究竟什么是公共财政？，本文主要内容关键词为：公共财政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对于公共财政一词，我们已经不陌生了。从上个世纪80年代初学术界围绕公共财政问题展开的讨论，到90年代初财政管理部门将其引入财政支出结构调整和税费制度改革的实践，再到90年代末最高决策层明确提出构建公共财政框架的目标以及去年召开的中共十六届三中全会做出进一步完善公共财政体制的战略部署，可以说，它已经伴随我们走过了20多年的历程。
然而，与公共财政概念的日渐普及和公共财政建设的迅速推进颇不协调的是，人们在公共财政意义的理解和解释上有些五花八门，甚至由此招致了不必要的歧义。
比如，在不少党政机关颁发的文件甚至一些学术刊物中，公共财政只是作为以往财政概念的简单置换，而未赋予什么实质意义。就好像电脑的文字处理替换功能，凡是过去使用财政概念的地方，统统被替换成了公共财政。于是，财政预算变成了公共财政预算，财政收入变成了公共财政收入，财政支出变成了公共财政支出，财政政策变成了公共财政政策。倘若事情真的如此简单，且不说我们为此付出的20多年的探索成本与其实得效益严重不对称，而且也确有许多人曾指责过的“同义反复”、“画蛇添足”之嫌。因为，有别于家计（家庭部门的收支）和财务（企业部门的收支），财政从来指的都是政府部门的收支或政府部门的收支活动。也就是讲，财政一词本身就包含了“公共”收支或“公共”收支活动的意义。所以，公共财政绝不是以往财政概念的简单置换，公共财政建设的意义绝不是做这样的概念置换所能涵盖的。
也有人将公共财政同国家财政对应起来，而做了定语上的置换。凡是过去使用国家财政概念表述的地方，均被相应替换成了公共财政。但是，稍做一点字义的对比，就会发现，国家是一个集合的概念。我们通常所说的国家预算，指的是由中央预算和各级地方预算构成的集合体。同样，国家财政指的是由中央财政和各级地方财政构成的集合体。公共则是一种定性的概念。公共财政显然指的财政收支或财政收支活动的性质是公共的。宇义上既存在如此的差异，将二者简单对应并据此定义公共财政，当然是不适当的。因此而遭人质疑，也是自然的。
更带有普遍性的是，将生产建设财政与公共财政相对应，进而用财政支出退出生产建设领域来解释公共财政建设。在计划经济年代，我国的财政支出因其主要投向于生产建设领域而被视作社会主义制度的优越性，并被概括为“生产建设财政”。搞市场经济了，财政支出要以公共事业领域为主要投向，因而要逐步减少对生产建设领域的支出。这当然是符合市场经济发展方向的必要之举。但是，减少不等于退出。需要减少的，也只限于投向竞争性领域的那一块儿。在当今的世界上，也找不到哪一个国家不向生产建设领域注入任何财政资金的记录。政府履行的公共职能，不能不包括生产或提供公共设施和基础设施。公共设施和基础设施的生产或提供，肯定属于生产建设支出系列。生产性支出也好，建设性支出也罢，它们都不排斥公共性，都不是公共支出的对应概念。谁都不能否认政府投向于诸如公路建设、水利设施建设等方面的支出属于公共性质的支出。可与生产建设支出（财政）构成对应关系的，只能是经常性支出（财政）或消费性支出（财政）。进一步看，如果把公共财政建设仅仅归结为对财政支出结构的调整举动而不是包括财政收入财政支出以及财政政策在内的整体运行格局的根本性变革，那么，公共财政建设的意义就要被大打折扣。也正因为存在这样的误解，即使在今天，仍有人对公共财政建设持否定的态度。所以，调整财政支出结构也绝不是公共财政建设的实质所在。
看起来，恰当的定义公共财政并据此谋划公共财政建设蓝图是非常必要的。它直接关系到中国财政改革与发展的方向和成败。问题是，从何处入手？
正如关于市场化改革取向的归结一样，对于公共财政建设的实质意义显然要从20多年的财政改革轨迹的追溯中去寻求。迄今为止，伴随着市场化的改革进程，中国的财政运行格局至少发生了三个层面的深刻变化：
就收入一翼看，1978年的时候，全国财政收入的86.8%来自于国有经济单位的缴款。如果再加上带有准国有性质的所谓集体经济单位的缴款，便是几乎清一色的国有制来源结构。而在2003年，财政收入的来源结构已经是“三七开”：国有经济单位对于财政收入的贡献退居29.5%，集体企业、股份制企业、私营企业、外商投资企业等在内的多种所有制企业以及包括农村居民和城市居民个人的缴纳，占到了70.5%之多。并且，来自后一方面缴款的份额呈现出越来越强劲的增长态势。用学界的说法，我们的财政收入，正在由“取自家之财”走向“取众人之财”。
就支出一翼论，同样是1978年，在全国财政支出总额中，用于基本建设项下的支出（形成国有资产）占40.4%。加上专门投向于国有制经济单位的增拨企业流动资金支出、挖潜改造资金和科技三项费用支出、弥补亏损支出以及为国有企业诸如职工住房、医疗服务、子弟学校、幼儿园和其他属于集体福利设施的投资提供补贴的支出等等，花在国有制经济单位身上的钱，便成了整个财政支出中的大头儿。到了2003年，基本建设支出的比重数字，已经下滑至13.9%。如果剔除当年以增发国债来安排的并非正常性的基础设施投资，便不足10%了。与此同时，用于养老保险基金补贴、国有企业下岗职工基本生活保障补助、城市居民最低生活保障补助、抚恤和社会福利救济费等社会保障性支出上升至17%，用于科教文卫事业项下的支出，增长到了18.2%。也就是说，我们的财政支出，正在由“办自家之事”走向“办众人之事”。
就政策取向讲，在计划经济年代，有关财政税收政策的基本表述是“区别对待”。私营企业的税负重于集体企业，集体企业的税负重于国有企业。并且，国家财政上的钱主要投向于国有制经济单位。而在今天，取而的提法是“国民待遇”。在税收负担和支出投向安排上，要一视同仁、无差别地对待所有的企业和居民。也就是说，这些年来，在中国财政的总体运行格局上，来源于国有经济单位的缴款大幅度减少了，其他经济成分的缴款份额迅速上升了；专门投向于国有经济单位的支出份额大幅度减少了，覆盖多种所有制经济单位利益的支出迅速增多了；旨在限制非公有制经济发展、扶持公有制经济发展的政策安排减少了，着眼于支持多种所有制经济成分的政策安排增加了。所有的这些变化，归结起来，实质是财政运行格局趋向于公共化的具体体现。所有的这些变化，说到底，无非是财政收支运作的立足点由主要着眼于满足国有制经济单位的需要逐步扩展至着眼于满足整个社会的公共需要了，财政收支效益的覆盖面由基本限于城市里的企业与居民逐步延伸至包括城市和农村在内的所有企业与居民了。
如果说我们曾在相当程度上将我国的财政视作国有制财政并将其作为自家院落内的收收支支加以运作的话，那么，市场化的改革带给中国财政运行格局的最根本变化就是，自家院落内的收收支支演变成覆盖全体社会成员的收收支支了，故而要按照公共的规则、公共的理念来运作了。换句话讲，在过去的20多年中，即便我们最初并没有提出公共财政的概念，但财政改革与发展的道路始终是踏在公共化的印迹上的。公共财政概念的形成，只不过是以此为基础、将以往“摸着石头过河”般的探索提升为逼近财政公共化目标的自觉行动罢了。中国财政改革与发展的方向在于公共化，经济的市场化必然带来财政的公共化，这既是我们对于以往财政改革与发展历程的基本概括，也是我们对于中国公共财政建设实质意义的基本理解。
由此可以得到的结论是，中国的公共财政建设应当也必须牢牢把握财政的公共化这个基本目标。只有以公共化来定义公共财政，我们才有可能理解过去20多年发生在中国财政运行格局上的深刻变化并迎来一套与社会主义市场经济体制相适应的财政制度。只有将公共化作为公共财政的建设方向并据此对包括收入、支出、政策、体制等在内的整个财政制度做革命性的变革，我们才有可能将人民的愿望、人民的需要和人民的利益凸现于财政工作的方方面面，进而将“立党为公、执政为民”融入于党和政府工作的血脉之中。