中国农村的公共产品供给：改革后的变迁，本文主要内容关键词为：中国农村论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出。
1978年以来中国的农业获得了高速的增长。和我们所看到的一样，农业的增长被认为主要可以由农作制度的变迁来解释，而不是象经济增长理论一般认为的那样主要取决于农业发展的常规要素，即物质资本投入的增长、技术的变迁和进步等等。经济学家估计，由家庭承包责任制取代原来的集体农作制度这一变迁对中国农业生产力的贡献份额在20%到50%之间，有的学者的估计值甚至高达70%。〔1 〕根据产权经济理论的解释，农作制度向非集体化方向的变迁改变了农民生产“私人产品”的激励结构，提高了农民的劳动积极性。但是，在一个制度结构中，制度安排的实施是相互联系和依存着的，由于农作制度向非集体化的变迁和集体化农业组织的瓦解，中国农村原来的用来提供当地公共产品的供给机制也就失去了存在的基础。
这里所说的公共产品是相对于由农民或家庭自己消费的所谓“私人产品”而言可以由当地的农村社区集体参与共享的“产品”。正式地说，本文的公共产品是由消费的非排他性和供给的连带性定义的。例如，农村公共产品包括大型农具、道德建设、水利设施、文化教育、保健医疗等等这些基础设施和公益事业。由于它们具有较强的“外部性”，使得对它们的“生产”或提供往往与“公共财政”联系在一起，成为地方基层政府活动的重要组成部分。因此，随着农作制度向非集体化方向的变迁，农村地方公共财政以及公共产品的供给水平将势必不断恶化。不少经济学家认为，中国农业的高速增长是以牺牲公共产品的生产为代价的。或者还可以说，改革后中国农业的高速增长部分地也靠了原来在集体化时期形成的良好的农业基本建设持续发挥的作用。改革前，中国对待“农田基本建设”所采取的规模是惊人的，集体动员修筑水库、灌溉渠道使农村劳动力某些时期甚至出现不足的现象。随着集体经济形式的解体，农村公共产品已有的供给水平也遭到相当程度的破坏，表现在农田水利设施年久失修、道路桥梁无人问津、大型农业机械肢解破碎。从产权经济理论上来说，家庭责任制取代集体化制度的变迁虽然为促进农业生产的高速增长提供了很强的激励机制，但却没有为农业基础设施、基本建设和农村公益事业的“生产”提供同样有效的制度安排。可以断言，改革后的农村公共产品的供给水平一定低于改革前集体化时期的水平，这是改革以来农作制度的变迁对农村公共产品的供给所产生的不利影响。
另一方面，农作制度的非集体化变革又会影响农村社区对公共产品的需求。首先，农民实际收入的提高和增长会增加对当地公共产品的需求水平；其次，收入的提高会改变很多公共产品的属性和“公共”的程度，缩小‘公共”的规模，使公共产品的供给相对比较容易；最后，更为重要的是，需求的变化是引起农村公共产品的供给制度发生“诱致性变迁”的最终原因。
本文将实证地对农村公共产品供给制度在改革后时期的诱致性变迁作出经济学的分析，讨论一些影响这一诱致性变迁的主要因素，并给出一些政策性含义。
二、农村改革与公共产品的供给制度变迁。
我国解放后的30年里，农村公共产品的供给依靠一种以劳动力替代资本的方法，由政府动员并组织劳动力承担灌溉、防洪、水土改良等密集型投资项目（Perkins 1969；perkins and Yusuf 1984）。在“自力更生，努力奋斗，以愚公移山精神改造中国”的口号下，亿万农民战天斗地，把参加“农田基本建设”当作政治任务来抓。江苏省建国30多年来， 全省的农田基本建设大约花了150亿元，其中，国家投资36亿元，社队自筹38亿元，还有70多亿元是靠农民的劳动积累。〔2 〕大规模的人民公社为这种大规模的劳动代替资本创造了条件。因此，农村公共产品的供给水平在解放后30 年持续上升。 机耕面积占有效灌溉面积的比例由1952年的1.6%提高到1978年的54.1%便是一个例证。 水利建设也卓有成效。但是，和其它领域一样，这种强制性的公共产品供给制度存在着激励方面的缺陷。农田基本建设有时近乎蛮干，1958、1959年搞一平二调，严重挫伤了农民的积极性，经济决策受政治压力影响，搞了不少无效工程，水利甚至变为水害，劳民伤财，浪费严重。
1978年改革以后，以家庭为基础的农作制度取代了生产队体制，解决了激励问题，农民成了剩余权利享有者，生产积极性自然就高。但是，农作制度的变迁对农村公共产品供给水平的影响却是负面的。面对改革的巨大成功，政府对农业的总投资持续下降，相应地，对农村公共产品（如水利）的投资也在削减（表1）。
表1 农业基建投资额及水利投资额占国家全部基建投资额的比重（%）
时期
基本建设投资中所占比例
农业
水利
二五～1979 9.8～17.7
1978 10.6
7.12
1979 11.1
7.05
1980 9.35.35
1981 6.63.43
1982 6.13.42
1983 6.03.09
1984 5.03.07
1985 3.42.07
1986 3.3
资料来源：国家统计局，《中国统计年鉴》北京，1988。
改革的一个后果是中央财政的事权向地方财政的转移。大量过去由中央政府包下来的事情现在要由地方政府承担。但是由于农业经济比较优势的丧失，农村财政力量大为衰减了。目前三千多个县市中，财政赤字的县市已过半数，很多农业县市的乡镇政府财政收入仅够行政事业费开支，成为“吃饭财政”，根本没有余力顾及公共产品的生产。1991年，湖北“粮食状元”襄阳县，财政中用于“吃饭”的部分竟高达89.2%，农业大县却成了财政穷县。农业比较效益的低下，使得农村资金通过财政、金融渠道向非农产业“溢出”。1991年，农村资金通过财政渠道净流出629亿元，所占比重为77.2%；通过金融渠道净流出186亿元，占22.8%。
与此同时，私人投资并没有弥补政府投资的减少（Lardy 1986 ； Watson，1987，1989）。改革后农民的投资热点转移到建房、耐用消费品和非农活动上。公共事业缺乏私人投资，除了理性的农民坐享其成的动机外，可能还有改革后土地使用权的不稳定性（基姆·安德森，1992）。另外，在劳动密集型公共项目的建设中， 政府的动员远不如改革前那么立竿见影了。〔3〕农民获得从事经济活动的自由后， 在公共事业上投入劳动的机会成本增加，要求得到的补偿金也随之提高，从而增加了公共产品生产的成本。
总之，改革的负面的后果是农业总投资的下降，公共财政力量薄弱，金融信贷支持不足，私人资金和劳动的投向转移，从而导致农村公共产品供给不足。表现在公共项目建设趋缓，如1980～1986年乡村办水电站数连年下降。同时旧的公共产品不断折旧，目前全国8.43万座水库中，约有1/3属病险库，水库窬量由80年代初的4500 亿m[2]下降到目前只占30～50%。水利设施抗灾能力减弱，使受灾面积由1970～1979年平均每年受灾面积388万人km[2]上升到1980～1992年间的4500万人km[2]。
一个制度结构中，制定安排的实施是彼此依存的（Lin，1989），从集体农作制到家庭责任制的转变，对农村公共产品供给制度提出了新的需求。在旧的制度已经失效、新的制度尚未确立时，不可避免地会出现一段‘体制真空”时期。在这种过渡时期，一向有着创新传统的中国农民，自然会作出相应的制度反应。
首先，非制度化的、随机性的筹资手段是弥补地方公共财政部门萎缩的一种体制上的创新（樊纲，1995）。它包括乡镇企业上缴利润、管理费、乡镇统筹资金、各种集资、摊派、捐款、收费、罚没等收入，这是一种制度外财政收入（孙谭镇，朱钢，1993）。虽然由于缺乏规范管理而常常滋生腐败，增加农民负担，但应该承认非规范收入有效地充实了公共财政，改变了改革前公共产品供给单纯依靠国家财政的局面。这部分类似于税收收入增长很快，且渐渐成为公共收入的重要组成部分。由于这部分收入的增长，改革后公共收入下降的幅度并没有人们想象的那么大。并且这部分收入正渐渐地被纳入规范化的轨道。笔者的调研发现，浙江温州、绍兴等地设立镇、乡、村级农业发展基金，对支农资金的筹集、使用和管理都有很明确的规定。
在非集体化的农作制度下，除了由当地地方政府集体供给部分公共产品之外，一些小区域范围内的公共产品，可以由私人组织来供给。例如一个村民小组内的农田灌溉，河道砌坎等，由小社区集体出资是完全可行的。本着“谁受益，谁出钱”的原则，农村公共产品的供给出现了自建公助、公办民建等多种方式。在经济较发达的地区甚至出现了专门负责公共项目建设的私人团体。例如广东、汕头市某镇，近年来由当地民众自发组织了“公共工程理事会”，由镇民选举代表当选理事，共同决定是否应该举办一项公共工程、费用的征集和支出，并具体组织实施公共工程。当地政府只起监督和协助的职能。
一些不存在收费困难的公共产品，还出现了由个人承担的现象。在农村，私人办学的现象已屡见不鲜。河南省方城县把水井、小水库承包到户，使水利设施完好率达到95%以上。温州还出现了一批农机专业户，他们出资购买大型农具，为村民耕作土地，从中收取一定的费用。
农村公共产品供给制度的变迁，和改革中所发生的其它许多制度变迁一样，是一种诱致性的制度变迁，它不是由中央政府强制推行的，而是对需求的诱导所作的制度反应。
三、影响制度变迁的因素。
但是，公共产品供给制度的变迁并不一定建立在效率的原则上。如果制度变迁的收益是分散的，而由于这种制度变迁会使某些强有力的利益集团受损， 那么就算新的制度安排提高了效率， 也不会被采用（Mueller，1989）。因此， 有意义的不是研究哪种农村公共产品供给制度安排更有效率，而是研究新的制度如何创新出来以及制约制度的因素。农村公共产品的制度变迁与地方经济发展水平密切相关。经济发展水平较低时，农民对公共产品的需求较低，农民个人收入提高首先增加农民对私人物品的需求，如改革伊始时农村兴起的建房热。收入水平进一步增长时，农民对公共产品的需求相应增加，例如，住房条件改善后，对社区道路、相关设施的质量要求提高。经济发展水平越高，对公共产品的需求和消费越大，从而对公共产品供给制度提出了新的要求。由于收入效应，某些公共物品会由于收入水平的提高而变得更像私人物品（Buchanan，1965）。〔4〕改革前， 大中型拖拉机还几乎完全是集体所有的农村公共产品，但到了1985年，农户拥有的大中型拖拉机已占全国拥有量的61.8%，1986年进一步上升到66.3%（中国农业部计划司， 1992）。收入水平提高可以改变公共产品的属性， 使得某些公共产品在小范围内可以排他性地消费。实际上，在私人物品与公共物品之间，是有相当数量的“俱乐部产品”的。收入提高可以缩小“俱乐部”的规模，从而使公共产品的供给相对变得容易了（张军，1991）。
改革后农村公共产品的投资者多元化，由原来的国家为唯一供给者变为国家、集体、农民多方投资，由单纯依靠国家财政变为多方筹集资金，从而农村公共产品供给的资金来源受到不同地区经济发展水平的制约，不同经济发展水平地区有不同的制度外财政收入结构和收入水平。由于农业比较优势的丧失，造成富裕发达地区以工为主，盆困落后地区以农为主，“工业大县，财政富县；农业大县，财政穷县”。经济发展水平落后的农业县，只能依靠乡镇统筹资金、土地承包费、临时性集资、捐款等，这种收入数量少且来源不稳定，往往由于加重了农民负担而遭到农民的抵制。而在经济发达地区，乡镇企业上缴的利润、管理费成为制度外财政收入的主体。
乡镇政府的财政收入与当地乡镇企业的发展状况直接相连。乡镇企业的财产权利属于当地政府管辖范围内的全体居民，这就使得乡镇政府有理由要求分享乡镇企业的利润。这笔收入改革后很快成为乡镇财政收入的主要来源（Nee，1992）。1993年， 乡镇企业承担税金占农村总税金的67.1%，可见乡镇企业负担了农村税金的大部分。农村私营企业为了避免歧视性待遇，也千方百计地戴上集体企业的帽子，为此宁愿付出可能高达约30%的管理费（Kikacch，Michiki，1988）。
表2是绍兴县钱清镇1996 年度镇级农业发展基金投入预算表中各种来源的资金占总资金的比例。绍兴县自从设立农业发展基金后，公共产品供给的资金来源多由此出。由表中可知，镇属企业承担了大部分农发金。由于每年筹集的资金数额不断增加，公共产品的供给水平也在增加。1990年使用的农发金中45%用于农田水利设施，1994年上升到64%。在温州，公共产品的供给几乎完全不靠国家财政。
表2 农业发展基金的来源
资金来源比例
个体工商户补贴金0.06
镇属企业补农金 46.66
劳动积分工以资代劳金23.8
镇财政超收分成和自筹资金29.48
资料来源：绍兴县农经简报第四期，1996年5月8日。
我们由此得出的结论是，经济发展水平较高的地区，乡镇企业发达，公共产品供给的资金筹措渠道较多，筹资方式也多样化，乡镇财政较充盈，因此农村公共产品供给的水平较高；发达地区农民的个人收入较高，私人承担公共产品的供给的可能性也较大。相反，在经济发展水平较低的地方，乡镇企业自顾不暇，乡镇财政也是心有余而力不足，当地的农民也没有足够的收入和时间来承担私人组织公共产品生产的活动，因而农村公共产品供给制度较发达地区单一，供给水平也低于发达地区。
除了经济发展水平外，农村公共产品的供给制度，甚至与当地农民的文化教育程度有关。舒尔茨认为，教育水平可以增加农民为市场生产的可能性，因为教育可以扩大农民的眼界（Schultz，1969）。 我们有理由作出这样的推断：受教育程度高的农民，对制度变迁的反应能力较强；他们对公共产品供给的长远利益认识较为清楚，从而有自发组织公共产品生产的动力。政府参予程度可能是影响农村公共产品供给制度的另一个因素。在浙江绍兴等地，公共产品的供给仍然是由计划安排的，年初由上级下达任务，乡、村基层政权负责完成。在农民公共产品需求较小的地区，政府的重视程度对公共产品供给影响的力度较大。
四、分析与评论。
由以上可知， 公共产品的生产在改革后有了不同的组织形式。 如Lawrence和larsch（1967）指出的那样，并不存在一个通用的组织形式，可以最优地适应于所有的制度环境。早先的“计划安排，国家财政负担”的农村公共产品供给方式只适合于单一而稳定的制度环境，而在制度迅速变迁和不确定的现期，农村公共产品供给方式理应更加灵活、非正式和具有更强的适应性。
在原来的公社体制下，公共产品无可推诿地由人民公社包揽下来。改革后虽然实行了政社公开，但是某些政社合一的体制特征延续下来了，这在一定程度上意味着路径的依赖性。以前人民公社忙于催种催收，现今乡政府虽然失去了对生产活动的决策权，但却忙于催粮要款。由于政社分开的界线模糊，某些本应由乡镇政府承担的公共产品供给无人问津。另外，改革后乡镇政府职能削弱的同时，县级职能部门向乡镇延伸，后果是条块分割严重，部门多头管理，很多本应由乡财政自行负责的事却受到县里部门的牵制。比如乡村两级办学经费集中到县教育部门，用于公办教师的工资、福利奖金等项目，造成公办挤民办、民办不足再向农民加码的现象，以及修建乡村道路费上解到县交通局使用等等。乡镇财政管理不规范的另一表现是资金不到位，浪费严重，如湖北某镇1990～1992年镇机关收入仅32万余元，而招待费开支就达14.2万元，占收入的45%。一方面是公共产品供给短缺，另一方面却是财政资金白白流失。用于公共项目的开支，还可能由于政府行为偏离农民偏好，反而造成资源配置扭曲，无端加重农民负担。由于缺乏公共产品决策的民主程序，公共产品的供给仍然是计划安排，遵循一种自上而下的决策程度，常常会影响到供给的有效性。
尽管由于公共产品固有的非排他性消费的特征，农村公共产品由政府提供常被视为理所当然的，但由于以上不足，当改革后出现了可替代的制度安排时，通过国家财政提供农村公共产品便不再是唯一可选择的方式了。制度安排的成本和收益便成为选择制度的关键因素。
私人组织的农村公共产品生产，可能会付出较为昂贵的组织成本。并且，由于单个成员可以从他人的集体行动中受益，个人为集体目标而努力的动力就会很小。如果成员中免费搭车的现象普遍化，个体成员的福利反而受损，单个个体的状况反而较集体行动时差，这就是“囚徒效应”。不过速水佐次郎指出，在一个结构紧密的社区内，“人们个人主义较少并会严重地遵从社会规范”，因而可以弱化“搭便车”行为。在流动性较小的中国农村，村民们天天都住在一起，每天都重复地打交道，为使在长期的效用最大化，就算理性的农民是利己的，也并不与他表面上的“利他主义”行为相矛盾。为了使交易成本——组织集体行动并监督成员们行为的成本——小于集体行动的预期收益，私人组织的规模倾向于较小（Olson，1965）。组织的规模越大， 集体决策的程序就将较为昂贵，免费搭车者也会增多，势必影响公共产品的有效供给。因此，灵活而简单的组织结构是私人组织优于政府机构的地方，公共工程项目的大小决定集体行动的规模。〔5 〕由于公共项目的开支处于组织的直接监控之下，且决策程序是自下而上的，这种供给方式可能是更有效率的。个人自愿提供公共产品的制度安排，无需支付组织成本，只要解决了难以收费的问题，其运作成本当然是较低的。
五、初步的结论。
本文试图评估中国农村制度变迁对农村公共产品供给的影响。分析的结果表明，从生产队体制向家庭责任制的转变，使农村公共产品的供给相对于农业的高速增长来说是滞后了，这主要是因为改革后国家对农村基本建设的投资减少了，而政府投资的减少并没有由私人投资完全来弥补。
农作制度的变迁引致农村公共产品供给制度的变迁。由国家财政承担、动员并组织群众以劳动代替资本的供给模式在集体农作制度下是卓有成效的；在单干代替集体体制后，国家不再是农村公共产品的唯一供给者。乡镇政府对此作出的反应是制度外财政收入的体制创新。多方筹措资金成为政府在农村公共产品供给上的指导方针。
只要政府追求财政税收最大化，它便会支持导致最大收益的制度安排（North，Douglass，1981）。 政府对私人组织公共产品生产的方式是予以鼓励的。这种新的供给方式由于其灵活性、非正式性、较强的适应性，有效地补充了政府在公共产品供给上的不足。本文从理论上分析了私人代替政府提供农村公共产品供给的可能性，得出的结论是改革后的农村公共产品完全可以由政府、私人共同承担。
经济发展水平较高的地区，乡镇企业较为发达，农村公共产品供给的资金来源富足，而且个体农民也由于收入水平较高存在供给公共产品的可能性。经济发展水平低的地区则相反。此外，农民受教育程度、地方政府参予程度都是影响农村公共产品供给制度的可能变量。
当前农村公共产品供给制度中存在的问题是资金的筹措和使用缺乏规范的监督和管理。建议在基层农村建立规范的财政制度。在资金的筹措上，设立专门的管理机构。加强会计核算，对筹到的资金由财政专项核算、专户存储、专款专用。项目的选择上，改革的方向是由自上而下的决策程序向自下而上的决策程序转变，减少由于领导决策失误而引起的资金浪费现象。资金的使用上要强化审计监督，严格保证“取之于民，用之于民”。经济发展水平相对落后地区的农村公共产品供给困难较多。解决办法之一是利用公共产品供给的连带性，富裕地区带动邻近的贫困地区。
注释：
*本文是张军承担的研究项目“中国农村的制度变迁与公共产品的供给问题：理论与经验研究”的阶段性成果之一，得到了国家教委人事司的立项资助，在此表示感谢。文中的错误均由作者自负。
〔1 〕不同的学者对农作制度变迁对农业增长的作用的估计是不同的。如Lin（1987）估计中国从生产队体制向家庭责任制的转变， 使农场生产率平均增长20%；Johnson（1988）认为1978～1984 年农业生产率的增长一半归功于总要素生产率的增长；Mcmillan，Whalley和Zhu（1989）则认为3/4的增长是由于农作制度的变迁。
〔2〕参见李先念1979年在全国农田基本建设会议上讲话的节录。
〔3〕nee Victor 和Frank W.Young（1990）研究了中国农村农民私人企业的户数与村干部的动员活动的负相关关系。他们得出的结论是，从改革前延续下来的群众动员的做法失效了，甚而往往是反作用于农民（可能由于使农民回忆起从前的做法而产生逆反心理）。
〔4〕Buchanan（1965 ）列举了美国农业社会的情况加以佐证：30年前，许多农场共享大型的机械设备，可是今天，每个农场都可以找到同样大的设备，哪怕让它空闲着。
〔5〕T.Kawagoe,K.Ohkama,和AJ Sri Bagyo研究了印度尼西亚的农村组织和集体行动。他们发现政府机构由于无法向成员提供任何私人收益而萎缩，相反，小规模的私人团体的集体行动水平在上升。这种私人团体的规模是依集体行动的目标大小确定的。就算集体行动的目标较大，农民团体也是细分为若干小组来分工协作的。
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