循环经济视角下地方政府环境绩效审计的创新模式，本文主要内容关键词为：地方政府论文,循环经济论文,绩效论文,视角论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入21世纪之后，越来越多的地方政府为了提升区域经济的发展绩效，开始将目光投向对资源禀赋的循环利用方面，循环经济对地方经济社会的积极作用越来越明显。目前，循环经济的发展水平已经成为衡量地方政府政绩的一个重要指标。将循环经济与地方政府环境绩效审计联系在一起，两者之间的交集便是“环保”。 一、循环经济与政府绩效审计的相互作用 （一）循环经济为政府环境绩效审计提供新的评价尺度 1.在循环经济中，强调“3R”原则，即减量化、再利用和再循环。其中，减量化指的是只投入较少的原料与能源，以实现既定的生产目的和消费目的，它强调的是在经济活动的源头上完成对资源的节约与对污染的处理；再利用指的是在制造产品或者包装容器方面，能够使之以初始形式重复利用，这就要求制造商要最大限度地延长产品的使用期限，而不是更快速地更新换代；再循环指的是企业生产出来的物品能够对其残值进行发掘，在其使用寿命完成之后，能够以其他功能重新变成能够利用的资源。依据这一思想，地方政府在进行环境审计时，应注重能“原级再循环”和“次级再循环”的运作效率，重视把废物资源转化成其他产品原料的效果。 2.较长一段时间以来，我国部分地方政府对循环经济形成了刻板印象，认为基于循环经济的绩效就是尽量对自然资源进行开发，最大限度地借此创造社会财富，以此获得更高的利润。可是，时至今日，单纯以账本为蓝本降低成本和获取利润的做法已经难以满足政府绩效审计的诉求，也与经济社会的进步和社会公众的要求相违背。在循环经济视角下，应该全面考虑自然生态系统的承载能力，在节约自然资源的前提下实现经济社会的可持续发展，同时要在利用自然资源的过程中，通过科技进步和思维更新，提升资源的利用效率和效果，用最少的投入换取更多的社会财富。在循环经济场域中，对合理需求和有效供给有较高要求，倡导物质消费适度、消费体现层次化，同时要在满足方便性的条件下最大限度地降低消费可能给环境带来的较高负荷，并且因消费而产生的废弃物应该进行资源化处理。此外，在循环经济系统中，人、自然资源与科学技术是最为重要的组成要素，在这一系统中，需要对人和自然的关系进行辩证分析。政府在进行环境绩效审计时，要对资源、资金的利用情况进行审查，将对环境的维护与影响置于关键位置。 （二）政府环境绩效审计能提升循环经济发展水平 1.强化地方政府环境绩效审计有助于循环经济激励机制的全面完善。这是因为，在发展循环经济的过程中，需要落实科学发展观，并以此为现实载体按照新型工业化的发展道路与战略选择，对自然资源和社会资源加以最大限度地利用。可见在这一过程中建立激励约束机制是发展循环经济必不可少的。此外，政府在发展循环经济的过程中扮演着重要角色，当其真正发挥了宏观调控作用之后，能够借助经济、行政和法律等综合手段，对与循环经济相关的税收、信贷、投资等社会行为进行有效引导、激励与约束，让更多各市场主体能够自觉参与到资源的循环利用之中，最大限度地提升全社会对循环经济的关注，增加循环经济的内在动力，最终形成可循环的政策环境与发展机制。 2.借助地方政府环境绩效审计能够促进循环经济的宣传和推广。在发展循环经济的过程中，需要对循环经济的基础知识和发展范式进行推广，让参与者能够树立循环经济的理念，提高社会公众对自然资源的忧患意识，能够从节约资源、保护环境的角度，提升自身素质、规范行为，以较高的责任意识进行合理消费。最终，能够使节约资源和保护环境成为社会公众的自觉行为，构建促进循环经济发展的良好氛围。在这一过程中，地方政府环境绩效审计能够借助其社会影响力与说服力，为审计工作提出更好的建议，这对宣传循环经济观念和传播循环经济知识都大有裨益。 3.加强地方政府环境绩效审计工作，能促进循环经济法制建设，为循环经济的发展提供必要的保障。这是因为，健全与完善循环经济法律法规，对规范与约束地方政府和各类各级企业和居民的行为都是大有帮助的，同时，也能够推进生态产业、生态园区与生态城市的建设，为发展循环经济提供重要保证。此外，在发展循环经济的过程中，需要凭借法律手段与政策途径，按照法律、法规确定的循环经济在社会发展中的位置，重新界定政府、企业和社会公众在发展循环经济过程中的权利与义务，使循环经济的发展更加规范。当然，开展地方政府环境绩效审计，全面解析循环经济发展路径中的机制性障碍，还能够促进循环经济的可持续发展。 二、循环经济视角下地方政府环境绩效审计的内容和特征 （一）地方政府环境绩效审计的内容 1.对环境政策与环境项目予以评估。在我国，审计机关没有对政策制定加以审计的权利。可是，在对法律和规定执行合规性进行的审计工作中，能够反馈出和政府规定存在相关性和合理性的信息。比如，企业污染费的计费范围是否合理，收费标准是否合规等。在此类审计工作中，需要以财经法规和可行性审计标准为依托。从长期看，该审计内容将是地方政府环境绩效审计的重要组成部分。所以，审计标准的确立需要侧重审计的效果和审计标准的制定等。 2.对政府环境项目进行效益审计。近年来，我国环境问题越来越突出，要求政府对改善环境进行投资不断增大和扩大规模。在这一过程中，审计机关需要关注政府环境项目的投入水平和成效，对审查项目落成之后设计目标的实现情况进行分析，看其以多大的成本获取了多大的经济效益、社会效益和环境效益。在审计过程中，主要对象指的是政府负责的保护或者改善环境的项目，同时也涉及政府签署的国际协议等。在对这类对象进行审计时，应该建立起与之相关的审计标准，在财务、效益审计指标方面予以侧重。 3.对政府环境管理系统进行的审计。从国际社会的实践看，环境审计指的是对审计对象的环境管理系统进行连续监督和管理的过程。从这个角度讲，循环经济视角下的环境审计应该涉及以下内容：审计环境管理机构的设置，看其是否合理、工作是否有效；对环境管理制度进行审计，看其是否有效、执行力度是否较高；对环境规划决策进行审计，看其是否具有科学性和前瞻性。此外，还应对环境报告进行审查，以保证其能够以最佳方式进行核算，并向外界披露最为真实的环境信息。 （二）地方政府环境绩效审计标准的要求 1.地方政府环境绩效审计工作是一项复杂的系统工程，其存在的价值在于对环境发展进行必要的指导，使之能够在实践的过程中，获得持续完善与修订的机会。此外，政府环境绩效审计标准的确定和执行需要充分考虑审计对象的差异性，在实施的过程中不应强制执行。这是因为，政府环境绩效审计的标准来源多样，内容也相对复杂，无论是标准形式还是标准水平都呈现多层次化的特征，而审计标准和审计对象都处在特定的社会经济环境之中，其内部经营管理工作也彼此不同。因此，在借助审计标准对审计对象的循环经济效益实现水平以及开发利用程度加以定量、定性评判时，需要最大限度地考虑相关因素，并在实践中加以完善。 2.对地方政府来说，环境绩效审计应对被审计环境事项的经济性、效率性与效果性做出科学评价，然后通过披露出来的审计信息，提出改善循环经济发展的意见。当然，在这一过程中，因为循环经济具有经济性、效率性与效果性，加之环境审计具有较高的复杂性，所以地方政府在环境绩效审计时就需要借助多个层面的标准加以衡量。此外，需要注意的是，由于自然环境、地理位置和经济条件方面的差异，社会活动对环境产生的影响程度和影响因子也不尽相同，在确定政府环境绩效审计标准时，应充分考虑以上因素。 3.对地方政府来说，在进行环境绩效审计时，审计标准的适用性与有效性并不是一成不变的，会在时间、环境条件和被审计单位经营管理水平的影响下产生动态性的变化。不仅如此，由于环境绩效审计标准会受到多种因素的影响，当审计项目作为一个有机体发展和变化时，绩效审计工作就呈现出不断变化的趋势。这样一来，为了提升地方政府环境绩效审计的绩效，就需要审计工作能够最大限度地反映环境绩效审计项目的外部环境、历史水平以及发展现状，既能体现出稳定性，也能给未来环境变化作出必要的指导。 三、循环经济视角下地方政府环境绩效审计的创新路径 在前文的分析中指出，循环经济会对政府环境绩效审计产生一定影响。在我国“十三五”规划中已经明确指出，需要持续发展循环经济，依据减量化、再利用和资源化的要求，提升资源的产出效率。为了实现这一目标，除了要推进生产、流通和消费各环节的协同外，还应构建覆盖全社会的循环经济体系，并借助政府审计工作保证其顺利实施。 （一）培养符合环境绩效审计的专业人才 循环经济视角下的地方政府环境绩效审计工作是一种以信息为基础的行为，对专业知识和技能的要求较高。所以，为了提升审计绩效，就对从事环境绩效审计的人员提出了更高要求。这类人群不但要接受过良好的教育，在分析问题、解决问题方面有一定的水平，还应具有较高的社会交往、压力承受和思维判断以及表达的能力。可见，为了更好地开展环境绩效审计，就需要不断完善环境审计的人力资源配置，在加强现有审计人员培训的同时，要不断充实审计队伍，吸收环境学、生态学、管理学、社会学等专业领域的人才，以保证环境审计队伍知识结构和技能结构的多样化，使审计工作得以顺利进行。 （二）提高环境建设资金的使用绩效 在循环经济视角下，地方政府进行环境绩效审计时，要注重对审查环保资金的征收和管理，对其使用情况进行核查和监督，以便能够发现环保资金的筹集、拨付和使用以及核算情况，对有可能存在的和已经发生的违反财经纪律的，要提请审计对象进行关注，以便能够促进环境建设资金得以正确使用，保证资金的征收更加完整，在使用过程中也能够体现出真实性和合法性。此外，基于循环经济视角的环境绩效审计工作还需要对环境建设资金使用的有效性加以审计。当发现决策错误时，应以决策开展的工作为中心，确定相关工作是否合法合规，是否达到了实际效果，防止造成资金使用的极大浪费。 （三）完善环境绩效审计规范体系 地方政府在开展环境绩效审计时，应以财务审计为出发点，借助效益审计，对资金预算的科学性与项目进展的符合性进行审查，以保证审计效益的全面发挥。为此，需要制定和完善环境绩效审计的规范性工作，在一定程度上借鉴最高审计机关和国际组织环境绩效审计的经验，在已有技术和规范的基础上，与我国社会的经济发展实际结合在一起，通过制定系统性和操作性强的环境绩效审计标准，使循环经济的发展更加高效。 政府绩效审计作为国家审计工作的重点内容与重要的发展方向，在循环经济体系中扮演着重要角色。一方面，循环经济能够促使政府环境绩效审计工作在新的绩效观念下进行；另一方面，也能够为地方政府环境绩效审计提供新的评判视角。因此，研究循环经济和地方政府环境绩效审计之间的关系，解释循环经济对地方政府环境绩效审计可能的影响，并以此为基础构建地方政府环境绩效审计的创新模式，不但能强化审计实践，还能促进循环经济的健康发展。