社会福利问题与中国社会福利改革*，本文主要内容关键词为：社会福利论文,中国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 本文提出认识社会福利应该从四个层面上理解，社会福利不仅是一项社会政策，又是一门独立的人文学科，同时还表现为民众对社会福利的一种需求和追求的理念。本文还认为，中国社会福利改革的重点是健全社会团体和公民参与社会福利运作的机制，使单一的官办型福利体制向官办、官民协办、民办多元体制转换。在市场经济的冲击下，对社会福利的改革并不宜提倡产业化和市场化，而应该坚持它的福利性和服务性。如果社会福利发展过多的受市场经济规律的左右，就会使它缺乏连续性和安定性，使民众丧失对社会福利的信誉感。社会福利的专业化和职业化是改革能否取得成功的关键，对社会福利专业技术人材的培养以及设置专业技术职称是迫在眉睫的任务。
社会福利问题已经成为我国转型时期人们普遍关注的热点，但是，在社会福利的研究中，对存在的问题缺乏总体的概括和分析，在解决的措施方面更显得薄弱。本文试图在这一问题上进行初步的探索。
一、对社会福利的认识
在我国，福利一词几乎已经成了民众的一个口头禅，人们常常会议论这里的福利好，那里的福利差等等，它不仅是人们选择职业时的主要标准，甚至还会影响到配偶的选择。所以，它与老百姓的切身利益密切相关。
但是，人们这种对社会福利的理解并不是完整意义上的认识，它只是反映了社会福利的一个侧面，或者说反映了人们对社会福利的一种需求。对社会福利进行认识的时候需要对其进行综合的理解，这样才能使民众正确地理解社会福利的权利和义务，使具体操作人员在执行政策时有的放矢。
对社会福利应该从以下几个层面上进行理解。
第一，社会福利可以表现为公民对社会福利的需求。这就是我们通常在日常生活中理解的福利住房、医疗、入托、福利津贴等等。因为只有有了人们对社会福利的需求，才会产生社会福利的各项服务和社会福利的政策。它是社会福利发展和制定社会福利政策的重要前提。如果对这些需求进行类别概括的话，它可以分为老人福利需求、社区服务需求、儿童福利需求、残疾人福利需求、住宅福利需求、生活津贴、医疗保障等。
第二，社会福利又是一项社会政策，是国家和社会通过立法和各项方针政策，为提高公民的物质和精神生活而提供各种福利补贴和福利服务，以维护公民的生存权和发展权。从社会政策的意义上讲，它包括社会福利立法、政策决策和实施过程、执行政策的行政官员和行政机构、接受政策的社会基础等。
第三，社会福利又可以被认为是一种理想和追求。福利一词的使用在我国由来已久，大约始于秦汉时期，根据古文的词意，它是幸福和利益的结合体。英语的福利是welfare，表示幸福美满。 日语的福祉也被理解为幸福之意。我国古代的大同思想，近代孙中山的民生主义，社会主义国家坚持人人平等的原则，都是这一理想和追求的体现。由此看来，无论是中国还是其他国家，都把它作为获得幸福的机会、或者是追求理想生活的目标。如果从现代意义上对它进行解释的话，可以认为福利是以人作为主体去追求幸福生活权力的基础、机会、条件以及在日常生活中所作的各种必要的努力。
第四，社会福利是一门科学，具有历史的发展过程和严谨的学科体系。从它的历史发展过程看，它经历了慈善事业——社会事业——社会福利的发展历程，是与社会保障并行不悖的社会发展进程中的两种稳定机制，也是两门相对独立的学科。社会福利学以解决生活上的困难为主要研究对象，社会保障则以解决经济上的困难为主要目的。社会福利学的研究方法是从微观到宏观，社会保障学则是从宏观到微观，两者相互包容又相互区别。从学科体系上划分，它又可以分为基础理论体系和操作领域体系，基础理论包括思想、法规、政策、财政与行政等，操作领域包括老人福利、社区福利、儿童福利、残疾人福利等。
从以上的分析我们可以看到，社会福利不仅仅是人们追求的福利需求和理想的理念，同时又是社会良性运行的社会政策，还是一门独立的人文科学。社会福利包含每个公民追求幸福生活而必需的生存权、发展权，包括每个公民为了这一追求所作的努力和承担的义务，同时还包括国家和政府应该承担的责任。我们对社会福利进行认识的时候，要注重从这四个侧面进行理解，如果在这个问题上认识模糊，则很难把握问题的实质，找到适当的解决方法。
二、社会福利运行机制由一元走向多元
我国目前在社会福利发展中遇到的一个最大的难题是，如何将国家包揽型的一元社会福利机制向多元机制转换。长期以来，我国在计划经济的体制下，实行的是政府包揽社会福利，单位承办社会福利的模式，这是一种非社会化、非系统化的运行方式，它带来了社会福利规模狭小，个人参与意识薄弱，发展不平衡等弊端。尤其是在市场经济的冲击下，使原来就处于低水平的社会福利受到损害，带来了社会的不安定因素。解决的办法只有一条，就是改革现行的官办型福利体制，走多元机制发展的道路。改革的重点是国家应该把经营管理的权限下放给地方、企业和社会团体，但并不是转嫁国家应该承担的主要经济责任。其次，使社会福利团体的福利活动逐步走向法人化，对他们的经营活动不要过多地进行直接的行政干预，而是通过强化对他们的指导和评估来加强监督。企业单位办福利是我国现行的模式，也是予以改革的重点，改革应该在尊重其旧有经营项目、管理方式，充分利用原有的社会福利设施的基础上，通过行政体制改革和国家财政的调控使单位办福利向社会办福利的机制转换。
当前，发达国家的社会福利仍处在一个改革的高潮时期，他们改革政策的总体趋向就是将官僚制的社会福利体制朝着地方化、民间化、私人化的方向转换，达到一种国家、地方政府、民间团体、居民多元参与，多元机制的局面。其中，日本在社会福利改革中，注重发展多元的参与机制，给他们处于困境的社会福利发展提供了一个转换的契机，开拓了新的局面。这些成功的经验对我国有一定的借鉴意义。
本世纪60年代，日本福利制度确立时期，基本上是一种由国家包揽的官办型福利机制。在福利制度确立初期，运用国家集权的强制力推行福利政策，无疑是非常必要的，随着国家福利行政的完善以及福利需求的增加，这种官办型的体制显露出了诸多的弊端，例如国家福利财政剧增，民众的社会保险负担不均衡，福利服务项目不能适应社会发展，福利服务质量低下等问题。从70年代中期开始，日本政府开始逐步将国家福利行政向地方政府分权、让权，80年代又把发展民间福利和志愿者活动列入重要议事日程。逐步形成一个国家、地方政府、民间福利团体、市民参与多方位多元体的社会福利体系网络。而其中国家始终担负社会福利的主要责任这一点是非常明确的。社会福利的主要财政支出由国家承担，同时国家还负责社会福利的整体规划，并负责它的实施与监督。地方政府是国家福利财政的重要补充，但是地方政府具有一定的自治权力，它可以根据地方的财力和福利需求，自行制定福利计划和开展自主的福利活动。
民间社会福利团体是社会福利运作的主要力量，日本80%左右的福利设施由民间社会福利法人经营，国家和地方政府通过委托和招标的形式，让民间社会福利法人具体经营和管理各种社会福利设施。 但是， 75%以上的福利财政支出由国家和地方政府承担。而由国家直接经营的福利设施仅仅占20%左右，但国家和政府直接经营的设施一般具有规模大、设备条件先进等特点，对社会福利的发展有着导向作用。
另外，近些年，日本非常注意发展居民参与社会福利的机制，居民既是社会福利的受惠对象，又是社会福利的参加者，社会福利需要全体社会成员的共同参与才能实现的认识已经得到了日本民众的认同，社会志愿者队伍已经成为社会福利发展中一支重要的力量。
尽管我们国家不可能照搬这样的经验，但是他们的思路是可以供我们借鉴的。目前，在我国发展社会福利的财力还不充分的情况下，国家不可能拿出更多的资金投入社会福利的发展，因此，在国家和政府发展民众一般社会福利的同时，充分利用民间的力量和调动全体社会成员的积极参与，使社会福利的发展具有服务的多层次性和经营体制的多元性，这应该是转型时期社会福利改革的方向之一。
三、社会福利的产业化和市场化
近年来，随着市场经济对社会经济发展的冲击，我国社会福利尤其是在社区福利的发展中，也开始出现市场化、产业化的倾向。当然，在商品化经济社会里，社会福利的发展也必然会面临这一课题，把它作为社会福利发展过程中的一种补充形式是必要的，但问题的关键是如何把握这种市场化福利在社会福利发展中的规模和方向。
80年代以后，在发达国家社会福利的发展中，都开始注意将市场化福利作为国家社会福利的一种补充手段，有限度地、慎重地发展。这是因为，这些国家随着工业化社会成熟，养老保险及其他保险制度的逐渐完善，使社会成员的经济力量增强，出现了追求更高层次福利服务的需求，同时由于经济收入的差别，人们在对社会福利服务的利用上也开始拉开了档次，对社会福利的需求呈现出多样化。其次，由于纯福利型社会福利服务是以低生活水准的人为主要对象，提供一般的服务项目，以体现它的公平化和大众化，由于它的服务项目单一、体制僵硬，使人们在利用这种纯福利服务的同时，也受到许多限制。所以，为了解决上述在社会福利发展中出现的两个矛盾，他们开始寻找通过市场化福利服务的途径，来满足来自不同社会层次的福利需求。但是，他们发展市场化福利的目的始终是明确的，这就是为了满足拥有资产者，或者是需要提供特殊福利服务的社会成员的福利需求，达到社会福利服务的多样化。
以下，我们还可以通过日本对市场化福利政策的分析进一步阐述这一问题。请参看图示。
日本社会福利需求与供给关系图
（《社会保障研究》1995年4月号450页 日本社会保障研究所）
这是把社会成员的社会福利需求划分为基本需求、附加需求与特殊需求三大部分。基本需求部分是国家和政府主办的满足国民最低限度的物质、文化生活的需要，并且作为一项公民权利使任何一个国民都可以自由利用，这种普遍性的福利服务基本上是以免费形式提供，财政支出由国家负担。附加需求是对基本需求的一种补充，它并不是面向每一个国民，而是面对一部分不满足基本需求，需要特殊服务的社会成员，例如瘫痪、痴呆老人的特别护理和保健等。为了体现社会福利的公平原则，在利用这种附加服务的同时，要支付必须的成本费用。特殊需求是面对追求更高层次福利需求的社会成员，利用这种高档次的福利服务，基本是以自费和现金支付的形式进行等价交换。拥有经济实力者，他们可以通过自己承担费用的方式获取自己满意的福利服务。它以高收费、高质量、多面目为特征，弥补了纯福利性服务的不足。
向社会成员提供社会福利基本需求，是国家和地方政府的基本职责，责无旁贷，法律对此作了明确规定。社会福利附加需求的经营和具体操作是接受地方政府委托和资金资助的民间社会福利团体，例如社会志愿者团体、消费者生活协同互助团体等，他们坚持福利性的原则，不以追求利润为目的，而是为了满足社会成员的多种需求，通过合理的收费，向民众提供多样化、质量好的福利服务，它是官办福利有力的补充形式。特殊需求的服务项目和服务质量则根据市场经济的规律进行调节，实行产业化管理的方法，但它的发展又必须接受国家的行政指导。这种三台阶式的结构是与日本当前民众对社会福利的需求相适应的，通过这种多层次、多元的机制，为民众提供了多样选择的机会，在一定程度上满足了不同阶层的社会福利的需求。
这种为满足特殊需求提供的福利项目被日本称为福利产业。福利产业的经营内容可以划分为六大类。
住宅事业——收费型老人公寓、老人集体住宅、昼夜看护服务旅馆、三世同堂住宅、老人住宅的改建和整修等。
金融事业——终身保险、看护保险、特殊医疗保险、年金资产代管等。
家务服务——洗衣、做饭、买菜等家务服务、保健护理、登门洗澡服务等。
福利机械用品——贩卖世界各国最先进的疗养床、轮椅、拐杖、多功能便池福利器械等。
文化生活服务——组织老人旅行、老人文化大学、各种体育健身活动。
其他有关事业——福利型生活用品的开发、贩卖。
在这六项事业中收费型老人公寓发展得最为迅速，这是因为政府为经营这种集医疗、看护功能为一体的福利设施提供低息或免息贷款，同时在税收上给予一定的优待措施。由于这种住宅经营属于一种营利性事业，利用者通过购买才能获得使用权，为了保证老人们的利益不受损害，保护这种经营的安定性和永久性，政府采取了许多指导和监督措施。
例如，1987年在日本厚生省的指导下，成立了社团法人收费老人公寓协会。协会的职能一方面协调各方面的关系，一方面对经营过程进行监督，同时接受入居者的咨询和申诉，培养职员的职业道德和业务技术。1988年5月又推出了《遵守法令禁止欺骗行为伦理纲领》， 制定了对在福利产业经营中的欺骗和诈骗行为进行处罚和监督的条例。1990年又在修改后的《老人福利法》中规定，经营此种老人公寓需要事前向地方政府申请，由政府对经营条件和经营计划进行详细调查之后，确认有经营条件才发给许可证书。同时，在厚生省的敦促下，自1991开始，老人公寓协会每年对经营者的经营状况、服务质量进行一次检查和验证，符合标准发给合格标志，不符合标准不给合格的标志。检查认定有效期是3年，如果不合格者长年无改正之意，采取制裁措施。 地方政府还在福利行政机构中开设咨询窗口，帮助利用福利产业的社会成员进行选择。
从日本对产业化、市场化社会福利的政策和开发中，我们可以看到以下几种倾向：（1 ）这种营利型福利事业始终被限定在小范围内和比较集中的项目上发展。（2）政府在采取鼓励政策的同时， 依法对其经营进行指导和监督。（3 ）对利用这种营利型福利的社会成员进行事前的咨询和指导。（4）坚持作为一种补充形式予以发展。
发达国家包括日本发展市场化社会福利的动机和经验，对我们不无启示。我国在目前的状况下开展这种市场化福利经营的时候，需要采取非常慎重的态度。其一，这是因为我国的社会福利尚处于低水平的状态中，民众对福利的基本需求还没有得到满足，我们现在面临的任务是改革社会福利的不平衡状况，进行社会福利的基本建设，向民众提供福利型的最基本的福利服务。在此基础上才可以考虑适当地发展市场型的福利。如果在最基本的福利需求没有得到解决的情况下，或者说社会福利的基本建设还不巩固的情况下，在社会福利领域引入商品化机制，就会使社会福利缺乏导向，偏离社会福利的基本原则，使社会福利服务混同于商业化服务。另外，由于它过多的受市场经济规律的左右，常常会有关闭的危险，这样会使社会福利缺乏连续性和安定性，使民众丧失对社会福利的信誉感。其二，由于我国一般民众的消费水准还比较低，一些社区服务中经营的康复中心、保健中心以及健身房等福利设施，由于收费或收费昂贵等原因，造成利用者寥寥无几，有的不得不关闭或改为它用。这也反映出市场化福利服务在我国发展的时机还不成熟。当然，在某种限度内，在个别的福利服务项目上，实行营利性福利经营，以此解决少数社会成员的特殊需求，同时缓解福利资金的不足是必要的，但范围绝不可扩大，不可作为一种发展方向。其三，鉴于目前我国政府不可能拿出更多的资金来投入社会福利建设的发展，全面推行无偿福利服务。在坚持福利性原则的基础上，通过合理的收费提供低偿的、多样的福利服务，满足民众的基本需求，这是一种可行的方法。比如，我国老人福利院的代养事业，在坚持福利性的原则下，在民众经济能力可以承受的范围内，适当收费。其四，市场化福利服务的经营，应该交给社会团体来操作，国家通过优惠政策鼓励他们朝着福利性、服务性方向发展。同时也要通过法规和政策予以指导和严格的监督，防止出现单纯追求利润，独占市场的倾向。
四、社会福利的专业化管理
如前所述，社会福利是一种事业，是一门学问，所以，它必然会形成为一种职业、一门专业。在发达国家，只有经过严格的专业训练的人才能够从事这项工作，社会福利的行政官员必须通过专业知识考核才能晋升。社会福利专业化管理在发达国家已经制度化。在这个问题上我们仍然以日本为例，作为参考。
据近日日本厚生省对日本社会福利人材现状的调查表明， 截止到1995年，日本直接或间接从事社会福利的工作人员已经达到了88万人之多。其中， 社会福利行政管理机构人员的专业水平呈逐渐上升趋势，70%以上的人员具有社会福利的专业技术职称，并接受过正规的专业训练。
日本的社会福利专业化管理水平与西欧各国相比，仍处于相对落后状态。但是，自80年代中期开始，日本政府对此问题引起重视，采取紧急措施，责成有关部门成立专门委员会，制定法律和研究实施方案，并于1987年5月颁布实施了《社会福利士及看护福利士法》， 依法确立新的社会福利专业技术职称制度。社会福利士是行政管理系统技术职称，看护士是操作系统技术职称，自1987年开始，每年在全国进行一次资格考试和资格认定。一般来说，凡是有社会福利工作实践，并具有大学文化水准的人员都可以参加考试。
此外，日本厚生省为加强专业人材的培养，调整和扩建了社会福利专业人材的教育机构，其教育培养体系如图所示：
社会福利专业人员教育机构体系图（1995年统计数字）
（《国民的福利动向》1995年12月号 258页 日本厚生统计协会）
以上是由国家和地方政府直接管理的教育机构，除此之外，尚有公立或私立社会福利专业学校73所，招收学生11446人， 综合大学内设置社会福利专业课程的学校24所，有学生1891人。另外，都道府县也设置有社会福利的教育机构。
关于社会福利士及看护士的培养教育形式大致有三种：（1 ）短期培训学校。培训时间为6个月，在大学系统学习社会福利专业4年以上，在短期大学或大专学习2年，具有2年社会福利工作的实践经验者才有入学资格。（2）社会福利士教育机构。学制为1年，入学资格是学习社会福利专业4年以上或从事社会福利实际工作4年以上。学员经过在这两种学校培训学习之后，参加社会福利士资格的全国统一考试，考试合格者承认社会福利士资格。（3）看护福利士的培养教育机构，学制为1年。它的入学资格是在社会福利专科学校系统学习2年以上或具有3年以上从事社会福利工作的经验。经过1年的学习之后， 通过社会福利看护士资格考试，考试合格承认社会福利看护士资格。
日本政府除对人材培养和挖掘采取种种措施之外，又从确保人材方面作了诸多工作。1992年厚生省设置保健医疗·福利人材开发部，由厚生省事务次官出任部长，负责人材培养发展规划和制定方针政策。同年，该部提出了“保健医疗·福利人才培养执行大纲”，对今后人材培养的措施和环节进行了具体的规定。为了使这些措施能够切实实施，1992年6月，制定了《福利人材确保法》， 从法律上对福利人才培养和人材应该享有的经济和社会地位予以保障。不仅如此，厚生大臣还责成各都道府县社会福利协议会成立福利人材情报中心、市町村成立福利人材中心。前者的工作是对培养福利人材重要性的宣传普及，并通过讲演会、补习班等形成传授基本的业务知识，对现有专业人才的潜力进行开发和充分利用。后者的主要职责是对希望参加福利工作的人员进行登记、工作斡旋以及对他们进行基本的业务素质培养。
虽然日本在解决社会福利专业人材的匮乏和专业化程度低下等问题上着手比较晚，但由于采取的措施比较果断得力，所以，这一问题得到了较好的解决。
我们国家对社会福利人材的培养，特别是对具体操作人员的技术培训问题尚未引起足够的重视。当前我们在对社会福利的认识上存在许多误解，这与我们长期以来没有把它从一般行政中划分出来，没有从专业化、职业化的角度对其认识不无关系。当然，技术人材的培养是一个长期的过程，是需要社会的综合力量来完成的一项社会工程，比如大学专业设置、师资力量培养等等，不可能一蹴而就。但是，这并不意昧着要去等待时机成熟，必须要从现在开始，否则，我们将会日益拉大与其他国家的距离。现在，北京大学、中国青年政治学院、厦门大学等已经开始设置了社会工作专业，培养社会福利的师资和高级官员。另外，中国民政部以及各省民政厅对在职工作人员进行培训，这无疑都是非常积极的措施。但是，还有待于加大力度，尤其是对在职人员的培训不能停留在一般的水准，或者只注重对政策理解能力的培养，还应该增加更多的专业技术知识的教育。另外，从现在开始我们就应该适当地考虑社会福利专业技术职称的设置问题，开辟中国社会福利专业化、社会化管理的路子。
*收稿日期：1996—06—07