地下综合管廊PPP项目风险管理研究
李大波，孟明明，杨献军，郭传林
（机械工业第六设计研究院有限公司，郑州 450007）
【摘 要】 以城市地下综合管廊PPP项目面临的风险为研究对象，通过对相关文献的梳理，对综合管廊PPP模式进行界定，从综合管廊PPP项目全寿命周期的3个阶段对综合管廊PPP项目的风险进行了初步的识别，介绍了风险评价的常用方法并简述了风险分担的原则和方案，为综合管廊PPP模式今后的研究与实践提供一定参考。
【关键词】 综合管廊；PPP模式；风险识别；风险评价；风险分担
1 引言
我国正处在城镇化快速发展时期，但是由于长期以来地下基础设施建设的滞后，城市建设过程中经常出现反复开挖路面、架空线网密集、管线事故频发等问题。地下综合管廊的建设是完善城市功能、保障城市安全、美化城市景观、促进城市集约高效发展和提高城市综合承载能力的有效手段。然而地下综合管廊的建设投资大、周期长、建成后运营维护成本高的特点，制约了综合管廊的发展建设。PPP模式通过引入社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，减轻了政府的财政支出压力，降低了企业的投资风险，成为当前综合管廊的主要建设方式。然而，综合研究国内外众多类似PPP项目的实践经验可以发现，许多PPP项目在实施过程中都出现了极高的风险，主要集中在项目参与各方风险的合理分担上。本文通过介绍综合管廊PPP模式概念、起源及发展，通过对综合管廊PPP项目风险研究文献的分析，总结综合管廊PPP项目的风险识别和风险评价，提出风险分担的相关建议，为综合管廊PPP项目的风险管理提供有益的参考。
2 综合管廊PPP模式
地下综合管廊即地下城市管道综合走廊，是指在城市地下建造的，将电力、通信、燃气、供热及给排水等各种工程管线集于其中，设有专门的检修口、吊装口和监测系统，实施统一规划、统一设计、统一建设和管理的隧道空间。2015年8月，国务院办公厅发布的《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》中，确定了到2020年建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营的工作目标。2015年和2016年，国家分2批先后确定了包括沈阳、厦门、郑州、石家庄、杭州和成都等在内的25个城市为地下综合管廊试点城市。目前，地下综合管廊建设已经在各地全面启动。
PPP是Public-Private Partnership的缩写，又称PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施建设中的一种项目运作模式。PPP最早由英国在1982年提出。30a来，由于PPP模式在基础设计建设和提供社会资本方面具有明显的优势，在全世界范围内被普遍接受并蓬勃发展。
地下综合管廊建设前期投资巨大，根据住房和城乡建设部的测算，其造价约为1.2×108元/km。如果按照传统的由政府出资或者政府与管线单位联合出资的方式，政府财政压力巨大。综合管廊的建设与PPP模式结合，引入社会资本，既能缓解政府财政压力，还能提升综合管廊建设管理运营水平。综合管廊PPP模式是通过招标的方式，选择资金实力雄厚、运营经验丰富的民营资本、私营企业参与综合管廊的建设和运营，并通过授予其特许经营权的方式，以保证其投资回报的项目运作模式。国务院2015年4月通过了被业界称誉为PPP基本法的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，地下综合管廊PPP模式成为越来越多城市建设综合管廊的首选方式。
3 综合管廊PPP项目风险识别
地下综合管廊是城市的生命线走廊，收容各种类型的市政管线，其建设难度大、投资额度高、投资回收期长（特许经营期限一般为20～30a）、利益主体目标分散。因此，地下综合管廊PPP项目的风险来源及影响因素相对于一般工程项目更多更复杂。有效识别综合管廊PPP项目的风险是进行风险评价及风险分担和防范的前提和保证。亓霞、柯永健、王守清[1]基于国内多个电厂项目、水厂项目和道路桥梁项目等不同领域的PPP项目案例分析，将导致PPP项目挫折或失败的原因归纳为13个主要的风险因素；向鹏成、宋贤萍[2]从融资方的角度，分析整理出了38个PPP项目潜在风险因素；Grimsey等[3]针对城市基础设施PPP项目特点，围绕法律、政策、金融、合同、市场等方面将其风险分为9个类别；孙慧、孙晓鹏、范志清[4]从拉美国家PPP项目的再谈判角度分析了PPP项目建设和运营期间的风险影响因素，提出了进一步完善PPP立法、改进合同设计、规范竞争性招标、加强监管以及明确相应惩罚制度等应对措施；张亚静、李启明、程立等[5]通过文献研读、案例总结识别出12个系统性影响因素风险指标，并提出了风险应对措施和风险管理意见；柯永建、王守清、陈柄泉[6]以英法海峡隧道为例，提出成本超支风险、项目唯一性风险等，是项目公司破产的主要原因。
根据PPP项目特点及全寿命周期理论，可将综合管廊PPP项目在全寿命周期内划分为项目决策阶段、项目建设阶段和项目运营阶段。项目决策阶段包括项目建议书、可行性研究、项目立项决策、招投标及项目融资；项目建设阶段包括方案选择、初步设计、详细设计、建设准备、施工与安装、生产准备及竣工验收；项目运营阶段包括特许经营期和非特许经营期。通过对国内外综合管廊项目和基础设施建设PPP项目相关文献的阅读研究，本文分别描述了综合管廊PPP项目全寿命周期的主要风险因素。
3.1 项目决策阶段风险
只有进一步地解放思想、与时俱进、实事求是、将理论与实践相结合、尊重实践的过程，才能真正发挥思想政治教育所能带来的巨大作用。当然，思想政治教育的研究是一个综合性的系统工程。由于个人知识的局限性，本文的研究在一些方面不够全面和深入，高校思想政治教育的研究还有很长的路要走。
2）综合管廊PPP项目用地风险。综合管廊的建设必然涉及项目用地问题，主要是指由谁、以何种方式取得建设用地使用权的问题以及获取土地使用权后的拆迁安置问题。
3）综合管廊PPP项目法律法规风险。该风险主要是指由于国家政策法律法规不完善，综合管廊的产权问题、成本分摊问题、收费机制问题等没有统一标准。不仅可能导致合同条款设置与政策法规冲突，还可能引起综合管廊PPP项目的再谈判风险，进一步增加项目建设和运营的不确定性。
4）综合管廊PPP项目残值风险。残值风险是指由于特许经营公司对综合管廊的不合理使用、过度使用或维护保养不够，导致综合管廊在特许经营期满向政府移交时的剩余价值所剩不多，影响移交后的继续运营。
5）综合管廊PPP项目融资风险。该风险主要表现在项目融资中利率风险和汇率风险2个方面。由于受到经济环境的变化和政府宏观调控的影响，金融市场利率、外汇汇率、物价水平在项目建设和运营过程中不断变化，可能导致项目成本增加和投资收益率降低等。
1）综合管廊PPP项目审批风险。该风险主要包括PPP模式审批风险和建设审批手续风险。其中，PPP模式审批风险是指综合管廊项目未经或未按照规定程序开展PPP模式准备阶段工作，如对民间资本的吸引力未经过严格论证，未按照规定提供物有所值（VEM）和财政承受能力论证报告，项目实施方案未经政府审批等；建设审批手续风险是指新建管廊项目未经或未按照规定程序开展项目建设手续的申报及批复，如无可研报告、环评报告等。
3.2 项目建设阶段风险
政策二：4月18日，农业农村部、中央机构编制委员会办公室、国家发展和改革委员会、财政部、人力资源和社会保障部、自然资源部、黑龙江省政府、广东省政府共同制定了《中央直属垦区“部省双重领导、以省为主”管理暂行办法》。
2）综合管廊PPP项目设计风险。综合管廊设计风险主要包括设计单位所具备的设计资质和能力风险，设计可能出现的一般性错、漏、碰、缺和延迟交图等风险，煤气管线与电力管线、热力管线与电力管线之间设计不合理造成的潜在风险以及绩效风险、技术落后风险、升级障碍风险等。
3）综合管廊PPP项目采购风险。该风险是指项目采购环节中的各种风险，主要包括采购计划风险、采购合同风险、价格风险以及质量风险等。
4) 在根系形态方面,外源压力处理对砂土中根尖数的影响与黏土不一致,即外源压力处理对根尖数在砂土中具有显著影响;其中外源压力处理和根长之间没有显著关系,而生育期和土壤类型对根长具有显著影响;生育期、外源压力处理和土壤类型对根平均直径、根表面积和根体积均具有显著影响．根平均直径、根表面积和根体积在T2处理中最高．
互联网是一个还没有完成的科学实验，它过早离开实验室的襁褓来到了人世间。自传输控制协议（TCP）/网际协议（IP）应用的30多年以来，不断有人预言互联网会崩溃，会被新技术所替代，从IP地址耗光、垃圾信息、视频流量、路由表爆炸到安全攻击，原因不一而足；但互联网因其良好的开放性和扩展性，不断自我完善，既没有崩溃更没有被替代。
4）综合管廊PPP项目施工风险。综合管廊施工风险包括组织和管理风险、施工技术风险、质量风险、进度风险及施工成本风险等。组织风险主要是指施工单位的组织模式和工作流程、员工的工作能力和管理能力水平以及任务分工安排。管理风险是指人身安全和保险计划、事故防范和事故发生后的紧急处理预案、信息的安全控制和管理计划。施工技术风险是指每一个施工方案，无论它是传统的还是新创的，都有其自身的优点和局限；当采用新的施工方法和技术时，工程变更与索赔的风险会大大增加；所以必须根据工程项目的具体情况，使用最佳的施工方案。质量风险、进度风险及施工成本风险是指由于设计、施工、人员、材料或机械等多重原因造成的工程质量达不到国家标准或合同约定、不能按时完工及成本超过目标成本的情况，从而影响项目的建设和运营。
5）综合管廊PPP项目完工风险。完工风险主要是由于融资、设计、采购、施工或宏观环境发生重大变化等原因造成的停工或者项目投产后不能达到设计规定的预期目标的风险。
3.3 项目运营阶段风险
城市地下综合管廊PPP项目风险因素类型多、标准不一，采用单一的评价方法难以满足其风险评价全面、准确、科学直观的要求，需要采用多种评价方法的综合应用。
2）综合管廊PPP项目收益风险。国家发改委、住建部发布的《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》中，提出了通过协商、政府定价或政府指导价3种方式确定综合管廊有偿使用费，但是现阶段并没有入廊管线收费标准实施细则。项目公司向管线入廊单位收费时无据可依，无论是采用“直埋成本法”还是“空间比例法”均不能公平地解决该问题，从而导致项目收益的不稳定性。
3）综合管廊PPP项目管理风险。该风险既包括由于特许经营公司的经营管理制度不完善、管理人员的管理经验和能力不足以及管理执行不到位等可能造成的经营和管理问题，导致运营混乱、成本增加及收益降低的风险；又包括由于运营维护所需人工费、原材料价格和燃料动力费上涨等市场环境变化造成的成本增加及收益降低的风险；还包括由于管理单位与入廊单位之间、各入廊单位之间的组织协调不合理等造成的管廊运营维护成本超支的风险。
1）综合管廊PPP项目勘察风险。由于综合管廊项目往往线路较长，通常要跨越多个地质单元或者穿越不良地质发育区域等；城市人类活动复杂，地下存在防空洞、古井、古墓等概率较大。综合管廊沿线的岩土工程勘察结果真实准确与否直接影响设计和施工的质量，并最终影响综合管廊PPP项目的质量、成本、进度等目标。
4）综合管廊PPP项目招投标风险。综合管廊PPP项目招投标风险总体上包括招标采购前的风险、评标过程风险和中标后采购风险。其中，招标采购前的风险主要是指计划风险和信息不对称的风险，主要体现在采购标准、采购种类、采购数量、采购技术要求及交货期等制定不合理，不利于招投标方对采购进行控制和管理；评标过程风险主要是指招标工作没有严格遵守相应的法律法规，存在围标、串标和腐败行为；中标采购风险主要是指质量风险、合同欺诈风险及到货率等风险。
3.4 项目不可抗力风险
综合管廊PPP项目不可抗力风险是指在项目全寿命周期内出现的，无法事先预测和防范，发生时难以回避或克服，对项目产生较大影响的风险。
4 综合管廊PPP项目风险评价
综合管廊PPP项目风险评价是指在项目风险识别的基础上，对风险发生的概率和损失程度，结合其他因素进行全面考虑，评估发生风险的可能性及危害程度，与安全指标比较后决定是否采取相应的措施的过程。综合管廊PPP项目风险评价的方法主要包括专家评审法、蒙特卡洛模拟法、综合评价法、层次分析法、灰色理论和BP神经网络等。Grimsey&Lewis以苏格兰AV&S项目为例，从3个利益主体角度详细分析了项目风险，并总结出各方评价风险的视角、指标、方法以及面临的主要风险；赵辉等[7]提出基于PCA与GA改进BP神经网络的高速公路项目融资风险评价，对北方某省15条高速公路项目融资风险进行了评价。
1）综合管廊PPP项目管线入廊风险。入廊管线单位支付的入廊费和运行维护费是综合管廊项目主要收入来源之一。但是我国目前并没有强制管线入廊的法律依据。如果将已经埋好的管线拆掉重新纳入管廊，不仅需要花费拆迁费，还须向管廊运营公司缴纳管廊使用费和维护费等。现有管线单位缺乏入廊的积极性，甚至一些单位宁可让管线绕着走,也不愿把管线纳入管廊里，由此出现了管线入廊不可控的风险。
依据文献[10]报道，通过使用标准k-ε、RNGk-ε、RSM三种湍流模型对水力旋流器进行数值模拟，并将模拟结果与试验结果进行对比，发现RSM湍流模型所获得流场参数与试验结果最为接近，因此本文选择雷诺应力(RSM)湍流模型。
5 综合管廊PPP项目风险分担
风险分担是指由于项目的各种不确定性造成的损失在项目参与者之间的划分工程。Bing等[8]认为，PPP模式是实现公共基础设施项目物有所值的一种有效方式，兼具竞争性投标和灵活谈判的优势，成功实现风险转移。综合管廊PPP项目成功的关键在于项目的风险分担，也即项目各参与方之间是否能够公平合理地分担项目风险。
5.1 项目风险分担原则
综合管廊PPP项目风险分担的原则是指开展这一工作所应遵循的准则或标准，通常是一些定性的描述。刘新平、王守清[9]分析了影响PPP项目风险分配的因素，提出了更为合理的风险分配原则，并设计了相应的风险分配框架；张水波等[10]依照国际咨询工程师联合会(FIDIC)1999年第1版《施工合同条件》给出了常见的工程风险分类以及国际标准合同条件范本中的风险划分。本文将综合管廊PPP项目风险分担的原则总结为以下4点：（1）风险分担与风险承受能力相适应原则，即将风险分配给能将风险影响控制在最小范围的一方；（2）风险分担与收益分配相匹配的原则，即承担风险越多的一方获得的收益也应该越多；（3）风险承担上限原则，即不能因为某一方具备足够的风险承担能力和较高的风险分担偏好而允许其分担大部分甚至全部风险；（4）风险动态调整原则，即考虑综合管廊PPP项目周期长、影响因素多，在项目内外部条件变化时动态调整风险的分担。
5.2 项目风险分担方案
对于PPP项目而言，不同项目的风险分担方案存在差异性。柯永建[11]通过2轮的德尔菲调研,调查中国PPP项目风险的重要性和合理分担，通过对比分析得出了合理风险公平分担建议。Athena[12]通过与成熟PPP市场的对比，研究如何建立更有效的风险分担方案。本文根据综合管廊PPP项目风险分担的原则，结合政府部门、社会资本、特许经营公司以及管廊使用单位的不同利益诉求与风险偏好，认为综合管廊PPP项目风险分担可参考如下方案：政府部门宜主要承担审批风险、用地风险、法律法规风险以及管线入廊风险等；社会资本宜主要承担勘察风险、设计风险、采购风险、施工风险及管理风险；双方宜共同承担招投标风险、融资风险、完工风险、收益风险、残值风险及不可抗力风险，具体分担比例应结合具体项目协商确定。
吕凌子怕她嫌少，说，前两天我找了物业，找了开发商，找了经销商，最后找到了生产厂家，生产厂家死活不肯赔钱，结果只换了两把锁……这5万元是借来的，不怕你笑话，我俩每个月那点工资，除了还房贷只能勉勉强强过日子。吕凌子望着茶几上的人民币，继续说，发生这样的事情，其实两家都是受害者，要不是防盗门存在质量问题，他就算再醉也进不了你家，你说是不是？说到动情处，吕凌子百感交集：他是我丈夫，不是十恶不赦的坏人，我这样说，并不是替他开脱，并不是把事情推得一干二净，我们今天来没别的目的，只想跟你说声对不起，向你道个歉！
为满足动态生境数据实时监测，系统根据云数据库样本计算和统计分析，列出了当天每个湿地监测点的整点环境温度。见图7。
6 结语
综合管廊PPP项目既为解决城市市政管线杂乱、节约地下资源和完善城市功能发挥了积极的作用，又为政府吸引社会资本参与基础设施建设、缓解政府财政压力做出了积极贡献，还为提升综合管廊的建设、运营及管理水平提供了帮助。综合管廊PPP项目的成功实施，必然需要结合综合管廊的项目特点，对PPP模式下的风险识别、风险评价及风险分担进行系统深入地研究。本文在参考相关文献研究的基础上，从项目全寿命周期的3个阶段对综合管廊PPP项目的风险进行了初步的识别，介绍了风险评价的常用方法并简述了风险分担的原则和方案。随着综合管廊PPP项目的不断推广与建设，对其风险识别、风险评价及风险分担的研究还应需进一步深入和完善。
【参考文献】
【1】亓霞，柯永健，王守清.基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析[J].中国软科学，2009（5）：107-113.
【2】向鹏成，宋贤萍.PPP模式下城市基础设施融资风险评价[J].工程管理学报，2016，30（1）：60-65.
【3】Grimsey D,Lewis M K.Evaluating the Risks of Public Private Partnerships for Infrastructure Projects[J].International Journal of Project Management,2002,20(2):107-118
【4】孙慧，孙晓鹏，范志清.PPP项目的再谈判比较分析及启示[J].天津大学学报，2011，13（4）：294-297.
【5】张亚静，李启明，程立，等.PPP项目残值风险系统性影响因素识别及分析[J].工程管理学报，2014，28（4）：77-81.
【6】柯永建，王守清，陈柄泉．英法海峡隧道的失败对PPP项目风险分担的启示[J]．土木工程学报，2008（12）：97-102．
【7】赵辉，王雪青．基于PCA与GA改进BP神经网络的高速公路项目融资风险评价[J]．科技管理研究，2010（8）：209-212．
【8】Bing L，Akintoye A，Edwards P J，et al.The Allocation of Risk in PPP/PFI Construction Projects in the UK[J].International Journal of Project Management，2005，23（1）：25-35.
【9】刘新平，王守清.试论PPP项目的风险分配原则和框架[J].建筑经济，2006（2）：59-63
【10】张水波，何伯森．工程项目合同双方风险分担问题的探讨［J］．天津大学学报(社会科学版)，2003，5(3)：257-261.
【11】柯永建．中国PPP项目风险公平分担[D]．北京:清华大学，2010.
【12】Athena R,Anagnostopoulos K P.Public-Private Partnership Projects in Greece:Risk Ranking and Preferred Risk Allocation[J].Construction Management and Economics,2008,26(7):751-763.
Study on Risk Management of PPP Project of Underground Integrated Pipe Gallery
LI Da-bo,MENG Ming-ming,YANG Xian-jun,GUO Chuan-lin
(SIPPR Engineering Group Co. Ltd., Zhengzhou 450007, China)
【Abstract】 Taking the risks of urban underground comprehensive pipe corridor PPP project as the research object,this paper defines the PPP model of comprehensive pipe corridor by combing relevant literature.From the three stages of the full life cycle of urban underground comprehensive pipe corridor PPP project,the risk of the project was identified preliminarily,the common methods of risk assessment were introduced,and the principles and schemes of risk sharing were briefly introduced,which provided some reference for the future research and practice of comprehensive pipe corridor PPP project.
【Keywords】 comprehensive pipe corridor; PPP mode; risk identification; risk assessment; risk sharing
【中图分类号】 TU9；TU712.1
【文献标志码】 A
【文章编号】 1007-9467（2019）05-0273-04
【DOI】 10.13616/j.cnki.gcjsysj.2019.05.099
【作者简介】 李大波（1979～），男，河南郑州人，高级工程师，从事装配式建筑研究。
【收稿日期】 2018-11-07
标签：综合管廊论文; ppp模式论文; 风险识别论文; 风险评价论文; 风险分担论文; 机械工业第六设计研究院有限公司论文;