息显示多次投递均未妥投，于2014年6月20日由赵云汉签收，邮件已注明必须当事人本人签收，但签收人非赵某本人，无法证明已经送达至其本人，则该《行政处罚决定书》邮寄送达无效。
根据《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条规定：“受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，公告送达”，由于现场直接送达和邮寄送达《行政处罚决定书》均未完成送达，则启用公告送达程序，经审批后于2014年6月30日在XX日报公告送达该《行政处罚决定书》，自公告之日起60日后视为送达。
2014年9月1日《行政处罚决定书》公告日期到期，视为已向当事人赵某送达《行政处罚决定书》完成。当事人依法享有3个月的诉讼期限，但赵某在该诉讼期限内既未申请行政复议或行政诉讼，也未在规定的期限内履行行政处罚决定书中规定的义务。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆根据《中华人民共和国行政强
制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”及第四十六条第三款规定：“没有行政强制执行权的行政机关应当申请人民法院强制执行”，执法人员于2014年11月28日制作催告书，并依照程序依次进行了直接送达、邮寄送达、公告送达，在申请法院强制执行前执行催告义务。《催告书》于2015年3月28日视为送达完成。
3讨论
行政文书直接送达时因当事人有意躲避处罚使得“送达难”现象较为普遍，特别是在非医师行医案例中更为常见。本案中，监督员在送达《行政处罚事先告知书》、《行政处罚决定书》、《催告书》阶段因当事人有意躲避处罚而未能直接送达文书，多次进行邮寄送达、公告送达，其中每次公告送达时间长达60日。
3.1 办案周期长、执行效率低
本案从2014年3月17日起立案，到2014年6月17日作出《行政处罚决定书》，再于2014年5月22日开始漫长的送达程序，经历三次邮寄送达，两次公告，《催告书》于2015年3月28日视为送达，送达后当事人仍未按照规定缴交罚款，监督员于2015年4月13日向司法机关（人民法院）申请强制执行，人民法院于2015年4月14日作出《受理案件通知书》决定立案受理，本案于2015年4月14日结案。案件从立案到结案历时近13个月之久。
3.2 行政执法成本高
公告送达最常见的方式是通过刊登在受众范围较广的报纸达到送达目的，但版面费也是一项不可忽视的财政负担。假设每宗处罚都需依赖公告送达完成，至少需要刊登三次，分别为公告送达《行政处罚事先告知书》、《行政处罚决定书》、《催告书》，加上期间邮寄送达两个地点的邮寄费用，不仅增加了行政成本，而且在一定程度上消耗了大量的人力物力。
3.3 执法文书能否有效送达?
目前行政文书送达方式是参考民事诉讼的送达方式，在实际操作中难免出现不相适应的地方。在当事人有意躲避处罚的情况下，送达行政处罚文书需在直接送达、邮寄送达等方式送达未果的情况下才能进行公告送达，且公告时限长，一份文书即使已进行公告送达，也并不代表送达至当事人。送达的目的是使当事人见到文书内容、了解拒不履行的法律后果，而一系列繁复的送达程序仅仅是执法人员依照法定程序完成送达，体现的是“程序性送达”，而非实体送达，实际是否达到送达目的并未见得。现行的公告送达普遍是通过报纸刊登公告，但报纸在信息传播媒介飞速发展的今天，其受众面较小，当事人看见公告内容的可能性不大，通过报纸公告送达有一定的局限性，而且送达效果甚微。如果当事人没有留意刊登该公告内容的报纸，不仅达不到送达的目的，也对有限的执法资源造成不必要的浪费。
4 建议
鉴于传统的送达方式在实际工作中存在效率低、成本高、效果差的不足之处，行政执法文书送达的方式可以考虑改变传统的做法，尝试其他简便易行的送达方法，以下是笔者的几点建议：
4.1事先释明当事人
在直接送达阶段甚至在调查取证阶段，事先告知当事人关于后续的处罚流程、当事人的权利义务及不履行义务的法律后果，并做好法律释明，从源头上尽可能避免当事人躲避处罚和拒收行政处罚文书的情况。
4.2留置送达的变通操作
直接送达时遇到当事人在场却拒不签收文书时考虑留置送达，而留置送达可能会受限于无第三方见证的情况，这时可通过拍照或录像的形式记录整个送达过程，再通过打印照片或刻录光盘的形式放入卷宗保存。另外，如果当事人不在场，也可考虑在违法行为发生地或者当事人住处的醒目易见处张贴文书，通过对当事人的家人或邻居制作询问笔录以及拍照、录像等方式见证送达过程，即可省去后续邮寄送达及公告送达的繁复程序，缩短送达时间。
4.3拓宽公告送达渠道
《中华人民共和国民事诉讼法》司法解释第88条规定：“公告送达，可以在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告；对公告送达方式有特殊要求的，应按要求的方式进行公告。公告期满，即视为送达。”因此，在行政法律规范未明确规定的前提下，依照行政法参照民事法的习惯，公告送达除了惯常的登报公告方式，还可在受送达人原住所处或违法行为发生地张贴公告，或者在卫生行政部门及执法部门的官网设置“公告送达专栏”进行网站公告，通过打印网站截图照片存入卷宗。
4.4创新送达方式
在大力提倡政务工作信息化的今天，不妨尝试送达工作信息化的新型送达方式，利用电话、短信、QQ、微博、微信、电子邮件、传真等简便方式，高效率低成本地完成送达程序，并通过保存、打印各种通讯记录作为送达证据存入卷宗。目前深圳市南山区已有开展短信送达方式[1]，但只是作为辅助形式。诚然，新型送达方式虽高效快捷，但还需要通过立法来赋予其合法性，也需在实践中细化流程操作，完善送达流程管理，使之更行之有效。
参考文献：
[1]谭泳梓.深圳市南山区改良卫生执法文书送达方式的实践与探讨[J].管理观察,2012(28)：192-193.
论文作者:陈丹玲 ，李培思
论文发表刊物:《世界复合医学》（下）2015年第1卷总第6期
论文发表时间:2015/8/13
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